Giurisdizione valore rimborso: a chi spetta decidere?

In una controversia sul valore di rimborso dovuto a un concessionario uscente del servizio di distribuzione del gas, la Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che la determinazione del corrispettivo, noto come “giurisdizione valore rimborso”, non deriva dall’esercizio di un potere discrezionale dell’ente pubblico, ma dall’applicazione di criteri oggettivi e vincolati previsti dalla legge. Pertanto, la pretesa del concessionario uscente configura un diritto soggettivo, la cui tutela spetta alla magistratura ordinaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Valore Rimborso: La Cassazione Sceglie il Giudice Ordinario

Nel complesso mondo delle concessioni di servizi pubblici, il momento del passaggio di consegne tra il vecchio e il nuovo gestore è spesso delicato, soprattutto quando si tratta di definire il corrispettivo economico per il trasferimento degli impianti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su un punto cruciale: la giurisdizione valore rimborso, stabilendo a chi spetta decidere in caso di controversia. La Corte ha affermato con chiarezza la competenza del giudice ordinario, delineando i confini tra diritto soggettivo e potere autoritativo della pubblica amministrazione.

I Fatti del Caso: La Controversia sul Corrispettivo di Fine Concessione

La vicenda trae origine dalla scadenza di una concessione per il servizio di distribuzione del gas naturale in un grande comune italiano. A seguito di una nuova gara, il servizio è stato affidato a una nuova società concessionaria. La società uscente, tuttavia, ha contestato l’importo del “valore industriale di rimborso” (VIR) che la società subentrante le aveva corrisposto, ritenendolo inferiore a quanto effettivamente dovuto. L’importo, provvisoriamente quantificato dall’ente concedente, era di circa 263 milioni di euro, mentre la società uscente riteneva che il valore corretto, calcolato secondo i criteri di legge, ammontasse a oltre 323 milioni di euro.

Di fronte a questa divergenza, la società uscente ha avviato una causa dinanzi al Tribunale delle Imprese, chiedendo la condanna della nuova concessionaria al pagamento della differenza. In risposta, il Comune, sostenuto dalla società subentrante, ha sollevato una questione di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di dichiarare la competenza del giudice amministrativo. Secondo il Comune, la determinazione del VIR implicava l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione, ricadendo così nella giurisdizione esclusiva del TAR.

La Questione sulla Giurisdizione Valore Rimborso

Il cuore del problema legale risiedeva nell’identificare la natura della posizione giuridica fatta valere dalla società uscente. Si trattava di un diritto soggettivo, ovvero una pretesa a una prestazione patrimoniale regolata da norme precise, oppure di un interesse legittimo, ossia una posizione che si confronta con il potere discrezionale della pubblica amministrazione? La risposta a questa domanda determina se la competenza spetti al giudice ordinario (tutore dei diritti soggettivi) o a quello amministrativo (tutore degli interessi legittimi e, in casi specifici, anche dei diritti soggettivi).

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha risolto la questione a favore del giudice ordinario, basando la sua decisione su un’analisi approfondita della normativa di settore e della natura del rapporto tra le parti.

Il Ruolo dei Criteri Normativi

Le Sezioni Unite hanno evidenziato che il calcolo del valore di rimborso non è lasciato alla libera discrezionalità dell’ente concedente. Al contrario, è rigidamente disciplinato da un complesso normativo che include decreti legislativi, decreti ministeriali e linee guida tecniche. Queste norme stabiliscono criteri oggettivi e vincolati per determinare il valore degli impianti da trasferire, basandosi su parametri come il costo di ricostruzione a nuovo, il degrado fisico e i valori contabili. L’intero impianto normativo è volto a garantire una determinazione oggettiva del VIR, sottraendola a valutazioni di opportunità o di pubblico interesse che caratterizzano l’esercizio del potere discrezionale.

Diritto Soggettivo vs. Potere Autoritativo

Di conseguenza, la pretesa della società uscente a ricevere il corretto importo non è altro che l’esercizio di un diritto soggettivo di natura patrimoniale. La legge stessa obbliga il nuovo gestore a “corrispondere” una somma al gestore uscente. La controversia, quindi, non riguarda la legittimità di un atto amministrativo autoritativo, ma l’esatto adempimento di un’obbligazione pecuniaria prevista dalla legge. La fase è quella esecutiva del rapporto di concessione, in cui le parti si trovano in una posizione paritetica e la pubblica amministrazione non esercita un potere di supremazia. La giurisdizione amministrativa esclusiva, hanno ricordato i giudici, interviene solo quando l’amministrazione adotta atti autoritativi che incidono direttamente sulla procedura di affidamento, cosa che in questo caso non è avvenuta.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione: quando la controversia verte su un corrispettivo economico la cui quantificazione è ancorata a criteri normativi oggettivi e non a scelte discrezionali della P.A., la posizione del privato è di diritto soggettivo. Le implicazioni pratiche sono significative: le imprese che operano in regime di concessione hanno la certezza di poter far valere le proprie pretese economiche dinanzi al giudice ordinario, esperto nelle questioni patrimoniali e contrattuali, ogni volta che la lite non coinvolga un effettivo esercizio di potere pubblico.

