Impegno di spesa: nullo il contratto del Comune

Un Comune si opponeva a un decreto ingiuntivo per la fornitura di energia elettrica. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, stabilendo la nullità del contratto per la mancata previsione del relativo impegno di spesa nel bilancio dell’ente. La Corte ha chiarito che, senza questo requisito contabile fondamentale, l’obbligazione non sorge a carico dell’ente ma del funzionario che ha autorizzato la spesa, anche se il servizio è stato effettivamente erogato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impegno di Spesa: Contratto Nullo se il Comune non ha Copertura Finanziaria

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, torna a ribadire un principio fondamentale per la validità dei contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione: la necessità di un formale impegno di spesa. Senza questo requisito contabile, il contratto è nullo e l’ente locale non è tenuto al pagamento, anche se ha beneficiato della prestazione. Questa pronuncia chiarisce che la responsabilità ricade direttamente sull’amministratore o sul funzionario che ha autorizzato l’operazione. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Fornitura di Energia Elettrica senza Copertura

La vicenda trae origine da un’opposizione a un decreto ingiuntivo promossa da un Comune nei confronti di una società creditrice, cessionaria di un credito vantato da un fornitore di energia elettrica. Il debito si riferiva alla fornitura di elettricità all’ente locale.

Sia in primo grado che in appello, il Comune era stato condannato al pagamento delle somme richieste. I giudici di merito avevano ritenuto irrilevante la questione della mancanza di un impegno di spesa iniziale, sostenendo che l’aver successivamente inserito tali costi nel bilancio comunale fosse sufficiente a sanare l’irregolarità. Secondo la Corte d’Appello, era onere del Comune dimostrare che le somme non fossero state deliberate o inserite nei bilanci successivi, cosa che non era avvenuta.

Il Ricorso in Cassazione e l’Importanza dell’Impegno di Spesa

Il Comune ha impugnato la decisione della Corte d’Appello davanti alla Corte di Cassazione, basando il suo ricorso su un punto di diritto cruciale: la violazione delle norme del Testo Unico degli Enti Locali (T.U.E.L.) che regolano la spesa pubblica.

In particolare, il ricorrente ha sostenuto che l’art. 191 del T.U.E.L. è chiaro nello stabilire che gli enti locali possono effettuare spese solo se esiste un impegno di spesa registrato sul capitolo di bilancio competente, con attestazione della copertura finanziaria. In assenza di tale impegno, il rapporto obbligatorio non sorge nei confronti dell’ente, ma direttamente in capo al funzionario o amministratore che ha consentito la fornitura del bene o servizio. Di conseguenza, il contratto di somministrazione, non essendo supportato da una previsione di bilancio, doveva considerarsi nullo.

L’errore della Corte d’Appello

La Suprema Corte ha ritenuto fondato il motivo di ricorso del Comune, censurando la decisione della Corte territoriale. Quest’ultima ha commesso un errore non valutando la normativa sulla contabilità pubblica, che pone requisiti stringenti a pena di nullità. L’aver semplicemente usufruito della fornitura di energia elettrica non è sufficiente a rendere valido ed efficace un contratto sorto in violazione di tali norme imperative, poste a tutela dell’equilibrio di bilancio e della trasparenza dell’azione amministrativa.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha ripercorso il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia. Le norme, a partire dal Testo Unico della legge comunale e provinciale del 1934 fino all’attuale T.U.E.L. (D.Lgs. 267/2000), hanno lo scopo di garantire il preminente interesse pubblico all’equilibrio economico-finanziario delle amministrazioni locali.

Secondo gli Ermellini, un’obbligazione contrattuale è valida e vincolante per un ente locale solo a due condizioni congiunte:
1. Esistenza di una delibera autorizzativa.
2. Presenza di un relativo e specifico impegno di spesa che ne attesti la copertura finanziaria.

