Giurisdizione usi civici: quando decide il TAR

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 274/2024, ha stabilito che la giurisdizione per l’impugnazione di un atto di revoca di un’autorizzazione su terreni gravati da usi civici spetta al giudice amministrativo. La Corte ha chiarito che la competenza del Commissario per gli usi civici è limitata alle questioni sulla natura e l’esistenza del diritto (qualitas soli). Se la controversia, come nel caso di specie, riguarda vizi procedurali dell’atto amministrativo, senza contestare la natura del terreno, la giurisdizione usi civici è del TAR.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: La Cassazione Chiarisce la Competenza del Giudice Amministrativo

Comprendere a quale giudice rivolgersi è il primo passo fondamentale in qualsiasi controversia legale. La questione della giurisdizione usi civici rappresenta un’area complessa, dove la linea di confine tra la competenza del giudice amministrativo e quella del Commissario per la liquidazione degli usi civici può essere sottile. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite fa luce su questo tema, offrendo un criterio distintivo cruciale per operatori del diritto e cittadini. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Un’autorizzazione per un elettrodotto e la successiva revoca

La vicenda ha origine dalla richiesta di una società elettrica di realizzare un elettrodotto su un terreno di proprietà comunale. Nel 2014, il Comune, dopo aver ottenuto l’autorizzazione dalla Regione, aveva acconsentito al mutamento della destinazione d’uso di una particella di terreno per permettere l’opera.

Tuttavia, otto anni dopo, lo stesso Comune avviava un procedimento di annullamento/revoca della propria delibera iniziale. La motivazione era un ‘mero errore’: il terreno in questione era gravato da uso civico di pascolo permanente, una condizione che, secondo una normativa regionale, ne impediva il mutamento di destinazione. Di conseguenza, la Regione revocava il proprio decreto autorizzativo del 2014.

Contro questo provvedimento di revoca, la società elettrica proponeva ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). A questo punto, il Comune sollevava la questione di giurisdizione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che la competenza a decidere fosse del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

La questione sulla Giurisdizione Usi Civici

Il cuore del problema era stabilire chi avesse il potere di giudicare la legittimità della revoca. Secondo il Comune, poiché la controversia verteva su un terreno con usi civici, la giurisdizione apparteneva al Commissario, un organo specializzato in questa materia. La società elettrica, invece, riteneva che il suo ricorso riguardasse la legittimità di un atto amministrativo (la revoca), materia di esclusiva competenza del giudice amministrativo.

La Decisione delle Sezioni Unite della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dato ragione alla società elettrica, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. Le Sezioni Unite hanno respinto la tesi del Comune, stabilendo un principio chiaro per dirimere futuri conflitti di competenza in materia.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che la giurisdizione usi civici del Commissario è attivata solo quando l’oggetto principale della causa è l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico. In altre parole, il Commissario interviene quando si deve decidere sulla qualitas soli, ovvero sulla natura giuridica del terreno.

Nel caso specifico, tuttavia, la società elettrica non contestava che il terreno fosse gravato da uso civico di pascolo permanente. Il suo ricorso al TAR era finalizzato a censurare l’illegittimità dell’atto di revoca sotto profili procedurali e di merito, sostenendo che l’Amministrazione avesse agito in modo illegittimo. I motivi del ricorso erano interni alla logica dell’azione amministrativa: l’illegittimità della revoca, la mancanza dei presupposti, la violazione delle procedure (come l’omessa comunicazione di avvio del procedimento).

Poiché la controversia non richiedeva un accertamento preliminare sulla natura del terreno (data per pacifica), ma solo una valutazione della legittimità di un provvedimento amministrativo, la competenza non poteva che essere del giudice amministrativo. La Cassazione ha sottolineato che, per escludere la giurisdizione amministrativa, le questioni prospettate devono attenere direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o richiederne un previo accertamento. Qui, invece, si contestava solo l’iter che aveva portato alla revoca.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un importante principio: la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, cioè a ciò che effettivamente si chiede al giudice. Se l’oggetto della domanda è la verifica della legittimità di un atto della Pubblica Amministrazione, la giurisdizione spetta al TAR, anche se la vicenda coinvolge terreni gravati da usi civici. La competenza del Commissario specializzato rimane confinata alle dispute che mettono in discussione la natura stessa del diritto di uso civico sul bene. La decisione offre quindi un criterio di riparto chiaro, fondamentale per evitare incertezze procedurali e garantire una più celere ed efficace tutela dei diritti.

A quale giudice spetta decidere sull’impugnazione di un atto amministrativo che riguarda un terreno con usi civici?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo (TAR) se la contestazione riguarda vizi propri dell’atto amministrativo (es. vizi di procedura, eccesso di potere) e non mette in discussione la natura del terreno come bene di uso civico.