Quale giudice è competente a decidere le controversie sul valore di rimborso dovuto al concessionario uscente?
La competenza spetta al giudice ordinario, poiché la controversia riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale e non l’esercizio di un potere discrezionale da parte della pubblica amministrazione.

La determinazione del valore di rimborso da parte del Comune è un atto di potere discrezionale?
No. Secondo la Corte, la determinazione del valore di rimborso non è un atto discrezionale, ma deve essere effettuata in base a criteri oggettivi e vincolati stabiliti da un complesso di norme legislative e regolamentari, che mirano a una sua quantificazione oggettiva.

Perché la giurisdizione non è del giudice amministrativo in questo caso?
La giurisdizione non è del giudice amministrativo perché la controversia si colloca nella fase esecutiva del rapporto di concessione, dove le parti operano su un piano paritetico. L’amministrazione non esercita un potere autoritativo, e la pretesa dell’attore è la tutela di un diritto soggettivo a ricevere un corrispettivo predeterminato dalla legge, non la contestazione di un atto di potere pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 35321 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 35321 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 403/2024 R.G. proposto da : COMUNE DI NAPOLI, elettivamente domiciliato in NAPOLI IAZZA INDIRIZZOSAN GIACOMO DOM. DIG., presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, COGNOME

(DVLVCN78M05F839T), CONFORTO NOME (CNFNDR74P05I829Z)

-controricorrente-

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME NOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso NOME COGNOME di TRIBUNALE NAPOLI n. 2791/2023 depositata il 30/11/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Fatti di causa

1. – Il Comune di Napoli ricorre per regolamento preventivo di giurisdizione chiedendo affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE, nel corso di un giudizio (r.g. 2791/2023) introdotto dinanzi al Tribunale delle imprese di Napoli da RAGIONE_SOCIALE, quale Gestore uscente della concessione del servizio di distribuzione del gas naturale nell’ambito dell’ATEM Napoli 1- Città di Napoli ed Impianto Costiero, al fine di ottenere la condanna del nuovo concessionario, RAGIONE_SOCIALE, al pagamento della differenza tra l’importo che quest’ultima aveva corrisposto a titolo di «valore industriale di rimborso» (VIR), provvisoriamente determinato in applicazione dell’articolo 14, comma 8, decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, nella misura quantificata dal Comune concedente, ossia in € 263.903.275,00, anziché nell’importo da determinarsi in via definitiva, effettivamente dovuto alla stregua dei criteri applicabili, nella misura di € 323.560.259,00.
2. – 2I RAGIONE_SOCIALE deposita controricorso adesivo. RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Il Procuratore Generale ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. Le parti hanno depositato memorie.

Ragioni della decisione

3. – Ricostruito il quadro normativo applicabile, sostiene il Comune ricorrente, con argomenti parimenti svolti da RAGIONE_SOCIALE, che il petitum sostanziale introdotto dall’originaria attrice, RAGIONE_SOCIALE, concernerebbe non la prestazione patrimoniale da essa reclamata, ma il non corretto uso di un potere discrezionale del Concedente in ordine alla determinazione del «valore industriale di rimborso».

4. – Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Premesso che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio (tra le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022), occorre procedere ad individuare il contenuto della domanda oggetto del giudizio pendente.

4.1. – La controversia è insorta a seguito della cessazione per scadenza del termine della concessione ad RAGIONE_SOCIALE del servizio di distribuzione del gas naturale nell’ambito territoriale cui si è fatto cenno. Il Comune di Napoli ha indetto la gara per l’affidamento in concessione del servizio di distribuzione del gas naturale, gara conclusasi con l’aggiudicazione a RAGIONE_SOCIALE e successiva stipulazione, il 21 giugno 2022, del contratto oggetto di gara, con conseguente instaurazione della procedura di «cambio appalto», volta al subentro del nuovo gestore, RAGIONE_SOCIALE, a quello uscente, RAGIONE_SOCIALE Il dato normativo di cui
subito si dirà prevede che il bando di gara debba quantificare in via provvisoria la somma che il gestore subentrante deve corrispondere a quello uscente quale «valore industriale di rimborso» e che, successivamente, quest’ultimo valore debba essere aggiornato e definitivamente fissato.

