Illecito permanente: quando scatta il termine CONSOB?

La Corte di Cassazione ha chiarito che, in caso di illecito permanente come le carenze in materia di antiriciclaggio, il termine di 180 giorni per la contestazione da parte dell’Autorità di vigilanza non decorre dalla prima acquisizione di documenti, ma dalla cessazione della condotta illecita. La sentenza ribalta una decisione della Corte d’Appello, che aveva annullato una sanzione per tardività, sottolineando che la natura continuativa della violazione sposta in avanti il momento dell’accertamento definitivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 dicembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile

Illecito Permanente: la Cassazione chiarisce i termini per le sanzioni antiriciclaggio

L’ordinanza n. 21500/2024 della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per gli intermediari finanziari e le società di revisione: la decorrenza dei termini per la contestazione di un illecito permanente. La pronuncia stabilisce che, in caso di violazioni continuative come le carenze nelle procedure antiriciclaggio, il termine di decadenza per l’Autorità di vigilanza non parte dalla mera acquisizione di documenti, ma dalla cessazione della condotta illecita.

I Fatti del Caso

Una società di revisione veniva sanzionata dall’Autorità di Vigilanza sui Mercati Finanziari per una serie di violazioni della normativa antiriciclaggio. Queste irregolarità erano emerse durante una verifica ispettiva condotta nel 2017.

La società si opponeva alla sanzione, sostenendo che la contestazione fosse tardiva. Secondo la sua difesa, l’Autorità era già in possesso di tutte le informazioni necessarie a rilevare le presunte violazioni fin dal 2014, anno in cui la società aveva trasmesso una corposa documentazione sulle proprie procedure interne. Tra il 2014 e la contestazione del 2017 erano trascorsi più di due anni e mezzo, un periodo ben superiore ai 180 giorni previsti dalla legge per la notifica degli addebiti.

La Corte d’Appello accoglieva questa tesi, annullando la sanzione. I giudici di secondo grado ritenevano che la lunga inerzia dell’Autorità avesse creato un legittimo affidamento nella società circa la conformità delle sue procedure e che l’Autorità avrebbe dovuto agire tempestivamente dopo aver ricevuto la documentazione nel 2014.

La Decisione sulla decorrenza del termine per un illecito permanente

L’Autorità di vigilanza ricorreva in Cassazione, contestando la valutazione della Corte d’Appello. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa a un’altra sezione della Corte d’Appello per un nuovo esame.

Il fulcro della decisione risiede nella corretta qualificazione delle violazioni contestate. La Cassazione ha sottolineato che l’inosservanza delle prescrizioni in materia di organizzazione, procedure e controlli interni antiriciclaggio non costituisce un illecito istantaneo, che si consuma in un unico momento, bensì un illecito permanente. Questo tipo di violazione perdura nel tempo finché il soggetto obbligato non rimuove la situazione antigiuridica, adeguando le proprie procedure alla normativa.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha spiegato che, per un illecito permanente, il termine di 180 giorni per la contestazione (previsto dall’art. 195 del Testo Unico della Finanza) non può decorrere dal momento in cui l’Autorità acquisisce i primi indizi o documenti. Il dies a quo, ovvero il giorno da cui inizia a decorrere il termine, deve essere individuato nel momento in cui la condotta illecita cessa.

Quando, come nel caso di specie, non vi è prova di una cessazione della condotta da parte della società, il termine decorre dalla data dell’accertamento. E l'”accertamento” non è la semplice ricezione di carte, ma il momento in cui l’attività ispettiva si conclude e l’Autorità ha un quadro completo e definitivo della situazione. Nel caso specifico, questo momento coincideva con la fine dell’ispezione del 2017, non con la ricezione dei documenti del 2014.

Di conseguenza, la contestazione effettuata nel marzo 2017 era da considerarsi tempestiva, in quanto avvenuta a ridosso della conclusione dell’attività ispettiva che aveva definitivamente accertato la persistenza delle carenze organizzative.

