Gratuità degli incarichi: stop ai compensi in enti locali

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8754 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 8754 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/04/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 31448/2019 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’AVV_NOTAIO

ricorrenti –

contro

ricorrenti al ricorso incidentale –

contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO presso il cui studio in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO sono elettivamente domiciliati

contro

ricorrenti –

ricorrenti incidentali –

e

RAGIONE_SOCIALE PER LO SMALTIMENTO DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI

intimato –

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte d’Appello di Milano n. 380/2019, depositata il 17.4.2019, RG NUMERO_DOCUMENTO/2017; udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 9.1.2024 dal Consigliere NOME COGNOME; udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso per il rigetto del ricorso; uditi gli AVV_NOTAIO per i ricorrenti, e l’AVV_NOTAIO per delega dell’AVV_NOTAIO, per i controricorrenti.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Milano ha confermato la sentenza del Tribunale di Monza con la quale era stata rigettata la domanda proposta dai ricorrenti nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, finalizzata ad ottenere il riconoscimento del diritto alla percezione, pur dopo l’intervenire dell’art. 5, co. 7, d.l. 78/2010, conv. in L. 122/2010, del l’indennità per l’attività di consiglieri di amministrazione del predetto ente, che essi svolgevano senza essere titolari di altra carica politica.
La Corte territoriale riteneva che il senso letterale RAGIONE_SOCIALE norma predetta e lo scopo perseguito dal legislatore di eliminare i compensi per tutte le attività cariche degli apparati amministrativi e politici o di ridurli, avallasse tale interpretazione testuale.

NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.

Hanno depositato controricorso il Comune di Seregno, il Comune di Lissone e la Provincia di Monza e RAGIONE_SOCIALE, affermando che il RAGIONE_SOCIALE si era estinto e che essi si costituivano in giudizio quali partecipi del cessato ente consortile. Al controricorso venivano acclusi due motivi di ricorso incidentale, cui i ricorrenti principali replicavano con controricorso.

Sono in atti plurime memorie delle parti costituite nel giudizio di cassazione.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

È preliminare l’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso principale sollevata con il controricorso del Comune di Seregno, del Comune di Lissone e RAGIONE_SOCIALE Provincia di Monza e RAGIONE_SOCIALE.

L’eccezione muove dal presupposto che il RAGIONE_SOCIALE si sarebbe estinto il 21.3.2019, data che si colloca tra quella di pronuncia del dispositivo in udienza (18.2.2019) e quella di pubblicazione RAGIONE_SOCIALE sentenza con corredo di motivazione (17.4.2019).

Secondo i menzionati enti la notifica del ricorso per cassazione, effettuata in data 16.10.2019 al RAGIONE_SOCIALE, presso il difensore di quest’ultimo nel grado di appello, sarebbe da considerare irrituale, perché l’impugnazione risulta in tal modo diretta a soggetto non più esistente, derivando da ciò -secondo i controricorrenti -l’inammissibilità del ricorso per cassazione.

L’eccezione va disattesa per una pluralità di ragioni.

2.1 Va intanto detto che l’affermazione per cui si sarebbe realizzata un’estinzione del RAGIONE_SOCIALE che avrebbe comportato la necessità di notificare il ricorso per cassazione agli enti che lo componevano non è sufficientemente sorretta da elementi di prova che consentano di apprezzare con compiutezza l’accaduto, la relazione tra l’ente preesistente e gli enti in esso consorziati e quanto riguarda le funzioni illo tempore svolte dal RAGIONE_SOCIALE stesso, il che impedisce di definire con debita certezza la conseguente dinamica sostanziale e processuale.
2.2 Tuttavia, se anche l’accaduto consistesse in un fatto pienamente estintivo di un soggetto giuridico, con perdita RAGIONE_SOCIALE capacità di esso e successione di altri soggetti giuridici, a titolo universale o a titolo particolare e ciascuno per la propria parte, le

conclusioni non potrebbero essere nel senso preteso dai controricorrenti.

È indubbio che l’estinzione RAGIONE_SOCIALE parte comporta, quale che poi sia il regime processuale che ne segua (art. 110 o art. 111 c.p.c.), l’applicazione delle regole sull’interruzione del processo.