La domanda attrice poggia sull’assunto che l’importo corrispondente al «valore industriale di rimborso», oggetto di definitiva determinazione, ammonterebbe alla maggior somma poc’anzi indicata.

4.2. – Stabilisce il comma 8 dell’articolo 14 del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, «Attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144»: «Il nuovo gestore, con riferimento agli investimenti realizzati sugli impianti oggetto di trasferimento di proprietà nei precedenti affidamenti o concessioni, è tenuto … a corrispondere una somma al distributore uscente in misura pari al valore di rimborso per gli impianti la cui proprietà è trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore».
La disposizione soggiunge senza soluzione di continuità che: «Nella situazione a regime, al termine della durata delle nuove concessioni di distribuzione del gas naturale affidate ai sensi del comma 1, il valore di rimborso al gestore uscente è pari al valore delle immobilizzazioni nette di località del servizio di distribuzione e misura, relativo agli impianti la cui proprietà viene trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore, incluse le immobilizzazioni in corso di realizzazione, al netto dei contributi pubblici in conto capitale e dei contributi privati relativi ai cespiti di località, calcolato secondo la metodologia della regolazione tariffaria vigente e sulla base della consistenza degli impianti al momento del trasferimento della proprietà». Questa parte della norma è altresì richiamata dal successivo articolo 15, rubricato: «Regime di transizione
nell’attività di distribuzione», il quale per quanto interessa stabilisce, al comma 5, quanto segue: «Per l’attività di distribuzione del gas, gli affidamenti e le concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonché quelli alle società derivate dalla trasformazione delle attuali gestioni, proseguono fino alla scadenza stabilita, se compresa entro i termini previsti dal comma 7 per il periodo transitorio. Gli affidamenti e le concessioni in essere per i quali non è previsto un termine di scadenza o è previsto un termine che supera il periodo transitorio, proseguono fino al completamento del periodo transitorio stesso. In quest’ultimo caso, ai titolari degli affidamenti e delle concessioni in essere è riconosciuto un rimborso, a carico del nuovo gestore ai sensi del comma 8 dell’articolo 14…». Dunque, sia in caso di situazioni a regime, sia in caso di passaggio dal vecchio al nuovo regime di affidamento del servizio, il c.d. VIR si determina anzitutto sulla base del criterio individuato dal comma 8 dell’articolo 14.
Si deve ancora aggiungere che, per il comma 9 del già citato articolo 14: «Gli oneri gravanti sul nuovo gestore ai sensi del comma 8 sono indicati nel bando di gara stimando il valore di rimborso delle immobilizzazioni previste dopo l’emissione del bando di gara. Il bando di gara riporta le modalità per regolare il valore di rimborso relativo a queste ultime immobilizzazioni. Il gestore subentrante acquisisce la disponibilità degli impianti dalla data del pagamento della somma corrispondente agli oneri suddetti, ovvero dalla data di offerta reale della stessa».
In coerenza con la previsione normativa, il bando di gara, articolo 18, ha espressamente previsto l’obbligo del subentrante «a corrispondere alla società concessionaria uscente … la somma complessiva provvisoriamente determinata in € 232.057.641,00», con la precisazione che: «Tale importo deve essere aggiornato alla data effettiva della stipula del contratto di servizio dal gestore uscente con gli stessi criteri e parametri utilizzati per la definizione

del valore di rimborso e resi disponibili dalla Stazione Appaltante nella documentazione fornita ai concorrenti», e che, a fronte «di tale rimborso l’impresa aggiudicataria acquisisce, per la durata dell’affidamento, la proprietà degli impianti di distribuzione …». Dopodiché il contratto intercorso tra il Comune di Napoli e RAGIONE_SOCIALE ha stabilito in conformità, all’articolo 7.3, che la consegna degli impianti in favore del gestore entrante «può avere luogo solo dopo che il Gestore abbia provveduto al pagamento del rimborso nei confronti del precedente gestore, previsto dall’articolo 14, comma 9, e dall’articolo 15, comma 5, del decreto legislativo n. 164/00, calcolato ai sensi dell’articolo 5 DM 226/11».
Quest’ultimo decreto ministeriale 12 novembre 2011, n. 226, «Regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale, in attuazione dell’articolo 46bis del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222», articolo 5, stabilisce ancora che il valore di rimborso di cui si discute debba essere computato «in base a quanto stabilito dalle convenzioni o dai contratti alla scadenza naturale dell’affidamento», ovvero debba essere determinato sulla base dei criteri ivi previsti e debba essere in linea di principio «pari al costo che dovrebbe essere sostenuto per la sua ricostruzione a nuovo, decurtato del valore del degrado fisico di cui al comma 10, includendo anche le immobilizzazioni in corso come risultano dai libri contabili» (comma 5 dello stesso articolo 5), il tutto analiticamente declinato nei successivi commi 6 e seguenti.
Infine, il decreto ministeriale 22 maggio 2014 dell’allora Ministro dello sviluppo economico ha ulteriormente dettato (in 161 pagine) le: «Linee Guida su criteri e modalità applicative per la valutazione del valore di rimborso degli impianti di distribuzione del gas naturale».

