Impegno di spesa: Comune non paga debiti del comitato

Una società alberghiera ha citato in giudizio un Comune per le fatture insolute di un comitato sportivo di cui l’ente era membro. La Corte di Cassazione ha stabilito che il Comune non è responsabile in assenza di un formale e scritto impegno di spesa, come previsto dalle norme di contabilità pubblica. Il principio del legittimo affidamento non può superare tali regole inderogabili.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impegno di Spesa: Quando il Comune non Risponde dei Debiti di un Comitato

L’adesione di un ente pubblico a un comitato organizzatore non comporta automaticamente la sua responsabilità per i debiti contratti da quest’ultimo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale: senza un formale impegno di spesa, il Comune non è tenuto a pagare. Questo principio protegge la finanza pubblica e stabilisce regole precise per chiunque contratti con entità a partecipazione pubblica. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Dal Campionato di Scacchi al Contenzioso

La vicenda trae origine dall’organizzazione di un campionato europeo giovanile di scacchi nel 2009. Per gestire l’evento, veniva costituito un apposito Comitato, al quale aderivano diversi soggetti, tra cui un Comune. Il Comitato incaricava una società alberghiera di ospitare i partecipanti, ma al termine della manifestazione non saldava le relative fatture.

La società creditrice otteneva un decreto ingiuntivo contro il Comitato e, successivamente, citava in giudizio anche i suoi membri, incluso il Comune, chiedendo che fossero condannati in solido al pagamento. Il Tribunale di primo grado accoglieva la domanda, ma la Corte d’Appello ribaltava la decisione, assolvendo il Comune. La motivazione della Corte territoriale era netta: un ente pubblico non può essere condannato a pagare per prestazioni se non ha assunto un valido impegno di spesa nelle forme previste dalla legge, ovvero con un atto scritto.

La Questione Davanti alla Cassazione e l’Impegno di Spesa

La società alberghiera ricorreva in Cassazione, basando le proprie doglianze su due motivi principali:
1. Violazione della responsabilità dei membri del comitato (art. 41 c.c.): Secondo la ricorrente, aderendo al comitato, il Comune aveva accettato la responsabilità per le sue obbligazioni, generando un legittimo affidamento nei creditori che la mancanza di un formale impegno di spesa sarebbe stata irrilevante.
2. Omesso esame di fatti decisivi: La società lamentava che la Corte d’Appello non avesse considerato i documenti che provavano la volontà del Comune di assumersi gli oneri finanziari del Comitato.

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi, confermando la decisione d’appello.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha fornito una spiegazione chiara e rigorosa, basata su principi cardine del diritto amministrativo e processuale.

Inammissibilità del Motivo sul Legittimo Affidamento

Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile perché introduceva una domanda nuova. La società aveva inizialmente chiesto il pagamento di un debito contrattuale in virtù della partecipazione del Comune al Comitato. In Cassazione, invece, ha invocato la violazione del “legittimo affidamento”, che costituisce una diversa causa di responsabilità (risarcimento del danno). La Corte ha sottolineato che non è possibile trasformare una domanda di adempimento contrattuale in una domanda risarcitoria nel corso del giudizio.

In ogni caso, i giudici hanno ribadito, ad abundantiam, un principio fondamentale: le regole di contabilità pubblica che impongono la forma scritta e l’annotazione in bilancio per l’impegno di spesa (art. 191 del D.Lgs. 267/2000) non ammettono deroghe. La tutela dell’affidamento del privato non può prevalere su queste norme imperative, poste a presidio della corretta gestione delle finanze pubbliche.

Inammissibilità del Motivo sull’Omesso Esame

Anche il secondo motivo è stato ritenuto inammissibile. La Corte ha spiegato che il vizio di “omesso esame di un fatto decisivo” si verifica solo quando il giudice ignora completamente un fatto storico, non quando valuta le prove in un modo non gradito alla parte. La società ricorrente, in realtà, non lamentava un’omissione, ma una presunta errata valutazione dei documenti, critica che non rientra nei motivi di ricorso per Cassazione previsti dalla legge.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione riafferma un principio cruciale nei rapporti tra privati ed enti pubblici. Chi fornisce beni o servizi a comitati o associazioni a cui partecipa un ente pubblico deve agire con la massima diligenza. La semplice adesione del Comune a un comitato non è sufficiente a garantirne la solvibilità. Per avere la certezza di essere pagati, è indispensabile verificare che l’ente abbia formalizzato la propria obbligazione attraverso un atto scritto e un regolare impegno di spesa iscritto nel proprio bilancio. In assenza di tale atto formale, il creditore non potrà rivalersi sull’ente pubblico, anche se questo ha partecipato attivamente alle attività che hanno generato il debito.

Un Comune che partecipa a un comitato è sempre responsabile per i debiti di quest’ultimo?
No. La sola partecipazione non è sufficiente. La responsabilità del Comune sorge solo se ha assunto un obbligo di pagamento attraverso un formale e scritto impegno di spesa, come richiesto dalle norme sulla contabilità pubblica.

