Impegno di spesa: No a pagamenti senza delibera

Un’associazione no-profit ha richiesto a un Comune il pagamento per servizi di trasporto disabili. La Cassazione ha respinto la richiesta, confermando che senza un formale impegno di spesa, l’ente locale non è tenuto a pagare. La responsabilità ricade sul funzionario che ha autorizzato la spesa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impegno di Spesa: Perché un Ente Pubblico Può Rifiutare un Pagamento

Fornire un servizio a un ente pubblico, come un Comune, non garantisce automaticamente il diritto al pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale della contabilità pubblica: senza un formale impegno di spesa, l’obbligazione non sorge in capo all’ente, ma al funzionario che ha autorizzato il servizio. Questo caso, che ha visto contrapposta un’associazione no-profit a un ente locale per il mancato pagamento di un servizio di trasporto per disabili, offre importanti lezioni per chiunque operi con la Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Il Servizio di Trasporto e la Richiesta di Pagamento

Una associazione di volontariato aveva fornito per un certo periodo un servizio essenziale di trasporto per persone con disabilità per conto di un Comune. Al momento di richiedere il pagamento delle somme dovute, l’associazione si è vista opporre un rifiuto dall’ente locale. La questione è finita in tribunale: mentre in primo grado l’associazione aveva ottenuto ragione, la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, respingendo la richiesta di pagamento. L’associazione ha quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, sostenendo che l’obbligo di pagamento per quel tipo di servizio gravasse direttamente sul Comune per legge, a prescindere da formalità contabili.

La Decisione della Corte: La Necessità dell’Impegno di Spesa

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione della Corte d’Appello. La pronuncia si basa su un orientamento giurisprudenziale consolidato che protegge l’integrità dei bilanci pubblici.

La Procedura Contabile degli Enti Locali

Il punto centrale della questione è la disciplina contenuta nel Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000). Secondo la legge, qualsiasi spesa di un ente pubblico deve seguire una procedura contabile rigorosa. L’atto fondamentale di questa procedura è l’impegno di spesa, con cui l’ente certifica l’esistenza di una obbligazione, ne determina l’importo, individua il creditore e vincola le risorse necessarie a bilancio. Questo atto è cruciale perché trasforma un’obbligazione generica in un debito certo e esigibile nei confronti dell’ente.

Chi Paga se Manca l’Impegno di Spesa?

In assenza di un formale impegno di spesa o di una convenzione, il rapporto obbligatorio non si instaura con l’ente pubblico, ma direttamente con il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato o consentito la prestazione. In pratica, la legge stabilisce che chi ordina una spesa senza seguire le procedure contabili ne risponde personalmente. Questa regola serve a prevenire la formazione di debiti “fuori bilancio” e a responsabilizzare i dirigenti pubblici nella gestione delle risorse.

La Condanna per Abuso del Processo

Oltre a respingere il ricorso, la Corte ha condannato l’associazione a pagare non solo le spese legali della controparte, ma anche una somma aggiuntiva per abuso del processo ai sensi dell’art. 96 del codice di procedura civile. La Corte ha ritenuto che l’associazione avesse insistito nel giudizio nonostante le fosse stata comunicata una proposta di definizione accelerata basata su una giurisprudenza ormai pacifica. Questo comportamento è stato interpretato come un uso improprio dello strumento processuale, che ha contribuito a dissipare le limitate risorse della giustizia.

Le Motivazioni della Corte

Le motivazioni della Cassazione sono chiare e lineari. La Corte ha spiegato che le leggi nazionali sulla contabilità pubblica, in particolare il D.Lgs. 267/2000, prevalgono sulle normative regionali invocate dall’associazione. L’obbligo di erogare servizi socio-assistenziali non esonera l’ente locale dal rispetto delle procedure contabili. Il principio di tutela dei disabili, pur essendo di rango costituzionale, deve essere bilanciato con i principi di equilibrio di bilancio (artt. 81 e 97 Cost.). La Corte ha ribadito che l’unico modo per far sorgere un’obbligazione a carico dell’ente è attraverso una convenzione o un formale impegno di spesa. In mancanza, il terzo che ha eseguito la prestazione può rivalersi solo sul funzionario che l’ha richiesta, e l’ente non può essere ritenuto responsabile, a meno che non riconosca formalmente il debito come “debito fuori bilancio” con un’apposita delibera del consiglio comunale.