Se questi elementi mancano, il rapporto contrattuale non si instaura con l’ente, ma direttamente con il funzionario o l’amministratore responsabile, il quale ne risponde con il proprio patrimonio. La nullità può essere rilevata anche d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche se non eccepita inizialmente dalle parti. L’eventuale riconoscimento a posteriori di un debito fuori bilancio è una facoltà dell’ente, che richiede una specifica delibera consiliare con una valutazione complessa sulla compatibilità della spesa con gli equilibri di bilancio, e non può mai essere desunto da comportamenti concludenti come il semplice utilizzo del servizio.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte d’Appello in diversa composizione. Il nuovo giudice dovrà riesaminare il caso applicando il corretto principio di diritto: la necessità imprescindibile di un formale impegno di spesa per la validità dei contratti stipulati dagli enti locali. Questa ordinanza rafforza la tutela della finanza pubblica e serve da monito per le imprese che contrattano con la Pubblica Amministrazione, le quali hanno l’onere di verificare la presenza della necessaria copertura contabile prima di eseguire le prestazioni.

Un contratto stipulato da un Comune senza un preventivo impegno di spesa è valido?
No. Secondo la Corte di Cassazione, in assenza di un regolare impegno contabile registrato sul bilancio di previsione e dell’attestazione della copertura finanziaria, il contratto che comporta una spesa per l’ente locale è nullo.

Se un Comune ha comunque usufruito di un servizio, è tenuto a pagarlo anche senza impegno di spesa?
No. L’obbligazione di pagamento non sorge in capo all’ente. Il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra il fornitore e il funzionario o amministratore che ha autorizzato la spesa in violazione delle norme contabili, il quale ne risponde con il proprio patrimonio. L’ente ha solo la facoltà, non l’obbligo, di riconoscere a posteriori il debito come ‘debito fuori bilancio’ tramite un’apposita e motivata delibera.

La nullità del contratto per mancanza di impegno di spesa può essere sollevata in qualsiasi momento del processo?
Sì. La Corte chiarisce che la nullità del rapporto per mancanza dei requisiti contabili può essere rilevata anche d’ufficio dal giudice, in ogni stato e grado del giudizio, anche se non è stata eccepita dalla parte nelle difese iniziali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17197 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17197 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CONDELLO NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1354/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso, giusta procura in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, domicilio digitale p.e.c. EMAIL

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO (p.e.c. : ), elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO

44 (p.e.c.: EMAIL)

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’ appello di Milano n. 1846/2022, pubblicata in data 30 maggio 2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12 marzo 2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOMENOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Pavia, con sentenza n. 747/2020, pubblicata il 23 luglio 2020, pronunciando nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo promosso dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE con RAGIONE_SOCIALE nei confronti di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE s.p.a., quale cessionaria del credito originariamente vantato da RAGIONE_SOCIALE a titolo di corrispettivo dovuto a fronte della fornitura di energia elettrica, revocava il decreto ingiuntivo e condannava l’Ente opponente al pagamento della residua somma di euro 300.831,53 a titolo di sorte, oltre interessi, dando atto che, medio tempore , il RAGIONE_SOCIALE aveva provveduto al versamento di parte della somma pretesa (euro 54.754,50).
La sentenza, impugnata dal RAGIONE_SOCIALE, è stata confermata dalla Corte d’appello di Milano.

Per quel che ancora rileva in questa sede, i giudici di secondo grado hanno rigettato l ‘eccezione di nullità, ex art. 182 del testo unico degli Enti locali, del rapporto negoziale per mancanza di copertura finanziaria della spesa , fatta valere dall’appellante, osservando che ‹‹la sussistenza o meno, all’inizio del rapporto di somministrazione, dell’impegno di spesa risultava ininfluente, qualora l’ente locale avesse poi inserito nel proprio bilancio l’ammontare di spese inizialmente non predefinite in contratto ›› ; poiché, nella specie,
il RAGIONE_SOCIALE non aveva dimostrato che le somme azionate non fossero state in concreto oggetto di delibera di impegno prima di fruire dell’erogazione dell’energia elettrica, comunque avvenuta, né che i relativi importi non fossero stati inseriti nei bilanci relativi agli anni in discussione, onere ricadente sullo stesso RAGIONE_SOCIALE>>, ha ritenuto infondate le doglianze mosse avverso la sentenza impugnata, sottolineando peraltro che con le iniziali difese il RAGIONE_SOCIALE non aveva evidenziato eventuali profili di illegittimità contabili, che erano stati invece tardivamente dedotti e che erano sconfessati dalla documentazione prodotta dalla controparte a supporto del ricorso monitorio.
Avverso la suddetta decisione il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

BFF Bank RAGIONE_SOCIALE.p.a., già RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, resiste con controricorso.