4.3. – Ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, ha ampia latitudine, giacché si estende a tutte le questioni connesse all’adempimento e all’inadempimento delle obbligazioni derivanti dalla concessione, ivi comprese le conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (p. es., riguardo a diverse fattispecie, Cass., sez. un, 9 febbraio 2023, n. 4012; Cass. sez. un., 12 gennaio 2021, n. 254; Cass., sez. un., 17 dicembre 2020, n. 28973; Cass., sez. un., 19 novembre 2020, n. 26390; Cass., sez. un., 26 ottobre 2020, n. 23418; Cass., sez. un., 18 giugno 2020, n. 11867; Cass., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267; Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728; Cass, sez. un., 29 marzo 2023, n. 8947).
Quanto all’esercizio dei menzionati poteri autoritativi collocati nella fase esecutiva del rapporto, queste Sezioni Unite hanno in particolare già avuto modo di chiarire che «le controversie relative alla fase esecutiva delle concessioni di servizi, successivamente all’aggiudicazione … sono devolute al giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario e di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l’amministrazione, seppure successivamente all’aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o di eventuali altri poteri riconosciuti dalla
legge, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, oltre che nei casi tassativamente previsti» (Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728).

4.4. – Tali essendo i principi da applicare, in ossequio al parametro del petitum sostanziale deve essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

Ciò che l’originaria attrice denuncia, difatti, è la lesione del proprio diritto soggettivo a percepire l’importo, importo che in generale il nuovo gestore, a tenore del citato articolo 14, comma 5, «è tenuto … a corrispondere», è cioè obbligato per legge a corrispondere, da quantificarsi secondo criteri oggettivi e vincolati, normativamente prefissati, ad essa spettante in seguito all’affidamento della concessione a RAGIONE_SOCIALE: in breve, detto importo altro non è che il corrispettivo fissato dalla legge per l’acquisto della proprietà degli impianti, ciò che il nuovo gestore è obbligato a «a corrispondere … al distributore uscente in misura pari al valore di rimborso per gli impianti la cui proprietà è trasferita dal distributore uscente al nuovo gestore». Fin qui il radicamento della giurisdizione presso il giudice ordinario è dunque del tutto palese: l’originaria attrice ha agito a tutela del proprio diritto soggettivo alla percezione di detto corrispettivo.
Resta allora soltanto da aggiungere che la tesi di parte ricorrente, sostenuta anche da RAGIONE_SOCIALE, secondo cui si verserebbe nell’ipotesi di poteri autoritativi discrezionalmente esercitati dall’amministrazione è infondata sia perchè è priva di base testuale, sia perché l’impianto sotteso al funzionamento del complesso normativo richiamato mostra con evidenza che il calcolo del c.d. VIR va eseguito, come si è visto poc’anzi, «in base a quanto stabilito dalle convenzioni o dai contratti alla scadenza naturale dell’affidamento», dunque su base contrattuale, ovvero, in difetto, in applicazione di criteri, ovviamente equiordinati, diretti a
determinare il «costo che dovrebbe essere sostenuto per la … ricostruzione a nuovo, decurtato del valore del degrado fisico», il tutto analiticamente specificato nei successivi commi 6 e seguenti, e poi nelle dettagliate linee guida delle quali si è detto.

Sicché, dopo aver ricordato che qui si discorre del definitivo «valore industriale di rimborso», da aggiornarsi in relazione a quello provvisoriamente determinato dal concedente (valore, quest’ultimo, e cioè quello fissato in via provvisoria, che non è oggetto del contendere, fermo restando che i criteri da impiegare sono i medesimi), la tesi del ricorrente secondo cui la parte concedente avrebbe esercitato poteri autoritativi si infrange contro la constatazione che l’intero complesso normativo di cui si è dato conto, a partire dal decreto legislativo per arrivare alle linee guida, è tutto volto -ove non soccorra «quanto stabilito dalle convenzioni o dai contratti» – alla determinazione del «valore industriale di rimborso» nella sua oggettività, senza che all’amministrazione sia attribuito alcun potere di scelta discrezionale, in funzione del perseguimento di un pubblico interesse, tra soluzioni diverse.
5. – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale vanno rimesse le parti anche per la regolazione delle spese del presente procedimento.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per la regolazione delle spese del presente procedimento.

Così deciso in Roma, il 17 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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