Conclusioni

La decisione in esame è un monito per tutte le imprese, le cooperative e le associazioni che lavorano con la Pubblica Amministrazione. Prima di eseguire qualsiasi prestazione, è fondamentale assicurarsi dell’esistenza di una valida copertura contrattuale e, soprattutto, di un regolare impegno di spesa registrato dall’ente. Affidarsi a rassicurazioni verbali o a presunti obblighi di legge non è sufficiente e comporta il rischio concreto di non vedere mai saldato il proprio credito dall’ente pubblico, dovendo agire contro il singolo funzionario, con tutte le difficoltà che ne conseguono. La tutela della finanza pubblica e la responsabilizzazione dei suoi amministratori sono principi cardine che prevalgono anche di fronte a servizi di indubbia utilità sociale.

Un ente locale è sempre obbligato a pagare per un servizio di pubblica utilità che ha ricevuto, come il trasporto di persone disabili?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’obbligo di pagamento per l’ente pubblico sorge solo se la spesa è stata autorizzata attraverso una procedura contabile formale, che culmina con l’atto di ‘impegno di spesa’. Anche se il servizio è previsto per legge, la sua erogazione deve rispettare le norme di contabilità pubblica.

Cosa succede se un’associazione fornisce un servizio a un Comune senza che ci sia un contratto formale o un impegno di spesa?
In questo caso, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra l’associazione e il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato il servizio. L’associazione non potrà pretendere il pagamento dal Comune, ma dovrà agire legalmente contro la persona fisica che ha consentito la spesa senza la necessaria copertura contabile.

Perché l’associazione è stata condannata per ‘abuso del processo’?
L’associazione è stata condannata perché ha proseguito il ricorso in Cassazione anche dopo aver ricevuto una proposta di definizione rapida del giudizio che evidenziava come la sua posizione fosse in contrasto con la giurisprudenza consolidata. Insistere in un’azione legale con scarse o nulle probabilità di successo, specialmente dopo un avviso della Corte, è considerato un abuso che spreca risorse giudiziarie e viene sanzionato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19291 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19291 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° NUMERO_DOCUMENTO del ruolo generale dell’anno 2023 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE , con sede legale in INDIRIZZO (c.f. CODICE_FISCALE), in persona del legale rappresentante pro-tempore, dottAVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE pec: EMAIL), e NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE, pec EMAIL), sia uniti che divisi ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in INDIRIZZO giusta procura speciale in calce al ricorso.
Ricorrente

contro

Comune RAGIONE_SOCIALE , C.F. NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Sindaco e legale rappresentante AVV_NOTAIO, C.F. CODICE_FISCALE, autorizzato a costituirsi nel presente giudizio

con determinazione sindacale n. 63 del 4.7.2023, rappr. e dif. per procura in calce al controricorso dal l’ AVV_NOTAIO, C.F. SLV CODICE_FISCALE, indirizzo di posta elettronica: EMAIL, pec: EMAIL, fax n.NUMERO_TELEFONO, domicilio digitale EMAIL.

ControRAGIONE_SOCIALE

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di Palermo n° 685 depositata il 4 aprile 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10 luglio 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che :

il Consigliere delegato ha formulato la seguente proposta di definizione accelerata del giudizio:

‘ RAGIONE_SOCIALE impugna con il supporto di due motivi la sentenza emessa il 4.4.2023 dalla Corte di appello di Palermo che, riformando la decisione di primo grado, ha respinto la sua richiesta di pagamento delle rette di trasporto per disabili proposta nei confronti del Comune di RAGIONE_SOCIALE, a spese compensate.

Resiste con controricorso il Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Con il primo motivo la RAGIONE_SOCIALE deduce violazione degli artt. 1173 c.c., 6, 22, comma 2, l.r. 68/1981; 5 l.r. 16/1986; art. 13 l.r. 33/1991; art. 44 l.r. 22/1986 art. 183 l. 267/2000, art. 191 l. 267/2000 in relazione all’art. 360, n. 3 c.p.c.

La RAGIONE_SOCIALE impugna la sentenza di appello nella parte in cui ha ritenuto che l’associazione che eroga il servizio di trasporto dei disabili nei comuni che pur ne sono obbligati ex lege non abbia diritto

al pagamento del corrispettivo di trasporto in assenza di un impegno di spesa secondo l’art. 183 e 91 l. 267/2000.

