Giurisdizione usi civici: la competenza del Commissario

In una controversia su terreni soggetti a usi civici, un Comune ha impugnato un atto regionale di ricognizione catastale. La Corte di Cassazione, con ordinanza del 4 gennaio 2024, ha stabilito che la giurisdizione usi civici spetta in via esclusiva al Commissario specializzato, e non al giudice amministrativo. La decisione si fonda sul principio che ogni questione, anche se presentata come vizio di un atto, che incide sulla natura pubblica dei terreni (‘qualitas soli’), rientra nella competenza del Commissario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: La Cassazione Conferma la Competenza Esclusiva del Commissario

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale in materia di giurisdizione usi civici: la competenza a decidere tali controversie spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici, anche quando l’oggetto del contendere è un atto amministrativo. Questa pronuncia chiarisce i confini tra la giurisdizione del giudice amministrativo e quella del magistrato specializzato, ponendo al centro la natura sostanziale della questione.

I Fatti del Caso: Una Complessa Vicenda di Terre e Diritti Collettivi

La vicenda trae origine da una storica sentenza del 1990 emessa dal Commissario per gli Usi Civici. Tale decisione aveva classificato diverse tenute, dichiarandone alcune di natura demaniale e altre private ma gravate da diritti di uso civico. La stessa sentenza incaricava la Regione di procedere all’accertamento dei dati catastali delle aree interessate.

Dopo una prima ricognizione, la Regione ha affidato un nuovo incarico a un perito per aggiornare i dati. L’esito di questa perizia è stato poi recepito in una delibera regionale che ne dichiarava l’esecutività. Contro questo atto amministrativo, un Comune ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (T.A.R.), sollevando tre motivi di illegittimità: la presunta mancanza dei requisiti del perito, un suo potenziale conflitto di interessi e l’errata valutazione delle opposizioni presentate da alcuni soggetti interessati.

Nel corso del giudizio amministrativo, un Ente Agrario, parte in causa, ha sollevato la questione di giurisdizione, sostenendo che la competenza non fosse del T.A.R. ma del Commissario per gli usi civici. La questione è così giunta all’esame delle Sezioni Unite della Cassazione.

La Questione sulla Giurisdizione Usi Civici

Il cuore del problema era stabilire se la contestazione di un atto amministrativo, basata su vizi formali e procedurali, potesse radicare la competenza del giudice amministrativo, oppure se la natura intrinseca della materia – gli usi civici e la qualificazione dei terreni – attraesse inevitabilmente la causa nella sfera di competenza del Commissario specializzato.

Il Comune sosteneva la prima tesi, affermando di non contestare la natura dei terreni (qualitas soli), ma solo le modalità con cui l’amministrazione aveva esercitato il suo potere. Al contrario, l’Ente Agrario e la Regione ritenevano che, al di là della forma, l’impugnazione mirasse a incidere sulla sostanza dei diritti di uso civico, materia riservata per legge al Commissario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi dell’Ente Agrario, dichiarando la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Le Sezioni Unite hanno ribadito il loro orientamento consolidato, secondo cui rientrano nella giurisdizione del Commissario tutte le controversie che riguardano l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico. Questo include, come antecedente logico, la determinazione della qualità demaniale del suolo.

Il principio chiave è che la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni volta che le questioni sollevate, pur relative a vizi dell’atto, attengono direttamente alla valutazione della demanialità dei terreni o richiedono un previo accertamento di tale qualità. Nel caso di specie, l’impugnazione del Comune, sebbene formalmente diretta contro l’atto regionale, mirava a impedire il consolidarsi degli effetti di una ricognizione catastale che definiva la natura pubblica di quelle terre. L’elemento controverso e il presupposto della causa, hanno concluso i giudici, è pur sempre la qualitas soli delle particelle interessate. Pertanto, la controversia appartiene alla cognizione del giudice specializzato in materia di usi civici.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un importante principio processuale: la giurisdizione in materia di usi civici è fortemente attrattiva e prevale su quella amministrativa quando il nucleo della disputa tocca la natura giuridica dei beni. Per gli operatori del diritto e per le amministrazioni, ciò significa che qualsiasi tentativo di contestare atti amministrativi connessi agli usi civici davanti al T.A.R. è destinato a scontrarsi con un’eccezione di difetto di giurisdizione se, in sostanza, la lite implica un accertamento sulla natura demaniale o civica dei terreni. La sede corretta per tali dispute rimane quella, specializzata e storica, del Commissario per la liquidazione degli usi civici, il quale ha anche il potere di disapplicare gli atti amministrativi ritenuti illegittimi.

Chi ha la giurisdizione per decidere le controversie in materia di usi civici?
La giurisdizione spetta al Commissario per la liquidazione degli usi civici. Questa competenza si estende a tutte le questioni relative all’esistenza, natura ed estensione di tali diritti, inclusa la determinazione della qualità demaniale dei terreni.

È possibile impugnare un atto amministrativo relativo agli usi civici davanti al giudice amministrativo (T.A.R.)?
No, se la questione sollevata, anche se presentata come un vizio dell’atto (es. incompetenza, violazione di legge), riguarda direttamente la valutazione della natura dei terreni (qualitas soli) o richiede un accertamento su di essa. In questi casi, la giurisdizione è del Commissario.

