Impegno di spesa: quando si applica ai contratti PA

Un professionista ha eseguito un progetto per un Comune in base a una delibera del 1989. Il Comune ha rifiutato il pagamento per la mancanza di un formale impegno di spesa ai sensi del D.L. 66/1989. La Cassazione ha stabilito che, poiché la prestazione è stata eseguita prima dell’entrata in vigore della legge, le sue norme più stringenti non sono applicabili. Il caso è stato rinviato per una nuova valutazione secondo la normativa precedente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impegno di Spesa e Contratti con la PA: La Cassazione chiarisce il Discrimine Temporale

L’obbligo di impegno di spesa per gli enti pubblici rappresenta un caposaldo della contabilità pubblica, volto a garantire la sostenibilità finanziaria delle decisioni amministrative. Ma cosa succede quando un incarico professionale viene conferito e, soprattutto, eseguito prima dell’entrata in vigore di una normativa più stringente in materia? Con l’ordinanza in esame, la Corte di Cassazione fa luce su un caso complesso, stabilendo un principio fondamentale sulla successione delle leggi nel tempo e sulla tutela del professionista.

I Fatti del Caso: Un Incarico Professionale Senza Copertura

La vicenda ha origine nel febbraio del 1989, quando un Comune affida a un ingegnere la progettazione di un impianto fognario e di depurazione. La delibera di giunta prevedeva che il compenso del professionista sarebbe stato coperto tramite un finanziamento pubblico. L’ingegnere porta a termine il suo lavoro e consegna il progetto il 31 marzo 1989. Successivamente, nel gennaio 1990, le parti formalizzano l’accordo con un “disciplinare di incarico”.

Nonostante l’esecuzione della prestazione, il compenso non viene saldato. Il professionista ottiene quindi un decreto ingiuntivo, al quale il Comune si oppone, sostenendo la nullità dell’obbligazione per violazione dell’art. 23 del D.L. 66/1989. Tale norma, entrata in vigore il 27 aprile 1989, imponeva un rigoroso iter contabile, tra cui la registrazione di un formale impegno di spesa, che nel caso di specie mancava. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello accolgono la tesi del Comune, negando il diritto del professionista al pagamento.

La Decisione della Corte: L’Importanza del Momento della Prestazione

La Corte di Cassazione, investita della questione, ribalta la prospettiva e la decisione dei giudici di merito, accogliendo uno dei motivi di ricorso del professionista. L’analisi della Corte si concentra su due aspetti cruciali.

Sull’Applicabilità dell’Art. 23 ai Contratti d’Opera

In primo luogo, la Corte rigetta la tesi secondo cui l’art. 23 non si applicherebbe ai contratti d’opera intellettuale. I giudici chiariscono che la norma ha una portata generale e si riferisce a “qualsiasi spesa”. Lo scopo è assicurare il risanamento finanziario e la corretta gestione dei fondi pubblici, principi che non ammettono deroghe, nemmeno in presenza di clausole che condizionino il pagamento a futuri finanziamenti.

Sul Discrimine Temporale e l’Impegno di Spesa

Il punto decisivo, tuttavia, riguarda l’applicazione della legge nel tempo. La Corte Suprema accoglie il motivo di ricorso del professionista basato sulla data di entrata in vigore del D.L. 66/1989. I giudici sottolineano che sia la delibera di incarico (23 febbraio 1989) sia, e soprattutto, l’esecuzione della prestazione con la consegna del progetto (31 marzo 1989) sono avvenute prima del 27 aprile 1989, data in cui la nuova e più severa normativa è diventata efficace.

Le Motivazioni della Sentenza

La motivazione della Corte si fonda sul principio di irretroattività della legge. Il discrimine temporale per l’applicazione della nuova disciplina, come chiarito da precedenti giurisprudenziali, è segnato dall’esecuzione della prestazione. Poiché l’ingegnere aveva completato il suo lavoro prima che il D.L. 66/1989 entrasse in vigore, a quel rapporto si applicava la normativa precedente (R.D. n. 383 del 1934).

