Giurisdizione usi civici: la competenza del Commissario

In una controversia su terreni soggetti a usi civici, un Comune ha impugnato un atto regionale di ricognizione catastale. La Corte di Cassazione, con ordinanza del 4 gennaio 2024, ha stabilito che la giurisdizione usi civici spetta in via esclusiva al Commissario specializzato, e non al giudice amministrativo. La decisione si fonda sul principio che ogni questione, anche se presentata come vizio di un atto, che incide sulla natura pubblica dei terreni (‘qualitas soli’), rientra nella competenza del Commissario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: La Cassazione Conferma la Competenza Esclusiva del Commissario

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia di giurisdizione usi civici: la competenza a decidere tali controversie spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici, anche quando l’oggetto del contendere è un atto amministrativo. Questa pronuncia chiarisce i confini tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del magistrato specializzato, ponendo al centro la natura sostanziale della questione.

I Fatti del Caso: Una Complessa Vicenda di Terre e Diritti Collettivi

La vicenda trae origine da una storica sentenza del 1990 emessa dal Commissario per gli Usi Civici. Tale decisione aveva classificato diverse tenute, dichiarandone alcune di natura demaniale e altre private ma gravate da diritti di uso civico. La stessa sentenza incaricava la Regione di procedere all’accertamento dei dati catastali delle aree interessate.

Dopo una prima ricognizione, la Regione ha affidato un nuovo incarico a un perito per aggiornare i dati. L’esito di questa perizia è stato poi recepito in una delibera regionale che ne dichiarava l’esecutività. Contro questo atto amministrativo, un Comune ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), sollevando tre motivi di illegittimità: la presunta mancanza dei requisiti del perito, un suo potenziale conflitto di interessi e l’errata valutazione delle opposizioni presentate da alcuni soggetti interessati.

Nel corso del giudizio amministrativo, un Ente Agrario, parte in causa, ha sollevato la questione di giurisdizione, sostenendo che la competenza non fosse del T.A.R. ma del Commissario per gli usi civici. La questione è così giunta all’esame delle Sezioni Unite della Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione Usi Civici

Il cuore del problema era stabilire se la contestazione di un atto amministrativo, basata su vizi formali e procedurali, potesse radicare la competenza del giudice amministrativo, oppure se la natura intrinseca della materia – gli usi civici e la qualificazione dei terreni – attraesse inevitabilmente la causa nella sfera di competenza del Commissario specializzato.

Il Comune sosteneva la prima tesi, affermando di non contestare la natura dei terreni (qualitas soli), ma solo le modalità con cui l’amministrazione aveva esercitato il suo potere. Al contrario, l’Ente Agrario e la Regione ritenevano che, al di là della forma, l’impugnazione mirasse a incidere sulla sostanza dei diritti di uso civico, materia riservata per legge al Commissario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi dell’Ente Agrario, dichiarando la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Le Sezioni Unite hanno ribadito il loro orientamento consolidato, secondo cui rientrano nella giurisdizione del Commissario tutte le controversie che riguardano l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico. Questo include, come antecedente logico, la determinazione della qualità demaniale del suolo.

Il principio chiave è che la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni volta che le questioni sollevate, pur relative a vizi dell’atto, attengono direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o richiedono un previo accertamento di tale qualità. Nel caso di specie, l’impugnazione del Comune, sebbene formalmente diretta contro l’atto regionale, mirava a impedire il consolidarsi degli effetti di una ricognizione catastale che definiva la natura pubblica di quelle terre. L’elemento controverso e il presupposto della causa, hanno concluso i giudici, è pur sempre la qualitas soli delle particelle interessate. Pertanto, la controversia appartiene alla cognizione del giudice specializzato in materia di usi civici.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un importante principio processuale: la giurisdizione in materia di usi civici è fortemente attrattiva e prevale su quella amministrativa quando il nucleo della disputa tocca la natura giuridica dei beni. Per gli operatori del diritto e per le amministrazioni, ciò significa che qualsiasi tentativo di contestare atti amministrativi connessi agli usi civici davanti al T.A.R. è destinato a scontrarsi con un’eccezione di difetto di giurisdizione se, in sostanza, la lite implica un accertamento sulla natura demaniale o civica dei terreni. La sede corretta per tali dispute rimane quella, specializzata e storica, del Commissario per la liquidazione degli usi civici, il quale ha anche il potere di disapplicare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi.