Quando la giurisdizione è del Commissario per la liquidazione degli usi civici?
La giurisdizione è del Commissario quando la controversia ha come oggetto principale l’accertamento dell’esistenza, della natura o dell’estensione dei diritti di uso civico su un determinato terreno, ovvero la cosiddetta qualitas soli.

Perché, nel caso specifico, la Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo?
Perché il ricorso della società non contestava il fatto che il terreno fosse soggetto a uso civico, ma si limitava a denunciare i vizi e l’illegittimità del provvedimento di revoca adottato dalla Pubblica Amministrazione. La questione non richiedeva un’indagine sulla natura del suolo, ma solo una valutazione dell’azione amministrativa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 274 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 274 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3104/2023 R.G. proposto da:

COMUNE DI CASTELNUOVO DI CONZA, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende

-controricorrenti-

REGIONE CAMPANIA

-intimata- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 14195/2022 dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici per la Campania ed il Molise di Napoli, nella causa pendente avanti al T.A.R. Lazio n. R.G. 14195/2022.

FATTI DI CAUSA

1. Il Comune di Castelnuovo di Conza, dietro sollecitazione di RAGIONE_SOCIALE (subentrata a RAGIONE_SOCIALE nell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di un impianto per la produzione di energia rinnovabile), con deliberazione del Consiglio Comunale n. 17 del 17 luglio 2014, decise di chiedere alla Regione Campania l’autorizzazione al mutamento della destinazione d’uso della particella 481 ( ex 9) del foglio 3, e ciò a fine di consentire la realizzazione dell’elettrodotto.
L’autorizzazione al richiesto mutamento di destinazione d’uso fu concessa con decreto dirigenziale n. 131 del 2014.

Con successiva deliberazione n. 23 del 12 luglio 2022, il Comune di Castelnuovo di Conza diede avvio al procedimento di ‘annullamento/revoca della deliberazione n. 17 del 2014, rilevando all’uopo che, per mero errore, non veniva dichiarato che i terreni gravati da uso civico ed indicati in catasto al fg. 3 particella 481, risultavano investiti a pascolo permanente e che il Comune non aveva provveduto ad attivare la procedura di cui all’art. 146 del d. lgs. 42 del 2004 volta a ottenere il parere favorevole della
Sopraintendenza’ (così testualmente il decreto dirigenziale della Regione Campania n. 172 del 2022, infra ).

A seguito dell’adozione di tale deliberazione del Consiglio Comunale, trasmessa alla Regione con nota del 25 luglio 2022, la Regione Campania, con decreto dirigenziale n. 172 del 21 settembre 2022, revocò il decreto n. 131 del 2014 con il quale era stata concessa l’autorizzazione al mutamento della destinazione d’uso dei terreni identificati dalla particella 481 del foglio 3. Il provvedimento di revoca, dopo avere ripercorso le vicende che avevano portato ad autorizzare il mutamento della destinazione, richiamò nel ‘considerato’ il D.G.R.C. n. 368 del 2010 in base al quale ‘i terreni di uso civico investiti a pascolo permanente non possono essere mutati di destinazione’.
Terna ha proposto ricorso per l’annullamento del decreto dirigenziale n. 172 del 21 settembre 2022 innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sulla base di quattro motivi. Con il primo motivo ha fatto valere la competenza del Tar del Lazio; con il secondo motivo ha denunciato l’illegittimità del decreto dirigenziale impugnato, deducendo che lo stesso non integrava una revoca, trattandosi piuttosto di un annullamento in autotutela, rispetto al quale, però, mancavano i necessari presupposti di legge; con il terzo motivo ha sostenuto che il mutamento della destinazione, in quanto finalizzato solamente a consentite il passaggio della linea elettrica, non precludeva ai membri della collettività locali interessate di continuare a fruire del pascolo; inoltre che il medesimo mutamento della destinazione d’uso non incorreva nella violazione del D.G.R.C. n. 368 del 2010; con il quarto motivo ha lamentato che il provvedimento avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione d’avvio del procedimento, che era stata invece omessa.
Nella resistenza della Regione Campania, sono intervenuti ad adiuvandum della ricorrente RAGIONE_SOCIALE e ad

opponendum il Comune di Castelnuovo di Conza, il quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Commissario per la liquidazione degli Usi Civico per la Campania e il Molise di Napoli.