Le Conclusioni

La Suprema Corte ha enunciato il seguente principio di diritto: “In tema di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attività di intermediazione finanziaria, in caso di illecito permanente, il termine di centottanta giorni per la contestazione degli addebiti […] decorre dalla data di cessazione della permanenza ovvero, quando non vi sia la prova di tale cessazione, dalla data dell’accertamento della infrazione inerente alla condotta specificamente contestata”.

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. Le società soggette a vigilanza non possono invocare il mero decorso del tempo dalla trasmissione di informazioni per ritenersi al riparo da sanzioni, se le condotte non conformi persistono. La natura permanente della violazione sposta in avanti il termine a disposizione dell’Autorità per agire, garantendo l’effettività dei poteri di vigilanza e sanzionatori a presidio della stabilità e della trasparenza del mercato.

Da quale momento decorre il termine per la contestazione di un illecito permanente in materia finanziaria?
Il termine di 180 giorni decorre dalla data di cessazione della condotta illecita. Se non c’è prova della cessazione, il termine decorre dalla data in cui l’Autorità accerta in modo definitivo l’infrazione.

L’invio di documenti all’Autorità di Vigilanza fa automaticamente iniziare il calcolo dei termini per una sanzione?
No, la semplice acquisizione di documentazione non costituisce l'”accertamento” che fa scattare il termine, specialmente se la violazione è di natura permanente e richiede un’indagine più approfondita, come una verifica ispettiva, per essere pienamente compresa.

Cosa si intende per “accertamento” ai fini della decorrenza dei termini?
Per “accertamento” si intende il momento in cui l’organo di vigilanza, al termine della sua attività istruttoria (ad esempio, un’ispezione), ha raccolto tutti gli elementi necessari per avere una conoscenza completa e ragionevolmente certa della violazione, e non la mera constatazione iniziale dei fatti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 21500 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 21500 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15318/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocata COGNOME NOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, che la rappresenta e difende;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di MILANO n. 4827/2018 depositata il 09/11/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso articolato in sei motivi avverso la sentenza n. 4827/2018 della Corte d’appello di Milano, depositata il 9 novembre 2018.

Resiste con controricorso la RAGIONE_SOCIALE

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, comma 2, 4 -quater , e 380 -bis .1 c.p.c.

Le parti hanno depositato memorie.

3. La Corte d’appello di Milano ha accolto l’opposizione avanzata dalla RAGIONE_SOCIALE contro la delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20246/2017 del 20 dicembre 2017 per le violazioni di: -art. 3.2.1 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 17836 del 2011 in materia di doveri e responsabilità del Consiglio di Amministrazione; -art. 3.3.2 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 17836 del 2011 in materia di doveri e responsabilità della Funzione Antiriciclaggio; -art. 3.3.5 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 17836 del 2011 in materia di doveri e responsabilità della Funzione di Controllo di Qualità; -artt. 4 e 6 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 18802 del 2014 in materia di profilatura della clientela; artt. 4, 9 e 10 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 18802 del 2014 in materia di identificazione del cliente e del titolare effettivo; -art. 12 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 18802 del 2014 in materia di controllo costante delle informazioni acquisite.
Il procedimento sanzionatorio aveva preso avvio da una verifica ispettiva condotta nei confronti della RAGIONE_SOCIALE nel periodo tra il 12 gennaio e il 9 febbraio 2017, documentata nella Relazione del 28 febbraio 2017. Tale verifica aveva rilevato irregolarità consistenti nella mancata osservanza delle disposizioni in materia di antiriciclaggio dettate dalla RAGIONE_SOCIALE per dare attuazione alle previsioni contenute nel d.lgs. n. 231 del 2007 e sue successive modificazioni.

La contestazione degli illeciti era avvenuta con nota del 21 marzo 2017.