Questa distinzione è fondamentale: la nuova legge aveva introdotto una conseguenza molto specifica per la violazione delle norme contabili, stabilendo che il rapporto obbligatorio si instaurasse direttamente tra il fornitore e l’amministratore o funzionario responsabile, escludendo l’ente. La normativa precedente, invece, non prevedeva questa conseguenza, lasciando potenzialmente aperta la possibilità per il professionista di agire contro l’ente per indebito arricchimento, qualora l’ente stesso avesse riconosciuto l’utilità della prestazione ricevuta.
La Corte d’Appello aveva errato nel non considerare questo fondamentale spartiacque temporale, applicando retroattivamente una disciplina più sfavorevole al creditore.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Professionisti ed Enti Pubblici

L’ordinanza della Cassazione offre un importante insegnamento. Per i professionisti che lavorano con la Pubblica Amministrazione, conferma la necessità di verificare scrupolosamente il rispetto di tutte le procedure contabili, incluso il corretto impegno di spesa. Per gli enti, ribadisce la rigidità di tali procedure come garanzia di una sana gestione finanziaria.

Soprattutto, la decisione riafferma un principio cardine dello stato di diritto: le norme non possono avere effetto retroattivo. Il momento in cui una prestazione contrattuale viene eseguita è decisivo per individuare la legge applicabile. Pertanto, la causa è stata rinviata alla Corte d’Appello, che dovrà riesaminare il caso applicando la normativa in vigore al momento in cui l’ingegnere ha consegnato il suo progetto, aprendo così uno scenario diverso per la risoluzione della controversia.

L’obbligo di impegno di spesa previsto dal D.L. 66/1989 si applica anche ai contratti per prestazioni professionali?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la norma si riferisce a “qualsiasi spesa” e ha un ambito di applicazione generale. Pertanto, si estende anche ai contratti d’opera professionale per garantire la correttezza della gestione amministrativa e il contenimento della spesa pubblica.

Una legge che introduce nuovi obblighi contabili per la PA può essere applicata a un incarico conferito e svolto prima della sua entrata in vigore?
No. La Corte ha stabilito che il criterio per determinare la legge applicabile è il momento dell’esecuzione della prestazione. Se la prestazione è stata completata prima dell’entrata in vigore della nuova legge, il rapporto contrattuale resta disciplinato dalla normativa precedente, in ossequio al principio di irretroattività.

Cosa succede se un Comune affida un incarico senza rispettare la procedura dell’impegno di spesa?
Le conseguenze cambiano a seconda della legge in vigore al momento della prestazione. Sotto il D.L. 66/1989, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra il professionista e l’amministratore o funzionario responsabile, non con l’ente. Sotto la legislazione precedente, invece, questa responsabilità diretta del funzionario non era prevista e il professionista poteva, a certe condizioni, esperire un’azione di indebito arricchimento contro l’ente pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 19624 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 19624 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16269/2021 R.G. proposto da: COGNOME NOME, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMAINDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO PALERMO n. 365/2021 depositata il 12/02/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 02/07/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Premesso che:

1.a seguito di delibera di giunta in data 23 febbraio 1989, il Comune di Caccamo, affidava all’AVV_NOTAIO la redazione di un progetto relativo alla realizzazione dell’impianto fognario e della rete di adduzione dell’impianto di depurazione;

la delibera prevedeva che la copertura della spesa per il compenso dovuto all’ingegnere sarebbe avvenuta tramite finanziamento pubblico;

Il progetto veniva redatto e, il 31 marzo 1989, veniva acquisito dal Comune;

il contenuto della delibera veniva trasfuso nel ‘disciplinare di incarico’ sottoscritto dalle parti in data 25 gennaio 1990;

l’ingegnere, non avendo ricevuto il compenso per l’attività svolta, otteneva dal Tribunale di Palermo un decreto ingiuntivo contro il quale il Comune proponeva opposizione. L’opposizione, basata sul disposto dell’art.23, commi 3 e 4, del d.l. 2 marzo 1989, n.66, convertito dalla l.144/1989, veniva accolta. Il Tribunale rilevava: non ‘c’è stato da parte del Comune un impegno di spesa registrato dal ragioniere o dal segretario sul competente capitolo di bilancio di previsione … ed è pertanto evidente che non è stata rispettata la procedura prevista dall’art. 23 del d.l.2 marzo 1989 n.66 con la conseguenza che tra le parti non poteva dirsi instaurato un corretto rapporto obbligatorio tale da vincolare il Comune di Caccamo al pagamento delle somme richiesta dall’AVV_NOTAIOCOGNOME;
la decisione di primo grado veniva confermata dalla Corte di Appello di Palermo, con la sentenza in epigrafe;