È possibile invocare il principio di ‘legittimo affidamento’ per obbligare un Comune a pagare in assenza di un atto scritto?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che il principio del legittimo affidamento non può superare le regole imperative sulla contabilità pubblica, che richiedono la forma scritta per gli impegni di spesa. Un creditore non può ragionevolmente confidare in un pagamento non supportato da un atto formale.

Cosa deve fare un’impresa per assicurarsi che un Comune pagherà per un servizio reso a un comitato di cui fa parte?
L’impresa deve verificare che il Comune abbia adottato una delibera o un altro atto amministrativo formale che autorizzi la spesa e che tale spesa sia stata regolarmente iscritta nel bilancio dell’ente come ‘impegno di spesa’. Senza questa documentazione, il credito nei confronti dell’ente pubblico non è tutelato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 21605 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 21605 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 28282/22 proposto da:

-) RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’ avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

-) Comune di Porto San Giorgio, in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’avvocato NOME COGNOME ;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Ancona 23 giugno 2022 n. 832; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 9 luglio 2025 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Nel 2011 la società RAGIONE_SOCIALE chiese ed ottenne dal Tribunale di Fermo un decreto ingiuntivo nei confronti del ‘ Comitato Sportivo Dilettantistico per l’Organizzazione dei Campionati Europei Giovanili di Scacchi del 2009 ‘ ( d’ora innanzi, ‘il Comitato ‘).

A fondamento del ricorso monitorio dedusse:

-) di avere per oggetto sociale la gestione di un albergo nel comune di Porto San Giorgio;

Oggetto: enti pubblici – partecipazione a comitati – responsabilità ex art. 41 c.c. – presupposti – impegno di spesa scritto – necessità.

-) nel 2009 fu disputato nel Comune di Fermo il campionato europeo giovanile di scacchi;

-) per organizzare l’evento fu costituito il Comitato;

-) il Comitato incaricò la società Timone di ospitare vari partecipanti alla manifestazione;

-) il Comitato non pagò il costo delle prestazioni alberghiere rese dalla Timone.

Il Comitato propose tempestiva opposizione al decreto ingiuntivo.

Nel giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo la Timone si costituì e, adducendo di avere appreso solo per effetto dell’atto di opposizione le generalità dei membri del Comitato, chiese di essere autorizzata a chiamarli in causa: ovvero il Comune di Porto San Giorgio; l’ Associazione Alberghi e Turismo della Provincia di Fermo; l’Associazione RAGIONE_SOCIALE Fermo; l’Associazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE di Porto Sant’Elpidio; la Società RAGIONE_SOCIALE di Fermo.
Nei confronti dei cinque chiamati in causa la COGNOME dichiarò di voler ‘ ottenere una condanna in solido degli stessi al pagamento della somma portata dal Decreto Ingiuntivo n. 800/11 o della eventuale minore somma che dovesse essere ritenuta di giustizia all’esito della fase istruttoria ‘ (così l’atto di chiamata in causa. p. 9, primo capoverso).

Con sentenza 25.6.2018 n. 475 il Tribunale di Fermo rigettò l’opposizione e, accogliendo la domanda formulata dalla COGNOME, condannò tutti e cinque i chiamati in causa, in solido tra essi e col Comitato, a pagare alla COGNOME il medesimo importo di cui al decreto ingiuntivo, a titolo di ‘ saldo residuo del credito portato dalle prodotte fatture per prestazione di servizi alberghieri rese nel periodo agosto-settembre 2009 ‘.

La sentenza fu appellata dal Comune di Porto San Giorgio.

Con sentenza 23.6.2022 n. 832 la Corte d’appello di Ancona accolse il gravame del Comune, e rigettò la domanda contro di esso proposta.

La Corte d’appello ritenne che il Comune, in quanto ente pubblico, non potesse essere condannato al pagamento di prestazioni per le quali non aveva assunto, nelle forme di legge e con atto scritto, un valido impegno di spesa.

La sentenza d’appello è stata impugnata per Cassazione dalla Timone con ricorso fondato su due motivi.

Il Comune di Porto San Giorgio ha resistito con controricorso.

La Timone ha depositato memoria.

Il Collegio ha disposto il deposito della motivazione nel termine di cui all’art. 380 bis, secondo comma, c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo di ricorso.

Col primo motivo è denunciata – formalmente – la violazione dell’art. 41 c.c. Ad onta di tale intitolazione formale, nell’illustrazione del motivo si espone una censura così riassumibile:

-) il Comune di Porto San Giorgio aderì al Comitato senza riserve o indicazioni di sorta circa una propria estraneità agli impegni di spesa di quest’ultimo ;

-) con tale atto il Comune da un lato si accollò la responsabilità illimitata per gli atti del C omitato, ai sensi dell’art. 41 c.c.; dall’altro lato suscitò nella Timone un legittimo affidamento sul fatto che l’Amministrazione comunale avrebbe onorato gli impegni assunti dal Comitato;

-) a fronte di tale legittimo affidamento, la mancanza d’un formale impegno di spesa da parte del Comune si sarebbe dovuto ritenere ‘irrilevante’ .