Proprio in tema di soppressione di enti pubblici questa S.C. ha precisato che, quando non si verifichi « una mera successione nel munus (cfr. Cass. n. 10991/2020 e la giurisprudenza amministrativa ivi richiamata), il fenomeno resta assoggettato alla disciplina dettata dagli artt. 299 e seguenti del codice di rito e, pertanto, l’interruzione automatica si verifica solo qualora la soppressione stessa intervenga nell’arco temporale compreso fra la notificazione RAGIONE_SOCIALE citazione e la costituzione in giudizio, trovando altrimenti applicazione la regola, fissata dall’art. 300 cod. proc. civ., che subordina l’interruzione alla corrispondente dichiarazione in udienza del procuratore costituito RAGIONE_SOCIALE parte interessata dall’evento (Cass. n. 6208/2013 e negli stessi termini Cass. n. 9911/1998, Cass S. U. n. 2875/1984) » (Cass. 8 ottobre 2020, n. 21747).
Sicché – prosegue la sentenza appena citata – « dall’applicabilità RAGIONE_SOCIALE disciplina sopra richiamata discende che, anche in tema di soppressione di ente pubblico, valgono i medesimi principi affermati dalle Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 15295/2014 secondo cui ‘la morte o la perdita di capacità RAGIONE_SOCIALE parte costituita a mezzo di procuratore, dallo stesso non dichiarate in udienza o notificate alle altre parti, comportano, giusta la regola dell’ultrattività del mandato alla lite, che: a) la notificazione RAGIONE_SOCIALE sentenza fatta a detto procuratore, ex art. 285 cod. proc. civ., è idonea a far decorrere il termine per l’impugnazione nei confronti RAGIONE_SOCIALE parte deceduta o del rappresentante legale di quella divenuta incapace; b) il medesimo procuratore, qualora originariamente munito di procura alla lite valida per gli ulteriori gradi del processo,
è legittimato a proporre impugnazione – ad eccezione del ricorso per cassazione, per cui è richiesta la procura speciale -in rappresentanza RAGIONE_SOCIALE parte che, deceduta o divenuta incapace, va considerata, nell’ambito del processo, tuttora in vita e capace; c) è ammissibile la notificazione dell’impugnazione presso di lui, ai sensi dell’art. 330, primo comma, cod. proc. civ., senza che rilevi la conoscenza aliunde di uno degli eventi previsti dall’art. 299 cod. proc. civ. da parte del notificante’» , aggiungendosi che «seppure i richiamati principi siano stati affermati in relazione ad eventi che afferiscono alla persona fisica, tuttavia le stesse Sezioni Unite, in motivazione, ne hanno sottolineato la valenza generale e si sono fatte carico dello ‘sforzo di offrire alla materia una soluzione che abbia un effetto stabilizzante per il processo ed eviti equivoci, arditi distinguo, ricerca di rimedi di salvaguardia e sanatoria, accertamenti incidentali relativi a condotte e stati psicologici’ aggiungendo che ‘per stabilizzare il processo, occorre stabilizzare la parte stessa, ritornando alla teoria dell’ultrattività del mandato’ » (così sempre, Cass. 21747/2020 cit.).
2.3 Il tema qui in specifico riguarda il regime da applicare nel caso in cui l’evento interruttivo si determini nella fase destinata all’impugnazione RAGIONE_SOCIALE sentenza.

2.3.1 Va infatti precisato come non abbia rilievo la circostanza che l’evento di cui si assume l’effetto interruttivo si sia verificato prima RAGIONE_SOCIALE pubblicazione RAGIONE_SOCIALE sentenza, in quanto esso si è comunque determinato dopo la discussione RAGIONE_SOCIALE causa e la sua decisione con dispositivo, sicché valgono, mutatis mutandis , i principi di cui all’art. 300, co. 5, c.p.c. e dunque si deve ragionare considerando l’accaduto come se fosse intervenuto non nella ‘fase attiva del rapporto processuale’ secondo la terminologia di Cass. S.U. 15925 cit. – ma nella fase di (potenziale) impugnazione che è indicata dalle S.U. come riguardante la fase di ‘quiescenza od eventuale riattivazione dovuta alla proposizione dell’impugnazione’.
2.3.2 Ciò posto, sempre secondo Cass. S.U. 15925 cit., « giusta la regola di ultrattività del mandato » si ha che anche in tale fase di « quiescenza od eventuale riattivazione dovuta alla proposizione dell’impugnazione » il « difensore continui a rappresentare la parte come se l’evento stesso non si fosse verificato », a meno che questi « notifichi alle altre parti, l’evento », con la produzione, eventualmente, anche degli effetti di cui all’art. 328 c.p.c.

