Immedesimazione organica: regresso e responsabilità PA

La Corte di Cassazione ha esaminato la responsabilità della Pubblica Amministrazione in seguito a un evento alluvionale catastrofico. Il nucleo della controversia riguarda il diritto di regresso dello Stato verso un Comune per i risarcimenti versati ai familiari delle vittime. La Corte ha stabilito che l’omissione del Sindaco nel dare l’allarme e disporre l’evacuazione configura una responsabilità diretta dell’ente locale per immedesimazione organica. Tale principio permette allo Stato, condannato in solido, di agire in regresso contro il Comune, poiché l’inerzia nell’esercizio di poteri autoritativi non è un mero fatto materiale del dipendente, ma un atto illecito imputabile direttamente all’amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 aprile 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Immedesimazione organica e responsabilità della PA

Il concetto di immedesimazione organica rappresenta un pilastro fondamentale per determinare quando la Pubblica Amministrazione debba rispondere direttamente dei danni causati dai propri funzionari. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini di questa responsabilità, specialmente in contesti di emergenza e protezione civile.

L’analisi dei fatti e il contesto emergenziale

La vicenda trae origine da un tragico evento alluvionale che ha causato numerose vittime. I familiari dei defunti hanno citato in giudizio il Sindaco, il Comune, il Ministero dell’Interno e la Presidenza del Consiglio dei Ministri per ottenere il risarcimento dei danni. In sede penale, era già stata accertata la colpa del Sindaco per non aver allertato tempestivamente la popolazione e non aver disposto l’evacuazione delle zone a rischio.

In sede civile, i giudici di merito avevano condannato tutti i soggetti in solido, ma avevano negato allo Stato il diritto di regresso verso il Comune. Secondo la Corte d’Appello, il Comune era solo un responsabile indiretto, rendendo inapplicabile l’azione di regresso prevista per i coobbligati diretti.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato l’orientamento dei giudici di merito, accogliendo il ricorso delle amministrazioni centrali. Il punto focale riguarda la natura della condotta del Sindaco. La Cassazione ha stabilito che l’omesso esercizio di poteri autoritativi e discrezionali, come quelli legati alla protezione civile, non costituisce una mera attività materiale del singolo individuo.

Al contrario, tale omissione integra una condotta istituzionale dell’ente. Quando un funzionario omette di adottare provvedimenti necessari nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche, scatta l’immedesimazione organica. Questo significa che l’illecito è considerato compiuto direttamente dall’ente pubblico, che ne risponde ai sensi dell’art. 2043 c.c.

Implicazioni sull’azione di regresso

Il riconoscimento della responsabilità diretta del Comune cambia radicalmente le dinamiche del regresso. Se l’ente è responsabile diretto, le altre amministrazioni che hanno pagato il risarcimento hanno pieno diritto di rivalersi su di esso. La distinzione tra responsabilità per fatto proprio e per fatto altrui viene superata dalla natura pubblicistica del potere non esercitato.

Le motivazioni

La Corte chiarisce che sussiste la responsabilità diretta della Pubblica Amministrazione ogni volta che il fatto penalmente illecito del dipendente sia espressione di poteri istituzionali. L’immedesimazione organica opera non solo in presenza di un provvedimento formale illegittimo, ma anche quando venga omesso l’esercizio di un potere autoritativo doveroso. L’inerzia del Sindaco di fronte a un rischio imminente per la popolazione è un’azione amministrativa illegittima imputabile al Comune. Pertanto, il Comune non può essere considerato un responsabile indiretto estraneo alla causazione del danno, ma un coautore dell’illecito civile.

Le conclusioni

Il principio di diritto espresso conferma che la PA risponde direttamente delle omissioni dei propri vertici quando queste riguardano funzioni pubbliche essenziali. Questa decisione rafforza la tutela dei danneggiati e regola correttamente i rapporti interni tra enti pubblici coobbligati. L’immedesimazione organica assicura che l’ente locale non possa sottrarsi alle conseguenze economiche derivanti dal mancato assolvimento dei propri doveri di protezione e vigilanza sul territorio.

Cosa comporta l’immedesimazione organica per un Comune?
Comporta che le azioni o le omissioni del Sindaco, compiute nell’esercizio delle sue funzioni, siano considerate atti diretti del Comune stesso, rendendolo responsabile in via principale per i danni causati.

Quando lo Stato può chiedere il regresso a un ente locale?
Lo Stato può agire in regresso quando è stato condannato a risarcire un danno causato anche da una condotta illecita o omissiva dell’ente locale nell’esercizio di poteri istituzionali.