Il Comune di Castelnuovo di Conza ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, rilevando in primo luogo che il Tar Salerno, dinanzi al quale numerosi cittadini avevano impugnato il decreto n. 131 del 2014, aveva dichiarato inammissibile il ricorso, precisando che la causa avrebbe potuto essere riassunta dinanzi al Commissario per la liquidazione degli Usi Civici. La riassunzione non fu poi fatta, ma ciò non toglieva che la pronunzia, in quanto non impugnata, avesse valore di giudicato anche nel successivo giudizio instaurato da Terna, sancendo la giurisdizione del Commissario liquidatore, che in ogni caso sussisteva ex art. co. 2, della legge n. 1766/1927.
Hanno resistito al ricorso RAGIONE_SOCIALE mentre non ha svolto difese la Regione Campania, resistente nel giudizio dinanzi al Tar.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va in primo luogo disattesa la pretesa della ricorrente, nella parte in cui vorrebbe fondare la giurisdizionale del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici sulla sentenza del TAR di Salerno, intervenuta sul ricorso proposto contro l’originario provvedimento che ha accordato il mutamento di destinazione d’uso. Con tale decisione, infatti, il giudice amministrativo ha declinato la propria giurisdizione, senza assumere alcuna decisione di merito. Vale pertanto il principio, secondo cui «le sentenze dei giudici ordinari di merito, o dei giudici amministrativi, che statuiscano sulla giurisdizione sono suscettibili di acquistare autorità di cosa giudicata in senso sostanziale e di spiegare, perciò, effetti al di fuori del processo nel
quale siano state rese, qualora la decisione, sia pur implicita, sulla giurisdizione si rapporti con una statuizione di merito» Cass., S.U., n. 16458/2020; S.U., n. 15208/2015).

2. Sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte rientrano nella giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge n. 1766 del 1927, le controversie concernenti l’accertamento della esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché -quale antecedente logico giuridico della decisione -della qualità demaniale del suolo (Cass., S.U., n. 8252/2023; Cass., S.U., n. 15530/2022). Con la conseguenza che anche nel caso di impugnazione di atto amministrativo la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni qualvolta le questioni prospettate, pur essendo relative a vizi dell’atto, attengano direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o comunque richiedano un previo accertamento di detta qualità. In altre parole, in caso di impugnazione di un atto amministrativo, la giurisdizione spetterà al g.a. soltanto se le questioni dedotte sono dirette a censurare l’iter procedimentale, antecedentemente rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale collettiva dei terreni (Cass., S.U., n. 8564/2021).
3. Nel caso in esame ricorre proprio l’ipotesi in ultimo ventilata, tenuto conto che le questioni dedotte con l’impugnazione dinanzi al giudice amministrativo avevano il solo fine di censurare l’ iter procedimentale che aveva indotto l’amministrazione a revocare l’autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso inizialmente accordato. Nessuno dei motivi di censura imponeva un’indagine preliminare sulla qualitas soli , né in via generale, né in ordine alla particolare destinazione a pascolo permanente della particella 481. E se ciò è evidente per il secondo e il quarto motivo del ricorso, non lo è di meno per il terzo motivo, con il quale, ancora una volta, non si
nega la sottoposizione del bene all’uso civico di pascolo permanente, nemmeno in via presupposta, ma si sostiene che il mutamento di accordato, essendo per contro viziato il provvedimento amministrativo di revoca.

destinazione d’uso inziale era stato legittimamente A loro volta, i vizi del provvedimento di revoca denunziati dinanzi al giudice amministrativo non discendono da un’affermata diversa qualità del suolo, ma sono tutti interni alle valutazioni operate dall’amministrazione per giustificare la revoca.

4. Secondo la giurisprudenza amministrativa, la destinazione del bene gravato da uso civico come bosco o pascolo permanente non può essere modificata, salva la possibilità di richiedere l’autorizzazione (di competenza della Regione) a derogarvi attraverso un procedimento che ha carattere tipicamente eccezionale, che deve essere ricondotto nell’ambito dei procedimenti di concessione dei beni demaniali. È stato chiarito che il mutamento della destinazione richiede l’autorizzazione dell’ente di controllo anche nel caso di costituzione di servitù di elettrodotto (Cons. Stato n. 1698/2013).
Ebbene, nell’impugnare il provvedimento di revoca, Terna non ha assunto alcuna posizione in conflitto con tali principi, né dal punto di vista formale (la necessità della procedura volta al mutamento della destinazione o la finale competenza della Regione), né, per quanto rileva in questa sede, dal punto di vista del petitum sostanziale . In altre parole, la ricorrente dinanzi al giudice amministrativo, neanche con il terzo motivo, ha inteso sostenere che la particella 481 non sia un bene gravato da uso civico come pascolo permanente o comunque che dovrebbe avere una destinazione diversa da quella attuale. Essa vuole solamente che sia tenuto fermo il mutamento di destinazione d’uso a suo tempo concesso, sussistendone tutti i presupposti anche in rapporto alla destinazione a pascolo permanente, che il ricorso non mette minimamente in discussione. In rapporto a tale petitum sostanziale, poiché non è necessario accertare la qualitas soli né in
via principale né in via incidentale, non ricorrono le ragioni che giustificano la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici secondo la giurisprudenza della Suprema Corte, sussistendo invece la giurisdizione amministrativa.

Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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