Vale dunque il principio per cui l’ultrattività del mandato alla lite, in forza del quale il difensore continua a rappresentare la parte come se l’evento interruttivo non si fosse verificato, opera anche quando, avvenuta l’estinzione dell’ente in una fase non attiva del processo, non ne sia possibile la declaratoria e ciò fino a quando il procuratore del soggetto estinto non abbia inteso notificare l’evento stesso alla controparte, sicché quest’ultima, in mancanza, legittimamente, può notificare il ricorso per cassazione presso il domicilio del suddetto difensore (v. Cass. 5 gennaio 2022, n. 190; Cass. 27 luglio 2015, n. 15724).
Tali principi esprimono evidenti ragioni di affidamento nella gestione da parte del difensore dei rapporti con il soggetto estinto ed i suoi successori e coniugano tale centrale affidamento con l’esigenza di non rendere difficoltoso il corso del processo o delle fasi impugnatorie quando di ciò -proprio per quanto si è appena detto sul ruolo del difensore – non vi sia necessità.

Nel caso di specie non vi era stata alcuna notifica dell’asserito evento interruttivo e dunque la notifica del ricorso per cassazione al difensore del RAGIONE_SOCIALE nel grado di appello è pienamente rituale.

Appurata la regolare instaurazione del giudizio di cassazione, vengono quindi in evidenza -per priorità logica -i motivi di ricorso incidentale proposti dagli enti controricorrenti.

Il primo di tali motivi adduce ai sensi dell’art. 360 n. 1 c.p.c. il difetto di giurisdizione sul presupposto RAGIONE_SOCIALE differenza esistente tra la figura del funzionario onorario, cui sarebbe da riportare l’attività

svolta nei consigli di amministrazione e quella del pubblico impiegato.

Al di là di quale sia l’esatta natura dell’attività svolta dai componenti del consiglio di amministrazione di un consorzio tra enti pubblici, quello che conta, al fine di dirimere la questione di giurisdizione è pur sempre il c.d. petitum sostanziale, ovverosia il bene RAGIONE_SOCIALE vita cui aspira chi agisce in giudizio.

È poi vero che, quando la determinazione del compenso dei funzionari onorari sia rimessa ad atti RAGIONE_SOCIALE P.A., questa S.C. riconosce la giurisdizione amministrativa (Cass., S.U., 27 gennaio 2010, n. 1631; Cass., S.U., 7 luglio 2011, n. 14954).

Ma qui il tema è del tutto diverso in quanto non vi è questione alcuna sulla determinazione del compenso, che è quello stabilito dalla RAGIONE_SOCIALE, discutendosi semmai sull’effetto estintivo ex lege di un diritto alla sua percezione.

Situazione che ha tutta la caratura del diritto soggettivo, come si desume, mutatis mutandis , dal principio sancito da Cass. S.U., 31 maggio 2017, n. 13722, secondo cui le controversie concernenti un certo trattamento economico sono devolute al giudice ordinario ove si consideri il bene RAGIONE_SOCIALE vita cui aspira chi agisce e, cioè, il diritto patrimoniale e non l’interesse legittimo al corretto esercizio RAGIONE_SOCIALE potestà amministrativa di scelta dei criteri di determinazione del compenso. Analogamente, secondo Cass. S.U., 3 maggio 2020, n. 1390 la controversia inerente la liquidazione del compenso del funzionario onorario (nella specie del commissario straordinario di un consorzio di bonifica), nella misura prevista da atti amministrativi presupposti, la cui legittimità non è posta in discussione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che in tal caso, sulla base del petitum sostanziale, la posizione fatta valere dalla parte, escludendo l’esistenza di profili di discrezionalità, si deve ricondurre nell’ambito dei diritti soggettivi, diversamente dall’ipotesi in cui la nomina del funzionario non sia accompagnata
dalla previsione di alcun tipo di compenso, per mancanza di specifiche disposizioni di legge, sicché la pretesa di liquidazione, risolvendosi in una contestazione RAGIONE_SOCIALE decisione discrezionale dell’amministrazione, è ascrivibile ad una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo.