7. contro questa sentenza NOME COGNOME ricorre con due motivi avversati dal Comune RAGIONE_SOCIALE Caccamo con controricorso;

8.il ricorrente ha depositato memoria;

considerato che:

1. con il primo motivo di ricorso viene lamentata, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., la ‘violazione o falsa applicazione degli artt. 1321 e 1372 c.c. e dell’art. 23, commi 3 e 4, del d.l.66/1989 e dell’art. 11 delle preleggi’, per avere la Corte di appello ritenuto applicabile l’articolo 23 laddove invece sarebbe stato corretto ritenere tale articolo inapplicabile in riferimento alla data -anteriore a quella di entrata in vigore della disposizione -di adozione della delibera della giunta comunale. Sostiene il ricorrente che ‘il Comune, al momento in cui ha deliberato di conferire l’incarico professionale al professionista non era sottoposto ai vincoli di cui al terzo e quarto comma dell’art. 23 del d.l.66/1989, introdotto solo in un momento successivo. Ed infatti è al momento della redazione e pubblicazione della deliberazione di affidamento dell’incarico che l’ente avrebbe dovuto individuare l’impegno di spesa. Epperò in quel momento non era ancora entrato in vigore il d.l. 66/1989’
2. con il secondo motivo di ricorso viene lamentata, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n.3, c.p.c., la ‘violazione o falsa applicazione dell’art. 23, commi 3 e 4, del d.l.66/1989’, per avere la Corte di appello ritenuto applicabile l’articolo 23 anche ai contratti di prestazione d’opera professionale laddove invece sarebbe stato corretto ritenere l’articolo inapplicabile a tali contratti e applicabile invece solo ai contratti di acquisizione di beni e agli appalti di servizi.
3.L’art. 23 del d.l. 66/1989, convertito dalla l. 144/1989, rubricato ‘Divieto di effettuare spese e responsabilità nell’esecuzione’, prevedeva, per quanto interessa che: ‘3. A tutte le

amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l’effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati… 4. Nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni’;
deve essere esaminato per primo il secondo motivo di ricorso.

4.1. Il motivo è infondato.

4 .2. La Corte ha già più volte affermato che l’art.23 del d.l.2 marzo 1989 è applicabile al contratto di prestazione d’opera professionale. In particolare, si è detto che tale disposizione, rivolta ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissa condizioni inderogabili affinché il contratto, anche d’opera professionale, possa essere costitutivo di obbligazioni dell’ente territoriale (Cass. n. 1985 del 2005). Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 26657 del 18.12.2014 hanno statuito che, anche nel caso di contratto d’opera professionale nel quale il pagamento del compenso al professionista sia stato condizionato, con apposita clausola, al finanziamento dei lavori da progettare, dal contratto sorge, comunque, un’obbligazione di pagamento, ancorché condizionata, a carico dei Comune. Tale obbligazione non può restare sottratta alla normativa in materia di assunzione di impegni di spese degli enti locali, attesa l’inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dalla norma di cui all’art. 23 cit., che non contempla eccezioni.
Secondo le S.U., infatti, la ratio della previsione normativa di cui all’art. 23, commi 3 e 4, d.l. n. 66 del 1989, intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa, unitamente alla rilevanza, di ordine pubblico, delle esigenze perseguite dalla norma cit. – in primis quelle dirette a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l’equilibrio economico-finanziario degli enti locali non consentono deroghe alla medesima disposizione per effetto di una clausola convenzionale, come quella indicata, che sottopone il pagamento del compenso professionale alla condizione dell’erogazione del finanziamento. La giurisprudenza successiva ha ribadito l’insegnamento delle Sezioni Unite (v., tra molte, In particolare con la ordinanza n. 2101 del 23/08/2018 : ‘Il contratto d’opera professionale stipulato da un Comune, nel quale sia inserita una clausola (c.d. di copertura finanziaria) che subordina il pagamento del compenso al professionista al finanziamento dei lavori da progettare, non si sottrae alla normativa in materia di assunzione di impegni di spesa degli enti locali, attesa l’inderogabilità delle modalità procedimentali imposte dalla norma di cui all’art. 23 del d.l. n. 66 del 1989, desumibile sia dalla “ratio” (intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa) che dalla rilevanza di ordine pubblico di tale norma (diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l’equilibrio economico- finanziario degli enti locali), sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente ma intercorre, ai fini della controprestazione, tra il privato e l’amministratore o funzionario che abbia assunto l’impegno’).
L’art. 23 comma 3 ha un ambito di applicazione generale essendo letteralmente riferito a ‘qualsiasi spesa’. Il successivo comma 4, che fa riferimento all’acquisizione di beni o servizi, non può essere letto come limitativo dell’ambito di applicazione del comma 3