I giudici dell’opposizione hanno condiviso l’eccezione della RAGIONE_SOCIALE relativa alla tardività delle contestazioni, in quanto la RAGIONE_SOCIALE avrebbe avuto a disposizione tutti gli elementi per procedere alla contestazione sin dal 12 settembre 2014, così argomentando:

‘ Ed invero, come emerge dalla documentazione versata in atti, gli uffici della RAGIONE_SOCIALE avevano richiesto informazioni sull’assetto delle procedure di antiriciclaggio della società ex art. 53 D.Lgs. 231/07 fin dal 7 luglio 2014 … La società ha provveduto ad evadere la richiesta con l’invio di una corposa documentazione e, quanto alle soluzioni in materia di organizzazione interna, la società ebbe a dichiarare……’, elencandosi i dati quanto al responsabile delle procedure e dei controlli interni, alle misure e modalità delle procedure, alle soluzioni informatiche. Ciò non meno, prosegue la sentenza impugnata, ‘ a contestazione è stata elevata solo nel marzo 2017, vale a dire oltre due anni e sei mesi dopo l’acquisizione della predetta documentazione. Il provvedimento emanato da RAGIONE_SOCIALE il 20.12.2017, notificato il 12.1.2018, e l’atto di accertamento, notificato in pari data, risultano ingiustificatamente tardivi. Nell’atto di accertamento, e in tutta l’attività istruttoria compiuta da RAGIONE_SOCIALE, sono richiamati, in via pressoché integrale e prevalente, tutti i documenti e le informazioni fornite da RAGIONE_SOCIALE sin dal settembre 2014. La totale inerzia, protrattasi per oltre due anni e sei mesi dall’invio della documentazione di cui sopra, ha indubbiamente creato un legittimo affidamento nella RAGIONE_SOCIALE circa la ritenuta conformità del proprio assetto organizzativo alle norme di riferimento. Ove la RAGIONE_SOCIALE non avesse ritenuto sufficienti e complete le informazioni rese, ovvero avesse ritenuto che quanto dichiarato non fosse idoneo a considerare rispettata la normativa antiriciclaggio, avrebbe dovuto attivarsi con
sollecitudine ed effettuare eventuali ispezioni o richiedere informazioni aggiuntive. Nella specie vi è stata, al contrario, una totale inattività per un rilevante arco temporale e parte resistente non ha addotto alcuna ragionevole giustificazione in proposito, né ha contestato la veridicità delle informazioni rese dalla RAGIONE_SOCIALE trasmesse nel settembre 2014, essendosi unicamente limitata ad affermare l’inadeguatezza ed inefficacia dei presidi antiriciclaggio (verifica del cliente e del titolare effettivo, della profilatura della clientela, dell’ordinata conservazione dei dati e documenti prescritti dalla normativa, del corretto funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE, della specifica competenza e adeguata formazione del responsabile individuato nella figura del AVV_NOTAIO) a suo dire verificati nel corso della ispezione. Non ha, per contro, allegato (unica circostanza che avrebbe potuto consentire lo slittamento del dies a quo del quale far decorrere i termini per l’accertamento) che le informazioni acquisiste nel settembre 2014, unitamente agli allegati trasmessi dalla RAGIONE_SOCIALE, in astratto idonei quali presidi antiriciclaggio, si siano rivelati insussistenti, contrariamente a quanto dichiarato, nel corso dell’ispezione. Quindi deve concludersi che RAGIONE_SOCIALE disponesse di tutti gli elementi per procedere ad un tempestivo accertamento, diversamente da quanto è accaduto nel caso di specie’.
I sei motivi del ricorso della RAGIONE_SOCIALE denunciano:

4.1. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, D. Lgs. n. 58/98 e dell’art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, per avere la Corte d’appello giudicato tardiva la notifica della nota di contestazione rispetto al termine di 180 giorni previsto dall’art. 195 del TUF senza considerare che tale termine di decadenza non inizia a decorrere negli illeciti permanenti in pendenza della condotta antigiuridica;