Il secondo motivo del ricorso incidentale sostiene il difetto di competenza per materia del giudice del lavoro, presso il quale la controversia fu trattata in primo ed in secondo grado, per il fatto che il rapporto oggetto di causa, di natura onoraria, non può essere ricondotto ad alcuna delle fattispecie previste dall’art. 409 c.p.c. Il motivo è inammissibile.

Se anche il rapporto non rientrasse tra quelli di cui all’art. 409 c.p.c., è pacifico che la natura RAGIONE_SOCIALE controversia di lavoro è idonea ad influire solo sul rito applicabile e non sulla competenza (Cass. 22 marzo 2018, n. 7199; Cass. 27 gennaio 2015, n. 1448), né sono stati indicati pregiudizi al diritto di difesa derivanti dall’adozione del rito speciale.

Può quindi passarsi all’esame dei motivi dedotti con il ricorso principale.

Il primo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360 n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, co. 7, RAGIONE_SOCIALE L. n. 122 del 2010, perché la Corte d’Appello, nel ritenere che la norma avesse riguardo ad una eliminazione tout court dei compensi previsti per gli amministratori di forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche, per ragioni di risparmio RAGIONE_SOCIALE spesa pubblica, aveva trascurato la reale ratio RAGIONE_SOCIALE previsione, quale evincibile dal suo titolo e da un’interpretazione coerente con quanto previsto dal comma 5 dello stesso art. 5 e dagli art. 27, co. 2 e 32, co. 3, del d. lgs. n., 267 del 2000, consistente nell’intento di evitare che i titolari di cariche politiche elettive potessero ricevere ulteriori compensi derivanti
dall’affidamento contestuali di altri incarichi da parte delle RAGIONE_SOCIALE.

Il secondo motivo denuncia, ancora ex art. 360 n. 3 c.p.c., la violazione RAGIONE_SOCIALE stessa norma (art. 5, co. 7 cit.) per essersi data una lettura RAGIONE_SOCIALE stessa tale da porsi in contrasto con il principio di ragionevolezza, in considerazione del legittimo affidamento su diritti acquisiti e consolidati maturati sulla base di leggi anteriori. Con il motivo si denuncia il fatto che, pur proseguendo il medesimo rapporto, l’esclusione dei compensi avrebbe irragionevolmente fatto venire meno il diritto a percepire i compensi stessi.
Il terzo motivo assume la violazione sempre dell’art. 5, co. 7, cit. per non essere stata lo stesso interpretato, in ragione RAGIONE_SOCIALE finalità esplicitata già nel primo motivo, coerentemente con quanto previsto dall’art. 6, co. 3 RAGIONE_SOCIALE stessa l egge e dall’art. 31, co. 4 e 5 del d. lgs. n. 267 del 2000, il tutto nel senso che rispetto alle posizioni come quelle oggetto di causa la normativa sopravvenuta avrebbe previsto soltanto una riduzione e non l’eliminazione dei compensi.

Il quarto motivo, di ordine processuale, censura l’avere la Corte territoriale ritenuto che costituisse modificazione RAGIONE_SOCIALE causa petendi l’essersi addotta in appello la questione sostanziale di cui al terzo motivo del ricorso per cassazione, quando in tal modo si era semplicemente indicato quale fosse la norma destinata a regolare la fattispecie.

I motivi vanno esaminati congiuntamente, stante la loro connessione logica.

Va intanto detto che, in linea generale, la quarta censura in sé coglie nel segno, in quanto, se davvero la norma destinata a regolare la fattispecie, nel senso di una mera riduzione dei compensi, fosse l’art. 6, co. 3, cit., il non essersi fatto riferimento in primo grado ad essa non potrebbe mai comportare un mutamento di causa petendi .

Le circostanze costitutive del diritto sono infatti sempre le stesse, ovverosia l’incarico di amministratori del concorso e la conseguente spettanza del compenso, sicché il mutamento riguarderebbe solo la norma di disciplina di tali fatti sul piano RAGIONE_SOCIALE remunerazione e dunque un profilo di mero diritto, senza mutamento dell’oggetto del contendere, ma solo in base ad una diversa qualificazione giuridica.

L’esame RAGIONE_SOCIALE controversia andava svolto in sede di appello e va svolto nel presente giudizio di cassazione considerando tutte le norme su cui fanno leva i motivi.

Questo, peraltro, non assume carattere decisivo rispetto alla valutazione complessiva di rigetto del ricorso principale.