La trattazione è stata fissata in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1. cod. proc civ.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va pregiudizialmente osservato che l’atto depositato dal ricorrente denominato <> non può considerarsi memoria, difettandone i requisiti di legge.

Con il primo motivo -rubricato: ‹‹ documenti che provano che la pretesa della creditrice sia minore di quella liquidata nella sentenza di prime e di seconde cure. Ammissibilità ex art. 372 c.p.c. ›› -il RAGIONE_SOCIALE ricorrente sostiene che RAGIONE_SOCIALE Farmactoring s.p.a. non ha tenuto conto di diversi pagamenti effettuati con mandati di pagamento intervenuti in data 10 aprile 2017, 19 dicembre 2018 e 28 giugno 2019, cosicché, operate le dovute decurtazioni, la pretesa in linea capitale ammonta ad euro 209.849,03 e non ad euro
300.831,53, come ritenuto dai giudici di merito.

Con il secondo motivo, deducendo ‹‹Violazione e falsa applicazione degli artt. 182, 183, 191 del T.U.E.L. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.››, sostiene che erroneamente la Corte d’appello aveva ritenuto che fosse ininfluente l’impegno di spesa all’inizio del rapporto.

Richiamando a sostegno della tesi difensiva i principi espressi dalla giurisprudenza di legittimità, ribadisce che il citato art. 191 t.u.e.l. dispone che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria e che, in mancanza di tale impegno, non sono tenuti ad eseguire pagamenti; con la conseguenza che gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi sono validi e vincolanti nei loro confronti, a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che ne ha autorizzato il compimento quanto del susseguente contratto stipulato. Fa, quindi, rilevare che, nel caso specifico, essendosi in presenza di un impegno di spesa derivante dal contratto di somministrazione non contemplato da alcuna posta nel bilancio di previsione, la controricorrente non poteva pretendere il pagamento delle somme portate dal decreto ingiuntivo.
Il secondo motivo che, per ragioni di ordine logico deve essere preliminarmente esaminato, è fondato, con assorbimento di ogni altra questione e del primo motivo di ricorso.

3.1. L’art. 191, comma 1, t.u.e.l. dispone che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria, comunicati dal responsabile del servizio al terzo interessato che -ferma

l’obbligazione a carico dell’amministratore, funzionario o dipendente dell’ente che abbia consentito la fornitura del bene o servizio in violazione della norma (comma 4) -ha facoltà, in mancanza della comunicazione suddetta, di non eseguire la prestazione.

Secondo il consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità (Cass., sez. 1, 09/05/2019, n. 6919; Cass., sez. 3, 19/12/2019, n. 33768; Cass., sez. 1, 24/09/2018, n. 22481), detta norma chiude un risalente percorso sviluppatosi a partire dagli artt. 284 e 288 del r.d. 3 marzo 1934, n. 383 (T.U. della legge comunale e provinciale) e scandito dall’art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144), inserito nel titolo IV dedicato al risanamento finanziario delle gestioni locali, e quindi dall’art. 55 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (ordinamento delle autonomie locali), in attuazione del principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
Tali previsioni -e, in particolare, l’art. 191 T.U.E.L., che ne riassume da ultimo la portata precettiva -, nell’imporre l’indicazione dell’ammontare delle spese e dei mezzi per farvi fronte, a pena di nullità delle relative deliberazioni adottate in violazione di legge (si v. al riguardo Cass., sez. U, 10/06/2005, n. 12195; Cass., sez. U, 28/06/2005, n. 13831 e successive conformi), tutelano, con tutta evidenza, il preminente interesse pubblico all’equilibrio economicofinanziario delle amministrazioni locali in un quadro di certezza della spesa secondo le previsioni di bilancio e di trasparenza dell’azione amministrativa (Cass., sez. 1, n. 6919/19, cit.).
Costituisce, quindi, principio saldamente invalso nella giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, Cass., sez. 1, 13/06/2018, n. 15410) che gli atti degli enti locali importanti un obbligo contrattuale in capo ai medesimi siano validi e vincolanti nei

loro confronti a condizione che siano accompagnati dal relativo impegno di spesa, diversamente discendendone la nullità tanto della deliberazione che ne autorizza il compimento quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione (Cass., sez. 1, 18/11/2011, n. 24303; Cass., sez. 1, 28/12/2010, n. 26202; Cass., Sez. 1, 26/05/2010, n. 12880).