L’omessa evacuazione durante un’alluvione è un errore personale del Sindaco?
No, secondo la Cassazione è un’omissione di un potere autoritativo che impegna la responsabilità diretta del Comune per immedesimazione organica, non limitandosi a una colpa personale del funzionario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 365 Anno 2023

2042

Civile Ord. Sez. 3 Num. 365 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/01/2023

sul ricorso 8109/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi Legali Rappresentanti pro tempore, domiciliati ex lege in Roma INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato da cui sono difesi per legge; DEI

-ricorrentI –

contro

NOMENOME NOME;

– intimati – nonchè contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE in persona del Sindaco e Legale Rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e

domiciliato ex lege in Roma, presso la Cancelleria RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cass azione,

Pec: EMAIL

-conl:roricorrente – avverso la sentenza n. 1346/2020 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di SALERNO, depositata il 14/12/2020;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 12/10/2022 dal Cons. NOME COGNOME

Riilevato che:

NOME signora NOME COGNOME i con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. /chiese la condanna di NOME COGNOME, sindaco di Sarno, del Comune di Sarno, del RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE al risarcimento dei danni da lei subìti, iure proprio e iure hereditatis, in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa morte RAGIONE_SOCIALEa madre NOME COGNOME e del fratello NOME COGNOME, deceduti in Sarno in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa tragica alluvione del 5/5/1998. Le amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato convenute, nel costituirsi in giudizio, agirono in regresso nei confronti del Sindaco, già condannato in sede penale /e del Comune di Sarno;
il Tribunale adito accolse la domanda condannando tutti i convenuti in solido a pagare, in favore RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, a titolo di risarcimento del danno non patrimoniale per la perdita dei rapporti parentali la somma di C :2:50.000, oltre interessi legali; accolse la domanda di regresso proposta dalla RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE e dal Ministro RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME, condannandolo a pagare le somme che le suddette amministrazioni avrebbero pagato alla parte ricorrente e rigettò la domanda di regresso proposta dalle stesse amministrazioni nei confronti del Comune di Sarno;
a seguito di appello principale RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE ed incidentale RAGIONE_SOCIALEa COGNOME, la Corte d’Appello dì Salerno ha rigettato entrambi i gravami, condannando la COGNOME alle spese del grado;

per quanto ancora di interesse in questa sede la corte del gravame osservò che I nel caso di responsabilità per fatto altrui / non era consentito al responsabile per fatto altrui agire in via di regresso,ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2055, comma 2, cod. civ., nei confronti di altro responsabile indiretto in quanto, essendo quest’ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, era inapplicabile il criterio RAGIONE_SOCIALEa gravità RAGIONE_SOCIALEa rispettiva colpa RAGIONE_SOCIALE‘entità RAGIONE_SOCIALEe conseguenze derivatane, mentre era consentito al responsabile indiretto agire contro l’immediato autore del fatto lesivo per ‘intera somma corrisposta al danneggiato, in applicazione del principio di cui all’art. 1298, comma 1, cod. civ. Aggiunse che responsabile diretto RAGIONE_SOCIALEa morte dei congiunti RAGIONE_SOCIALE‘attrice era NOME COGNOME perché quale Sindaco, come accertato dal giudicato penale (a seguito RAGIONE_SOCIALEa sentenza n. 19507/2013 RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione), aveva omesso di allertare tempestivamente la popolazione, cui di contro aveva inoltrato avvisi tranquillizzanti, di disporre l’evacuazione RAGIONE_SOCIALEe persone residenti nelle zone a rischio quale unica condotta salvifica possibile, di convocare ed insediare con urgenza il RAGIONE_SOCIALE e di segnalare prontamente alla Prefettura di Salerno la gravità RAGIONE_SOCIALE eventi per consentirne gli interventi di competenza. Osservò ancora che, mentre il COGNOME era l’unico autore RAGIONE_SOCIALEe condotte penalmente rilevanti causal:ive RAGIONE_SOCIALE‘evento dannoso, il Comune e le Amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato erano solo responsabili civili indiretti in forza di disposizione normativa (art. 2 Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Cost.), a prescindere dalla colpa e dalle regole di causalità del fatto, per cui le Amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato per un verso avevano diritto di agire in regresso per l’intero nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘autore immediato del fatto antigiuridico, per l’altro non potevano promuovere l’azione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2055, comma 2, cod. civ. nei confronti del Comune di Sarno, altro responsabile RAGIONE_SOCIALE parimenti incolpevole. Aggiunse che infondato era l’appello principale avente ad oggetto l’assenza di prova del danno patrimoniale, mentre, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘appello incidentale, dovevano essere computati gli interessi maturati sulla quota di reddito destinata alla NOME per come progressivamente rivalutata dall’evento lesivo alla decisione, in funzione RAGIONE_SOCIALE‘integrale risarcimento del danno patrimoniale.
La RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

Ha resistito il Comune di Sarno con controricorso.