4.2. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, D.Lgs. n. 58/98 e dell’art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, per avere la Corte di Milano statuito che la RAGIONE_SOCIALE ‘avrebbe dovuto attivarsi con sollecitudine ed effettuare eventuali ispezioni o richiedere informazioni aggiuntive’, sindacando la scelta dell’Amministrazione sui tempi di avvio dell’attività di indagine volta all’acquisizione di elementi informativi su eventuali irregolarità;

4.3. omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti: la Corte d’appello ha qualificato l’acquisizione documentale del 2014 come il primo atto istruttorio di un’attività acquisitiva unitaria terminata con l’ispezione del 2017, omettendo di esaminare la natura e le finalità dell’acquisizione del 2014, non qualificabile come accertamento mirato sulla RAGIONE_SOCIALE, ma come acquisizione meramente documentale effettuata nell’ambito di un controllo generalizzato sulle società di revisione volto a verificare l’adeguamento alle modifiche normative appena entrate in vigore;
4.4. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, D.Lgs. n. 58/98 e dell’art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81: la sentenza ha statuito (in contraddizione con quanto prima riportato) che nel settembre 2014 la RAGIONE_SOCIALE già ‘disponesse di tutti gli elementi per procedere ad un tempestivo accertamento, diversamente da quanto è accaduto nel caso di specie’, con ciò violando ancora una volta l’art. 195, comma 1, del TUF, per non avere considerato il pacifico fatto che il termine di 180 giorni per notificare la contestazione può iniziare a decorrere soltanto dopo che l’Autorità abbia acquisito gli elementi informativi su cui si fonda la contestazione);
4.5. omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, in quanto la Corte di Milano avrebbe omesso di considerare gli elementi istruttori

acquisiti nel corso dell’ispezione del 2017, di centrale importanza per la formulazione delle contestazioni;

4.6. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, D.Lgs. n. 58/98 art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, in relazione all’art. 7 del d.lgs. n. 231/2007 e agli articoli 3.2.1, 3.3.2 e 3.3.5 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 17836 del 2011, nonché artt. 4, 6, 9, 10 e 12 della Delibera RAGIONE_SOCIALE n. 18802 del 2014. La conclusione della sentenza impugnata, secondo cui l’Autorità avrebbe avuto già dal 2014 la possibilità di contestare alla RAGIONE_SOCIALE le violazioni della disciplina antiriciclaggio, non avrebbe avuto presenti o altrimenti avrebbe del tutto frainteso il complesso degli obblighi e dei comportamenti dettati dalla normativa in materia di antiriciclaggio ed i conseguenti poteri di vigilanza spettanti alla RAGIONE_SOCIALE per verificarne il rispetto.
Non sussistono le ragioni di inammissibilità eccepite dalla controricorrente, in quanto i motivi di ricorso soddisfano l’onere di specificità sancito dall’art. 366, comma 1, n. 4) e n. 6), c.p.c., essendo indicate le norme di legge di cui la ricorrente intende lamentare la violazione, essendone esaminato il contenuto precettivo e raffrontato con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, ed essendo le censure corredate dalla indicazione del contenuto rilevante degli atti e dei documenti sui cui le stesse sono basate.
Sono fondati il primo ed il terzo motivo di ricorso, da esaminare congiuntamente in quanto connessi, restando assorbite le restanti censure.

5.1. La Corte d’appello di Milano ha accolto l’eccezione di decadenza per tardività della contestazione ex art. 195, comma 1, TUF avvenuta il 21 marzo 2017, in quanto la RAGIONE_SOCIALE aveva ‘richiesto informazioni sull’assetto delle procedure di antiriciclaggio della società ex art. 53 D.Lgs. 231/07 fin dal 7 luglio 2014’, e tale richiesta era stata evasa

dalla RAGIONE_SOCIALE‘ con l’invio di una corposa documentazione’ e con dichiarazioni attestanti le ‘soluzioni in materia di organizzazione interna’.