atteso che simile lettura contrasta con la “ratio” della legge -che come già rilevato è ‘intesa alla consapevole assunzione da parte degli enti locali degli impegni di spesa’ -e con ‘la rilevanza di ordine pubblico di tale norma diretta a garantire la correttezza nella gestione amministrativa, il contenimento della spesa pubblica e l’equilibrio economicofinanziario degli enti locali’.

4.3. Il secondo motivo di ricorso deve essere pertanto rigettato;

il primo motivo di ricorso è fondato.

5.1. L’art. 23 è entrato in vigore il 27/4/1989.

Emerge dalla sentenza che la delibera di affidamento dell’incarico risaliva al 23 febbraio 1989. Emerge dal ricorso e dal controricorso che il progetto è stato redatto entro il 31 marzo 1989, data in cui è stato inviato al Comune, ed è stato protocollato il giorno successivo.

Per giurisprudenza di questa Corte il discrimine temporale per l’applicazione del d.l. 66/1989 è segnato dall’esecuzione della prestazione (si veda, tra altre, Cass. n. 12880 del 26/05/2010: ‘In tema di contratti degli enti pubblici territoriali, l’art.23, comma 3, del d.l. 28 aprile 1989 n. 66, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 1989, n. 144, subordinando la validità del contratto all’esistenza di una deliberazione autorizzativa assunta nelle forme previste dalla legge e del relativo impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ha sostanzialmente riprodotto il contenuto della normativa precedente, di cui al combinato disposto degli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383, mentre il successivo comma 4 ha innovato tale disciplina, prevedendo la responsabilità dell’amministratore dell’ente territoriale nell’ipotesi di acquisizione di opere, beni o servizi in violazione del predetto divieto; pertanto, mentre prima dell’entrata in vigore del menzionato comma 4, il soggetto che aveva effettuato la prestazione poteva esperire nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, che ne avesse riconosciuto l'”utilitas”, l’azione di indebito arricchimento ex art.
2041 cod. civ., nella vigenza del citato comma 4 tale azione non è più proponibile, in quanto, avendo carattere sussidiario, essa resta esclusa dalla proponibilità dell’azione nei confronti dell’amministratore o del funzionario che ha consentito l’acquisizione della prestazione. Ne consegue che, nel caso in cui il contratto invalido sia stato stipulato sotto la vigenza del r.d. n. 383 del 1934, ma la prestazione sia stata eseguita dopo l’entrata in vigore del d.l. n. 66 del 1989, deve escludersi la esperibilità dell’azione ex art. 2041 nei confronti dell’ente territoriale, in quanto, avendo avuto luogo l’acquisizione della prestazione sotto la vigenza della nuova disciplina, il contraente dispone dell’azione diretta nei confronti degli amministratori’).
5.2. La Corte di Appello non ha avuto riguardo al sopradetto discrimine.

5.3. Il primo motivo di ricorso deve essere accolto;

in ragione dell’accoglimento del primo motivo di ricorso la sentenza impugnata deve essere cassata e la causa deve essere rinviata alla Corte di Appello di Palermo, in diversa composizione, anche per le spese;

PQM

la Corte accoglie il primo motivo di ricorso, rigetta il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese, alla Corte di Appello di Palermo in diversa composizione. Roma 2 luglio 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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