Risulta, pertanto, evidente che la previsione originariamente contenuta dell’art. 284 cit. e poi ripresa dal successivo art. 191 t.u.e.l., laddove richiede che nelle delibere sia indicato l’ammontare delle spese ed i mezzi per farvi fronte, ha la finalità di circoscrivere con chiarezza i confini dell’impegno assunto dalla pubblica amministrazione di modo che dal complesso della delibera stessa siano evincibili tutti gli elementi necessari a pervenire, da un lato, all’esatta identificazione e quantificazione delle spese stesse e, dall’altro, dei mezzi per farvi fronte, mediante un doppio e congiunto (e non alternativo) indice di riferimento, che vincola l’operato dell’Amministrazione in ragione del più ampio interesse pubblico.
Conseguentemente, in tema di assunzione d’impegni ed effettuazione di spese da parte degli enti locali, qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da un amministratore o un funzionario dell’ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma dell’art. 191 citato, non sorgono obbligazioni a carico dell’ente, bensì dell’amministratore o del funzionario, i quali ne rispondono con il proprio patrimonio, con la conseguente esclusione della proponibilità dell’azione di indebito arricchimento nei confronti dell’ente (cfr. Cass., sez. 3, 19/05/2017, n. 12608; Cass., sez. 1, 30/10/2013, n. 24478; Cass., sez. 1, 26/05/2010, n. 12880; Cass., sez. 1, 22/05/2007, n. 11854).
3.2. Ciò non esclude, ai sensi del d.lgs. n. 267 del 2000, art. 194, comma 1, lett. e) , la facoltà dell’ente di riconoscere a posteriori il

debito fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente stesso, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato la prestazione, i quali restano comunque soggetti all’azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio (cfr. Cass., sez. 3, 18/04/2006, n. 8950; Cass., sez. 3, 31/05/2005, n. 11597).
Tale riconoscimento può, tuttavia, avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative compiute (secondo Cass., sez. 1, 09/12/2015, n. 24860 il riconoscimento del debito fuori bilancio richiede, ai sensi dell’art. 194, d.lgs. n. 267 del 2000, un’apposita deliberazione dell’organo competente a formare la volontà dell’ente, da allegarsi al bilancio di esercizio, con cui quest’ultimo non deve limitarsi a dare atto del vantaggio arrecato dalla prestazione, in relazione all’espletamento di funzioni e servizi di competenza dell’ente, ma deve procedere alla verifica dell’incidenza del corrispettivo sugli equilibri generali di bilancio, e adottare, in caso di alterazione degli stessi, le misure necessarie a ripristinare il pareggio ed a ripianare il debito, in tal modo compiendo una valutazione globale che investe la compatibilità della prestazione ricevuta con la situazione economico-finanziaria dell’ente e con gli impegni già
assunti sulla base delle risorse disponibili, nonché la reperibilità dei fondi necessari per far fronte ad ulteriori obblighi).

3.3. A tanto consegue come l’ avvenuta, pacifica somministrazione dell’energia elettrica , nel caso di specie, non riveste alcun carattere di decisività, non essendo di per sé idonea a qualificare la vicenda negoziale, ricostruita nei suoi esatti termini, nel senso di una sua diretta impegnatività per l’ente locale (Cass., sez. 1, 30/10/2013, n. 24478; Cass., sez. 1, 26/05/2010, n. 12880; Cass., sez. 1, 09/05/2007, n. 10640).

Né ancora assume rilievo la circostanza che la dedotta questione della nullità del rapporto non sia stata introdotta con le difese originarie, ma solo successivamente, nella fase conclusiva del giudizio, ben potendo la nullità essere rilevata anche d’ufficio.

La Corte di appello non ha fatto, dunque, corretta applicazione di detti principi perché non si è soffermata sul complesso quadro normativo prima ricordato, così come interpretato da questa Corte, ed ha omesso di considerare lo specifico contenuto della delibera che ha autorizzato la spesa per accertare quali fossero gli effetti validamente riconducibili alla stessa.

In accoglimento del secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, il ricorso va pertanto accolto, con cassazione in relazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte d’ Appello di Milano, che in diversa composizione procederà a nuovo esame alla luce dei suindicati principi, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, dichiara assorbito il primo. Cassa in relazione la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità. alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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