Con il secondo motivo la RAGIONE_SOCIALE denuncia violazione degli artt. 2, 3, 32, 81 e 97 Cost. in relazione all’art. 360, n. 3 c.p.c. e censura la sentenza di appello nella parte in cui ha ritenuto che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti debba far prevalere la disponibilità effettiva delle risorse organizzative e finanziarie dell’ente locale rispetto agli interessi RAGIONE_SOCIALE tutela dei disabili perseguiti dall’associazione RAGIONE_SOCIALE.

I due motivi appaiono in contrasto con la giurisprudenza, ormai consolidata, di questa Corte e non offrono valide ragioni per modificare l’orientamento con la conseguente inammissibilità del ricorso ai sensi dell’art. 360-bis, n.1 c.p.c.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, in tema di servizi socio-assistenziali nella Regione siciliana, il trasporto dei disabili, ai sensi dell’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 (che opera non solo per le obbligazioni derivanti dal contratto ma anche per quelle che trovano la fonte in specifiche leggi RAGIONE_SOCIALE Regione Sicilia) è subordinato all’osservanza RAGIONE_SOCIALE prescritta procedura contabile (individuazione del soggetto scelto anche in convenzione, previsione RAGIONE_SOCIALE spesa, impegno RAGIONE_SOCIALE stessa e comunicazione al terzo), con la conseguenza che, in difetto di adempimento di dette prescrizioni o di una formale delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio, il rapporto obbligatorio intercorre con il funzionario o l’amministratore che ha consentito la spesa (Sez. 1, Ordinanza n. 390 del
13.1.2021, Rv. 660363 -01, confermata da Sez.1, Sentenza n.34198 del 15.11.2021; nello stesso senso, sia pur con riferimento a fattispecie analoga Sez. 1, Sentenza n. 32310 del 13.12.2018, Rv. 651901 – 01) ‘.

-La RAGIONE_SOCIALE nell’istanza di decisione non ha formulato osservazioni o controargomentazioni alla proposta sopra trascritta, ma si è limitata a chiedere la fissazione dell’adunanza camerale.

Non sono state depositate memorie ex art. 380bis .1.

Considerato che :

Non vi sono ragioni per opinare diversamente rispetto a quanto argomentato nella proposta di definizione accelerata, sopra trascritta, anche perché parte RAGIONE_SOCIALE non ha sostanzialmente replicato al proposito, se non asserendo, in modo del tutto generico, che ‘ trattandosi di servizio che grava ex lege sui comuni, per un inadempimento organizzativo, gestionale e contabile dell’ente locale, finirebbe per gravare definitivamente su un’organizzazione no profit, un ente senza fini di lucro che ha espletato il servizio trasporto disabili per consentire agli utenti l’accesso ai servizi scolastici e di cura ‘ e che ‘ l tutto ‘ costituirebbe ‘ violazione, oltre che delle norme già impugnate, quali gli artt. 2, 3, 32, 81 e 97 anche dei principi sanciti nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo ‘.
Invero, la tesi secondo la quale il servizio socio-assistenziale graverebbe ex lege sui Comuni RAGIONE_SOCIALE Regione Sicilia, con la conseguenza che gli enti territoriali sarebbero comunque tenuti a pagare i corrispettivi delle prestazioni per cui è causa, avrebbe potuto essere sostenuto, nella più benevola delle ipotesi, sotto il vigore RAGIONE_SOCIALE

legge regionale n° 68/1981, n° 16/1986 e n° 33/1991, nelle quali era previsto (peraltro per un periodo transitorio) uno stanziamento di spesa a carico del bilancio regionale per persona portatore di disabilità e per giorno di prestazione.

Nondimeno tale complesso normativo deve considerarsi ormai recessivo a fronte dell’entrata in vigore del d.lgs. n° 267/2000 (testo unico enti locali), i cui artt. 183 e seguenti permettono l’erogazione RAGIONE_SOCIALE spesa (e, dunque, il pagamento di ogni prestazione ricevuta dagli enti locali) a seguito dell’impegno RAGIONE_SOCIALE spesa stessa ‘ con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’art. 151 ‘.
Nella presente fattispecie (e contrariamente a quanto allega la RAGIONE_SOCIALE col primo mezzo) la legislazione regionale va contemperata con le disposizioni normative statali sopra citate, ove si consideri che, secondo l’art. 1, secondo comma, del d.lgs. n° 267/2000 le disposizioni del Testo unico ‘ non si applicano alle regioni a statuto speciale (…) se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione ‘: incompatibilità che, per l’appunto, non emerge da alcuna disposizione dello Statuto RAGIONE_SOCIALE regione Sicilia, approvato con Regio decreto legislativo n° 455/1946.
In conclusione, mancando una convenzione e un impegno di spesa, il ricorso deve essere respinto, conformemente all’indirizzo di questa Suprema Corte (per tutte: Cass. 390/2021, già citata nella

proposta di definizione accelerata).