1.1. Il motivo è inammissibile.

La società ricorrente sostiene che la Corte d’appello, mandando assolto il Comune da ogni pretesa, avrebbe violato i princìpi in tema di tutela del legittimo affidamento. Legittimo affidamento che il Comune di Porto San Giorgio, con la propria condotta, avrebbe suscitato nell’incolpevole COGNOME ,

e la cui tutela doveva prevalere sulle regole che impongono la forma scritta per gli impegni di spesa delle pubbliche amministrazioni (art. 191 d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267).

1.2. Il presente giudizio ha ad oggetto una opposizione a decreto ingiuntivo. Il decreto ingiuntivo aveva ad oggetto il pagamento del soggiorno in un albergo. Il thema decidendum era dunque se un ente pubblico membro d’un comitato dovesse pagare le prestazioni alberghiere richieste dal Comitato stesso.

1.3. La COGNOME lamenta ora col ricorso la violazione delle regole in tema di ‘tutela dell’affidamento’ dei privati da parte della P.A.

La responsabilità per violazione dell’affidamento ingenerato dalla P.A. con i propri comportamenti ha natura e fondamento diversi dalla responsabilità scaturente dall’art. 41 c.c. a carico dei membri d’un comitato. La prima ha per presupposto un provvedimento amministrativo, la seconda no; la prima scaturisce da una condotta colposa, la seconda no; la prima esige l’accertamento della colpa della p.a. e dell’assenza di colpa del privato, la seconda no.

La diversità tra le due domande comporta che, formulata la prima, non è consentito modificarla e trasformarla nella seconda.

1.3. Nel caso di specie col ricorso monitorio la COGNOME chiese il pagamento di alcune fatture emesse per prestazioni alberghiere; con l’atto di chiamata in causa del Comune formulò identica domanda nei confronti dell’Amministrazione comunale.

Il thema decidendum dell’intero giudizio fu dunque stabilire se il Comune, in quanto membro del Comitato, fosse o non fosse tenuto a pagare le fatture emesse dalla Timone. Mai fu introdotta nel thema decidendum la diversa questione concernente una responsabilità del Comune per lesione d’un legittimo affidamento.

Un mero cenno in tal senso si rinviene nella prima memoria ex art. 183 c.p.c. depositata dalla COGNOME: un cenno che, da un lato, è insufficiente a

ritenere validamente introdotta una domanda in tal senso; dall’altro lato, anche a volerlo benevolmente interpretare in modo estensivo, resterebbe il fatto che la domanda di adempimento d’un contratto alberghiero non può essere trasformata in una domanda di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento.

1.4. Ad abundantiam , rileva comunque la Corte che l’obbligo di forma scritta e di appostazione in bilancio degli impegni di spesa (art. 191 d. lgs. 267/00) non ammette deroghe; che la violazione delle regole sulla contabilità pubblica può sempre essere fatta valere dagli enti pubblici, membri d ‘un comitato, quando siano convenuti in giudizio a rispondere delle obbligazioni del comitato stesso (Cass. Sez. 2, 12/03/1951, n. 601); che questa Corte ha già stabilito che ‘ ai fini dell’imputabilità all’amministrazione comunale delle obbligazioni assunte dal comitato l’esistenza di un impegno di spesa da parte dell’ente ‘ ( Sez. 2, Ordinanza n. 15303 del 13/5/2022).
2. Il secondo motivo.

Col secondo motivo è denunciato il vizio di omesso esame di fatti decisivi. Deduce la ricorrente che la Corte d’appello ha trascurato di considerare sia il provvedimento col quale il Comune autorizzò la propria adesione al Comitato; sia il provvedimento col quale il Comune subordinò la propria adesione al Comitato alla condizione che fossero apportate alcune integrazioni allo Statuto di quest’ultimo.

Da tali documenti, sostiene la ricorrente, la Corte territoriale avrebbe dovuto ricavare la prova della volontaria assunzione da parte del Comune dell’obbligo di accollarsi le spese sostenute dal Comitato.

2.1. Il motivo è inammissibile perché censura non l’omesso esame d’un fatto, ma la mancata valutazione d’una prova: ma le SS.UU. di questa Corte hanno stabilito che ‘ l’omesso esame di elementi istruttori, in quanto tale, non integra l’omesso esame circa un fatto decisivo previsto dall’art. 360 n. 5 c.p.c., quando il fatto storico rappresentato sia stato comunque preso in

considerazione dal giudice, ancorché questi non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie astrattamente rilevanti’ (Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014).

Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

P.q.m.

(-) rigetta il ricorso;

(-) condanna RAGIONE_SOCIALE alla rifusione in favore di Comune di Porto San Giorgio delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 2.153,00 di cui 200,00 per spese vive, oltre I.V.A., cassa forense e spese forfettarie ex art. 2, comma 2, d.m. 10.3.2014 n. 55;

(-) ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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