In proposito valgono le seguenti disposizioni:

– art. 5 del d.l. n. 78 del 2010, conv. con mod. in L. n. 122 del 2010, che è rubricato come riguardante le ‘economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici’ e che al proprio comma 7, dopo avere previsto la riduzione delle indennità già determinate ai sensi del citato articolo 82, comma 8, d. lgs. n. 276/2000 per un periodo non inferiore a tre anni, in determinate percentuali a seconda RAGIONE_SOCIALE popolazione degli enti territoriali, nel proprio ultimo (ed autonomo) periodo ha stabilito che « agli amministratori di comunità montane e di unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, o indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti »;
-art. 6 del medesimo d.l., rubricato come ‘riduzione dei costi degli apparati amministrativi’, il cui comma 3 prevede che « fermo restando quanto previsto dall’art. 1 comma 58 RAGIONE_SOCIALE legge 23 dicembre 2005 n. 266, a decorrere dal 1° gennaio 2011 le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1 RAGIONE_SOCIALE legge 31 dicembre 2009

n.196, incluse le autorità indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo, sono automaticamente ridotte del 10 per cento ».

12. Ritiene il collegio che -per quanto sia suggestiva la tesi dei ricorrenti in ordine al riferirsi dell’ultimo inciso del comma 7 dell’art 5 ai soli titolari di cariche politiche, con il fine di evitare duplicazioni dei rispettivi gettoni o indennità – debba darsi prevalenza alla portata testuale, che non contiene una tale limitazione e che porta a ritenere la specialità RAGIONE_SOCIALE previsione rispetto anche all’art. 6, co. 3 cit.

Ciò trova conforto pieno in quanto affermato da Corte Costituzionale 14 giugno 2012, n. 151, ove la Consulta sottolinea non solo che la disposizione « persegue l’obiettivo di ridurre la spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi attraverso una disciplina uniforme, che coordina la legislazione del settore » ma che « la normativa oggetto di censura enuncia il principio di gratuità dell’amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali», da intendere non come «normativa di dettaglio », ma come « principio fondamentale che … caratterizza ed orienta la disciplina del rapporto tra le indicate forme associative (comprese le comunità montane) ed i loro amministratori, con l’indicato obiettivo di ridurre gli oneri RAGIONE_SOCIALE finanza pubblica ».
Il richiamo incondizionato ad un principio di ‘gratuità’ per fini di risparmio RAGIONE_SOCIALE spesa non lascia adito a dubbi ed esclude che un diverso principio di mera riduzione possa essere tratto dall’art. 6, co. 3 norma rispetto alla quale l’art. 5, co. 7 ultimo inciso si pone quanto meno come speciale.

Del resto, analoga interpretazione è stata adottata anche dalla Corte dei Conti, Sezione delle autonomie, con delibera del 10 febbraio 2014, finalizzata proprio a dirimere, ai sensi dell’art. 6,

comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n.174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, i difformi orientamenti delle Sezioni Regionali di Controllo.

Si tratta dunque di indirizzo interpretativo uniforme dell’ordinamento, cui va qui data continuità, con conseguente rigetto del primo motivo.

Non osta a quanto si va così a decidere la difesa addotta con il secondo motivo, ovverosia il fatto che i ricorrenti avessero fatto affidamento sulla spettanza di un compenso poi disconosciuto dalla normativa sopravvenuta.

Non si tratta infatti di normativa che abbia rimosso ex tunc le spettanze, ma solo ex nunc dal momento RAGIONE_SOCIALE propria emanazione, sicché è evidente che, ove i ricorrenti non avessero inteso proseguire nella prestazione nel sopravvenuto regime di gratuità era loro diritto recedere dall’incarico e ciò già è assorbente, pur potendosi rilevare anche tratti di incompatibilità tra il motivo in esame e la tesi sviluppata nel terzo motivo secondo cui la normativa sopravvenuta avrebbe previsto soltanto una riduzione e non l’eliminazione dei compensi.
Il ricorso principale va dunque disatteso.

La reiezione contestuale del ricorso principale e di quello incidentale giustifica la compensazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale e quello incidentale. Compensa le spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte sia dei ricorrenti principali sia dei ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari

rispettivamente a quello previsto per il ricorso principale e per quello incidentale a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 gennaio