E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

Considerato che:

con il primo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 28 Cost., 22 e 23 T.U. n. 5 del 1957 185 cod. pen., 2043, 2049 e 2055, commi 2 e 3, cod. civ., ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che l’azione di regresso di cui all’art. 2055, comma 2, cod. civ. è proponibile anche in presenza di responsabilità per fatto altrui perché, mentre l’art. 1298 cod. civ. esprime la logica RAGIONE_SOCIALE‘autonomia privata e RAGIONE_SOCIALE‘obbligazione volontariamente assunta nell’interesse esclusivo del debitore, l’art. 2055 esprime la logica RAGIONE_SOCIALE‘ascrivibilità del fatto illecito e del princi che nessuno può rispondere oltre il limite di ciò che gli sia
oggettivamente addebitabile. Aggiunge che nell’art. 2055, comma 2 c.c., il concetto di colpa ha il carattere oggettivo RAGIONE_SOCIALE‘imputabilità d fatto al soggetto, come si evince anche dal terzo comma, dove il criterio RAGIONE_SOCIALEa divisione in parti uguali si attaglia ad un concetto oggettivo di colpa e non alla responsabilità per fatto colpevole. Osserva ancora che il criterio RAGIONE_SOCIALEa “entità RAGIONE_SOCIALEe conseguenze” è autonomo rispetto alla colpa intesa in senso oggettivo, poiché concerne le conseguenze del fatto provocato dal soggetto nei cui confronti il responsabile indiretto riveste una posizione di controllo o di garanzia.
Il motivo è fondato. Deve muoversi, ai fini RAGIONE_SOCIALEo scrutinio del motivo, dai principi di diritto enunciati da Cass. sez. U. 16 maggio 2019, n. 13246 nei seguenti termini. Il comportamento RAGIONE_SOCIALEa P.A. che può dar luogo, in violazione dei criteri generali RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 c.c., a risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali. Nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l’immedesimazione organica di regola pienamente sussiste ed è allora ammessa la responsabilità diretta in forza RAGIONE_SOCIALEa sicura imputazione RAGIONE_SOCIALEa condotta all’ente. Nel secondo caso, di attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale, ove pure vada esclusa l’operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione RAGIONE_SOCIALEa condotta del funzionario o dipendente all’ente, opera, nei limiti indicati dalle Sezioni Unite (profilo qui non rilevante), il diverso criterio RAGIONE_SOCIALE responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario,
in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall’art. 2049 c.c..

Nella sentenza n. 19507 del 2013 RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione, che ha concluso il procedimento penale per omicidio colposo plurimo nei confronti del Sindaco p.t., si legge, quanto alla imputazione sollevata nei confronti di questi, che “non considerava la ‘mappa dei rischi’ allegata al menzionato piano di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, nella quale quello derivante da alluvioni, frane e valanghe veniva ritenuto di ‘grado alto’ e, quindi, degno RAGIONE_SOCIALEa massima attenzione, con la indicazione RAGIONE_SOCIALE adempimenti da attuarsi al verificarsi RAGIONE_SOCIALE’emergenza; ometteva di dare tempestivamente il segnale di allarme alla popolazione, di disporre l’evacuazione RAGIONE_SOCIALEe persone residenti nelle zone a rischio, di convocare ed insediare tempestivamente il RAGIONE_SOCIALE, di dare tempestivo e congruo allarme alla Prefettura di Salerno alla quale, anzi, fino alle ore 20,47, forniva notizie imprudentemente rassicuranti sull’emergenza in corso, suscettibili di non provocare l’adeguato allertamento RAGIONE_SOCIALE organi competenti; forniva alla popolazione in pericolo notizie imprudentemente rassicuranti sulla emergenza in atto, diffondendo due appelli televisivi, trasmessi dall’emittente ‘RAGIONE_SOCIALE‘, cori i quali invitava i cittadini restare nelle proprie abitazioni, facendo così ritenere che la situazione fosse sotto controllo ed inesistente il pericolo; inoltre, a fronte di un precisa richiesta di evacuazione dei plessi ospedalieri di Sarno, in pericolo, avanzata dall’Autorità sanitaria competente, rifiutava tale evacuazione assumendo la insussistenza di pericolo per la vita dei pazienti”. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
L’attività colposa che viene in rilievo non è meramente materiale ed estranea ai compiti istituzionali, tale da essere legata da un nesso di occasionalità necessaria con le funzioni o poteri esercitati – alle