Chi ha la giurisdizione per decidere le controversie in materia di usi civici?
La giurisdizione spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici. Questa competenza si estende a tutte le questioni relative all’esistenza, natura ed estensione di tali diritti, inclusa la determinazione della qualità demaniale dei terreni.

È possibile impugnare un atto amministrativo relativo agli usi civici davanti al giudice amministrativo (T.A.R.)?
No, se la questione sollevata, anche se presentata come un vizio dell’atto (es. incompetenza, violazione di legge), riguarda direttamente la valutazione della natura dei terreni (qualitas soli) o richiede un accertamento su di essa. In questi casi, la giurisdizione è del Commissario.

Cosa si intende per ‘qualitas soli’ e perché è determinante per la giurisdizione?
‘Qualitas soli’ è un’espressione latina che indica la natura giuridica del suolo (se è demaniale, privato, soggetto a usi civici, ecc.). È determinante perché la legge affida l’accertamento di questa qualità alla competenza esclusiva del Commissario per gli usi civici, attraendo nella sua giurisdizione ogni controversia che la riguardi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 260 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 260 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7087/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE CIVITAVECCHIA, elettivamente domiciliata in ROMA COGNOME INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

COMUNE DI CIVITAVECCHIA, elettivamente domiciliato in CIVITAVECCHIA INDIRIZZO COGNOME INDIRIZZO C/O COMUNE, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

REGIONE LAZIO, rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME elettivamente domiciliata presso la medesima nella sede dell’Avvocatura dell’Ente in Roma – INDIRIZZOcontroricorrente e ricorrente incidentale

MINISTERO DELLA CULTURA

-intimato- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 9039/2020 dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del Commissario per la Liquidazione degli Usi Civici di Lazio, Umbria e Toscana, nella causa pendente avanti al T.A.R. Lazio e rubricata al n. R.G. 9039/2020.

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Civitavecchia ha impugnato, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la deliberazione della Giunta n. 476 in data 21 luglio 2020, che ha dichiarato l’esecutività ‘della ricognizione catastale condotta dal perito demaniale dott. Agr. NOME COGNOME, ai sensi degli artt. 15, 29 e 30 del R.D. 26 febbraio 1928, n. 332, per la parte relativa alle Tenuta Ferrara e XIII Quartucci’.

L’antefatto su cui si innesta il provvedimento è la sentenza n. 19 del 1990 resa dal Commissario degli Usi Civici di Roma nella causa fra l’Associazione RAGIONE_SOCIALE Civitavecchia, la RAGIONE_SOCIALE, l’Enel e il Ministero delle Finanze. Con tale sentenza il Commissario degli Usi Civici di Roma dichiarò di natura demaniale la ‘Tenuta Ferrara’ e la ‘Tenuta delle Mortelle’ e di natura privata, gravate da diritti civici, le terre ricomprese nell’ex ‘INDIRIZZO‘. La stessa sentenza dispose che la Regione Lazio procedesse ad accertare i dati catastali delle terre ricomprese in tali tenute.
A seguito della decisione, è stata eseguita una prima ricognizione, la quale ha delimitato graficamente le aree oggetto della sentenza n. 19 del 1990, senza riportare i dati catastali aggiornati delle