5.2. L’art. 195 TUF dispone che le sanzioni amministrative sono applicate dalla RAGIONE_SOCIALE con provvedimento ‘da effettuarsi entro centottanta giorni dall’accertamento’. La costante interpretazione di questa Corte ha spiegato come il momento dell’accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della RAGIONE_SOCIALE, impone di tener conto, di caso in caso, della complessità della materia, delle particolarità della fattispecie concreta, del contenuto e delle date delle operazioni. Questa interpretazione soddisfa l’esigenza di predeterminazione ex lege dei criteri di esercizio del potere da parte dell’amministrazione, giacché garantisce una contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione, modula la decorrenza del termine in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi e preserva la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa. Così interpretato, dunque, l’art. 195 TUF modella la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio della potestà amministrativa, prevedendo comunque un preciso limite temporale, soggetto al controllo giurisdizionale, per la irrogazione della sanzione, in chiave altresì di tutela dell’interesse soggettivo dell’incolpato alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica.
5.4. Secondo il consolidato principio interpretativo affermato da questa Corte, in materia di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attività di intermediazione finanziaria, la decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti va individuata nel giorno in cui la RAGIONE_SOCIALE in composizione collegiale, dopo l’esaurimento dell’attività ispettiva e

di quella istruttoria, è in grado di adottare le decisioni di sua competenza, senza che si possa tenere conto di ingiustificati ritardi, derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai suddetti organi. Il momento dell’accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della RAGIONE_SOCIALE, non deve, perciò, essere fatto coincidere, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l’attività ispettiva è terminata, né con quello in cui è stata depositata la relazione dell’indagine, né con quello in cui la RAGIONE_SOCIALE si è riunita per prenderla in esame, poiché la “constatazione” dei fatti non comporta di per sé il loro “accertamento”. Ne consegue che occorre individuare, secondo gli elementi indicatori della situazione concreta, il momento in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento, momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione stessa (Cass. Sez. Unite, n. 5395 del 2007; Cass. n. 8687 del 2016; n. 9254 del 2018; n. 11961 del 2019; n. 21171 del 2019; n. 9022 del 2023).
5.5. Oggetto del procedimento sanzionatorio per cui è causa e quindi della contestazione avvenuta con nota del 21 marzo 2017 era l’inosservanza da parte della RAGIONE_SOCIALE delle prescrizioni in materia di organizzazione, procedure e controlli interni volti a prevenire l’utilizzo a fini di riciclaggio delle società di revisione iscritte nell’Albo speciale.

Al fine di applicare correttamente l’art. 195, comma 1, TUF, la Corte d’appello di Milano, allora, per ritenere che la data dell’accertamento delle condotte contestate alla RAGIONE_SOCIALE fosse effettivamente quella del 7 luglio 2014, avrebbe dovuto verificare che gli addebiti contestati il 21 marzo 2017 riguardassero una condotta esauritasi in quella remota data, e non invece uno stato antigiuridico che si era

protratto ulteriormente nel tempo per non essere stato successivamente rimosso dall’interessata, giacché è soltanto il momento in cui la condotta antigiuridica dell’agente si completa e si esaurisce -cui è equiparato, nel caso in cui non vi è prova di tale cessazione, quello dell’accertamento della violazione -a definirne la collocazione temporale (arg. da Cass. n. 9056 del 2001; n. 18592 del 2012).

Deve pertanto enunciarsi il seguente principio secondo cui ‘In tema di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attività di intermediazione finanziaria, in caso di illecito permanente, il termine di centottanta giorni per la contestazione degli addebiti nel procedimento delineato dall’art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998 decorre dalla data di cessazione della permanenza ovvero, quando non vi sia la prova di tale cessazione, dalla data dell’accertamento della infrazione inerente alla condotta specificamente contestata ‘ .
Conseguono l’accoglimento del primo e del terzo motivo di ricorso, l’assorbimento dei restanti motivi e la cassazione della sentenza impugnata in relazione alle censure accolte, con rinvio alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione, la quale riesaminerà la causa tenendo conto dei rilievi svolti ed uniformandosi agli enunciati principi, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo ed il terzo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti motivi;

cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2 Sezione civile

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