condizioni indicate dalle Sezioni Unite -, ma è istituzionale nel senso di estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà. La circostanza che l’attività non sia per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini RAGIONE_SOCIALEa questione poiché l’omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce comportamento materiale, ma illegittima condotta istituzionale (peraltro al sindaco risultano imputate anche condotte di carattere commissivo sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEe notizie imprudentemente rassicuranti fornite durante l’emergenza in corso). L’attribuzione del potere illegittimamente non eserCcato è criterio di responsabilità RAGIONE_SOCIALE‘autorità rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non è un contegno meramente materiale RAGIONE_SOCIALEa persona fisica, ma azione amministrativa illegittima ove quel potere doveva essere esercitato. Costituendo manifestazione di attività istituzionale anche l’omesso esercizio di potestà pubblica, la responsabilità del Comune nel caso di specie ha caral:tere diretto ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., per cui, alla stregua RAGIONE_SOCIALE‘assunto del giudice di merito, secondo cui il regresso ai sensi del secondo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 2055 può essere esercitato solo nei confronti del responsabile diretto (conformemente peraltro all’indirizzo di questa Corte – Cass. n. 856/1982, n. 17763/2005, n. 24802/2008, n. 24567/2017), ben può essere proposta l’azione dalle Amministrazioni statali ricorrenti. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Va in conclusione enunciato il seguente principio di diritto: “sussiste la responsabilità diretta RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all’amministrazione, tale da far reputare sussistente l’immedesimazione organica con quest’ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando Sia stato illegittimamente omesso l’esercizio del potere autoritativo”.

Con il secondo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione del combinato disposto RAGIONE_SOCIALE articoli 185 c.p., 2043, 2049 e 2055, comma 2 e 3 c.c. con riferimento all’art. 360, co. 1 n. 3 c.p.c.- le amministrazioni ricorrenti censurano la sentenza per aver escluso il diritto di regresso anche nell’ipotesi in cui la responsabilità si qualificabile per fatto altrui. Subordinatamente al mancato accoglimento del primo motivo, dunque, i ricorrenti deducono che la corte di merito sarebbe incorsa in errore nel ritenere non applicabile l’art. 2055 comma 2 c.c. anche qualora il titolo di responsabilità RAGIONE_SOCIALEa PA fosse qualificabile per fatto altrui facendo in tal modo applicazione di una ricostruzione che, se è coerente con il sistema RAGIONE_SOCIALEe obbligazioni ex contractu, non si attaglia al diverso campo RAGIONE_SOCIALEe obligationes ex delictu: nelle prime prevale l’autonomia privata e nelle seconde l’antigiuridicità di un fatto storico propulsivo di un danno ingiusto sicché mentre l’azione di regresso di cui all’art. 1298 c.c. troverebbe la sua logica funzione nell’interesse esclusivo del debitore, nella responsabilità aquiliana la solidarietà originerebbe dalla verificazione stessa RAGIONE_SOCIALE‘evento lesivo ed avrebbe una ratio punitiva riscontrabile negli analoghi casi RAGIONE_SOCIALEa responsabilità dei precettori per fatti compiuti dai propri allievi (art. 2048 c.c. ) o dei committenti per fatti illeciti propri dipendenti (art. 2049 c.c. ). In coerenza con tale ultima ratio sarebbe giustificata non solo l’azione di rivalsa diretta nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘autore del danno ma anche quella verso tutti i coobbligati a prescindere dal titolo di responsabilità del fatto illecito (fatto propr colpevole, fatto proprio oggettivo o per fatto altrui); Corte di Cassazione – copia non ufficiale il motivo è assorbito dall’accoglimento del primo;
conclusivamente il ricorso è accolto limitatamente al primo motivo, assorbito il secondo, la sentenza cassata in relazione e la causa rinviata

per nuovo esame alla Corte d’Appello di Salerno, in diversa composizione, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbito il secondo cassa l’impugnata sentenza in relazione e rinvia la causa alla Co Corte di Salerno, in diversa composizione, anche per la liquidazion RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa Terza Sezione Civile del 12 ottobre 2022

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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