particelle interessate. Da qui il conferimento di un nuovo incarico, da parte della Regione, al dott. Agr. NOME COGNOME il cui accertamento, approvato dall’Università Agraria di Civitavecchia, è stato trasmesso alla Regione, la quale, previa la pubblicazione di legge, lo dichiarò parzialmente esecutivo limitatamente alle Tenute Ferrara e XIII Quartucci. Al fine di giustificare l’esecutività solo parziale, nel provvedimento si osservò che le opposizioni presentate dopo la pubblicazione avevano riguardato solo la Tenuta delle Mortelle, la cui esecutività doveva essere invece differita a un successivo provvedimento a conclusioni degli accertamenti in corso (mentre per le Tenute Ferrara e XIII Quartucci non erano pervenute opposizioni).
Il ricorso dinanzi al giudice amministrativo è stato proposto dal Comune di Civitavecchia sulla base di tre motivi: con il primo motivo la ricorrente denunciava che la ricognizione catastale, dichiarata esecutiva, era stata condotta un soggetto (il dott. agr. NOME COGNOME) che non aveva i requisiti previsti dalla legge per una verifica del tipo di quella affidatagli nella fattispecie concreta; con il secondo motivo denunciava che il medesimo perito demaniale, siccome aveva svolto in una diversa controversia le funzioni di consulente di parte dell’Università Agraria, non avrebbe potuto assumere l’incarico ai sensi della normativa ragionale; con il terzo motivo denunciava che, diversamente da quanto sostenuto nel provvedimento impugnato, le opposizioni proposte dai soggetti interessati avevano riguardato anche la tenuta XIII Quartucci.
Si sono costituite l’Università Agraria di Civitavecchia, eccependo difetto relativo di giurisdizione in capo al Giudice Amministrativo adito dal Comune ricorrente. Si sono costituite inoltre la Regione Lazio e il Ministero della Cultura.

Nel corso della causa pendente, l’Università Agraria di Civitavecchia ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, illustrato da memoria.

Ha resistito il Comune di Civitavecchia, depositando anche la memoria.

Ha depositato controricorso anche la Regione Lazio, contenente ricorso incidentale, con il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Sussiste la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

Secondo il consolidato orientamento di questa Corte rientrano nella giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29, comma 2, della legge n. 1766 del 1927, le controversie concernenti l’accertamento della esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché -quale antecedente logico giuridico della decisione -della qualità demaniale del suolo (Cass., S.U., n. 8252/2023; Cass., S.U., n. 15530/2022). Con la conseguenza che anche nel caso di impugnazione di atto amministrativo la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni qualvolta le questioni prospettate, pur essendo relative a vizi dell’atto, attengano direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o comunque richiedano un previo accertamento di detta qualità (Cass., S.U., n. 8564/2021).
Il principio che precede -richiamato e fatto proprio in precedenti di queste Sezioni Unite in controversie che avevano la loro origine nella medesima ricognizione catastale eseguita del perito dott. agr. COGNOME, promosse da persone fisiche dinanzi al giudice amministrativo (nel caso deciso Cass., S.U., n. 8564/2021) o pendenti dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici (in quello deciso da Cass. S.U., n. 17882/2021) -va qui ulteriormente ribadito. Non è infatti condivisibile la tesi sostenuta dal Comune di Civitavecchia, ripresa anche con la memoria, secondo la quale la valutazione richiesta al giudice amministrativo,
qualora favorevole al ricorrente, imporrebbe solo la riedizione del potere amministrativo, senza richiedere alcun accertamento della qualitas soli . Invero nella causa instaurata dal Comune dinanzi al giudice amministrativo, seppure con riferimento alle modalità dei poteri esercitati nella delimitazione catastale delle terre oggetto della decisione del 1990, l’elemento controverso e presupposto è pur sempre la qualitas soli delle particelle interessate dalla ricognizione catastale del dott. COGNOME di cui il Comune ricorrente, tramite l’impugnazione del provvedimento regionale che l’ha dichiarata esecutiva, intende impedire il prodursi e il consolidarsi degli effetti (cfr. Cass., S.U., n. 1414/2018). Si ricorda che la disapplicazione di atti amministrativi illegittimi è consentita anche in sede di giurisdizione dei commissari regionali per la liquidazione degli usi civici, purché sussista un rapporto di strumentalità tra l’esercizio di tale potere e la decisione dovuta (Cass. n. 5343/2022; 24714/2014).
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del Commissario liquidatore giudice amministrativo, che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del Commissario liquidatore per gli usi civici, dinanzi al quale rimette le parti e che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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