Alla soccombenza del RAGIONE_SOCIALE segue la sua condanna alla rifusione delle spese del presente grado in favore del controRAGIONE_SOCIALE, per la cui liquidazione -fatta in base al d.m. n° 55 del 2014, come modificato dal d.m. n° 147 del 2022, ed al valore RAGIONE_SOCIALE lite -si rimanda al dispositivo che segue.

Ai sensi dell’art.380 -bis, comma 3, cod.proc.civ., se la parte ha chiesto la decisione dopo la comunicazione RAGIONE_SOCIALE proposta di definizione anticipata e la Corte definisce il giudizio in conformità alla proposta, debbono trovare applicazione il terzo e il quarto comma dell’articolo 96 cod.proc.civ. Secondo questa Corte, la novità normativa contiene, nei casi di conformità tra proposta e decisione finale una valutazione legale tipica, ad opera del legislatore, RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti per la condanna di una somma equitativamente determinata a favore RAGIONE_SOCIALE controparte (art. 96, terzo comma, cod.proc.civ.) e di una ulteriore somma di denaro non inferiore ad € 500,00 e non superiore ad € 5.000,00 (art. 96, quarto comma). Risulta così «codificata una ipotesi di abuso del processo, peraltro da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale, tant’è che la opzione interpretativa, sulla disciplina intertemporale, ne ha fatto applicazione -in deroga alla previsione generale contenuta nell’art. 35 comma 1 del d.lgs. n.
149/2022 -ai giudizi introdotti con ricorso già notificato alla data del 1°.1.2023 per i quali non era stata ancora fissata udienza o adunanza in camera di consiglio; anche ai fini RAGIONE_SOCIALE reattività ordinamentale, l’istituto integra il corredo di incentivi e di fattori di dissuasione contenuto nella norma in esame (che sono finalizzati a rimarcare, come chiarito nella relazione illustrativa al D. Lgs. n. 149/2022, la limitatezza RAGIONE_SOCIALE risorsa giustizia, essendo giustificato che colui che abbia contribuito a dissiparla, nonostante una prima delibazione negativa, sostenga un costo aggiuntivo).» (Sez. U, n. 28540 del 13.10.2023; n. 27433 del 27.9.2023; n. 27195 del 22.9.2023; n.28619 del 13.10.2023; n.37069 del 27.12.2023; n.3727 del 9.2.2024; n.3763 del 12.2.2024). Se pur di siffatta ipotesi di abuso, già immanente nel sistema processuale, va esclusa una interpretazione che conduca ad automatismi non in linea con una lettura costituzionalmente compatibile del nuovo istituto, sicché l’applicazione in concreto delle predette sanzioni deve rimanere affidata alla valutazione delle caratteristiche del caso di specie (Sez.Un. n.36069 del 27.12.2023), nondimeno nell’ipotesi in esame non si rinviene alcuna ragione per discostarsi dalla suddetta previsione legale: è evidente la complessiva piena «tenuta» del sintetico provvedimento di proposta di definizione anticipata rispetto alla motivazione necessaria per confermare l’i mprocedibilità del ricorso. La RAGIONE_SOCIALE deve quindi essere condannata al pagamento, a favore di controparte, ex art.96, comma 3, cod.proc.civ. di una somma equitativamente determinata in misura pari all”importo delle spese
processuali nonché, ex art.96, comma 4, cod.proc.civ. al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALE Cassa delle ammende, di una somma pari ad € 2.500,00.

p.q.m.

la Corte dichiara improcedibile il ricorso e condanna la parte RAGIONE_SOCIALE a rifondere alla parte resistente le spese del presente giudizio, che liquida in euro 7.000,00 per onorari ed in euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuta. D à atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente RAGIONE_SOCIALE repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Condanna, infine, la parte soccombente a pagare a favore RAGIONE_SOCIALE controparte la somma equitativamente determinata di euro 7.000,00 ed al pagamento RAGIONE_SOCIALE somma di euro 2.500,00 a favore RAGIONE_SOCIALE cassa delle ammende.
Così deciso in Roma il 10 luglio 2024, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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