Cosa si intende per ‘qualitas soli’ e perché è determinante per la giurisdizione?
‘Qualitas soli’ è un’espressione latina che indica la natura giuridica del suolo (se è demaniale, privato, soggetto a usi civici, ecc.). È determinante perché la legge affida l’accertamento di questa qualità alla competenza esclusiva del Commissario per gli usi civici, attraendo nella sua giurisdizione ogni controversia che la riguardi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 260 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 260 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7087/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

REGIONE LAZIO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO elettivamente domiciliata presso la medesima nella sede dell’Avvocatura dell’Ente in RAGIONE_SOCIALE – INDIRIZZO -controricorrente e ricorrente incidentale

RAGIONE_SOCIALE

-intimato- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 9039/2020 dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO, il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del RAGIONE_SOCIALE di LazioRAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, nella causa pendente avanti al T.A.R. Lazio e rubricata al n. R.G. 9039/NUMERO_DOCUMENTO.

FATTI DI CAUSA

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha impugnato, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta n. 476 in data 21 luglio 2020, che ha dichiarato l’esecutività ‘RAGIONE_SOCIALE ricognizione catastale condotta dal AVV_NOTAIO, ai sensi RAGIONE_SOCIALE artt. 15, 29 e 30 del R.D. 26 febbraio 1928, n. 332, per la parte relativa alle Tenuta Ferrara e XIII Quartucci’.

L’antefatto su cui si innesta il provvedimento è la sentenza n. 19 del 1990 resa dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Usi RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nella causa fra l’RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE. Con tale sentenza il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Usi RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE dichiarò di natura AVV_NOTAIO la ‘Tenuta Ferrara’ e la ‘Tenuta RAGIONE_SOCIALE Mortelle’ e di natura privata, gravate da diritti civici, le terre ricomprese nell’ex ‘Tenuta XIII Quartucci’. La stessa sentenza dispose che la Regione Lazio procedesse ad accertare i dati catastali RAGIONE_SOCIALE terre ricomprese in tali tenute.
A seguito RAGIONE_SOCIALE decisione, è stata eseguita una prima ricognizione, la quale ha delimitato graficamente le aree oggetto RAGIONE_SOCIALE sentenza n. 19 del 1990, senza riportare i dati catastali aggiornati RAGIONE_SOCIALE

particelle interessate. Da qui il conferimento di un nuovo incarico, da parte RAGIONE_SOCIALE Regione, al AVV_NOTAIO, il cui accertamento, approvato dall’RAGIONE_SOCIALE, è stato trasmesso alla Regione, la quale, previa la pubblicazione di legge, lo dichiarò parzialmente esecutivo limitatamente alle Tenute Ferrara e XIII Quartucci. Al fine di giustificare l’esecutività solo parziale, nel provvedimento si osservò che le opposizioni presentate dopo la pubblicazione avevano riguardato solo la Tenuta RAGIONE_SOCIALE Mortelle, la cui esecutività doveva essere invece differita a un successivo provvedimento a conclusioni RAGIONE_SOCIALE accertamenti in corso (mentre per le Tenute Ferrara e XIII Quartucci non erano pervenute opposizioni).
Il ricorso dinanzi al giudice amministrativo è stato proposto dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE sulla base di tre motivi: con il primo motivo la ricorrente denunciava che la ricognizione catastale, dichiarata esecutiva, era stata condotta un soggetto (il AVV_NOTAIO) che non aveva i requisiti previsti dalla legge per una verifica del tipo di quella affidatagli nella fattispecie concreta; con il secondo motivo denunciava che il medesimo AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, siccome aveva svolto in una diversa controversia le funzioni di consulente di parte dell’RAGIONE_SOCIALE, non avrebbe potuto assumere l’incarico ai sensi RAGIONE_SOCIALE normativa ragionale; con il terzo motivo denunciava che, diversamente da quanto sostenuto nel provvedimento impugnato, le opposizioni proposte dai soggetti interessati avevano riguardato anche la tenuta XIII Quartucci.
Si sono costituite l’RAGIONE_SOCIALE, eccependo difetto relativo di giurisdizione in capo al Giudice Amministrativo adito dal RAGIONE_SOCIALE ricorrente. Si sono costituite inoltre la Regione Lazio e il RAGIONE_SOCIALE.

Nel corso RAGIONE_SOCIALE causa pendente, l’RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, illustrato da memoria.

Ha resistito il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, depositando anche la memoria.

Ha depositato controricorso anche la Regione Lazio, contenente ricorso incidentale, con il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE usi civici.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Sussiste la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE usi civici.

Secondo il consolidato orientamento di questa Corte rientrano nella giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE usi civici, ai sensi dell’art. 29, comma 2, RAGIONE_SOCIALE legge n. 1766 del 1927, le controversie concernenti l’accertamento RAGIONE_SOCIALE esistenza, RAGIONE_SOCIALE natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché -quale antecedente logico giuridico RAGIONE_SOCIALE decisione –RAGIONE_SOCIALE qualità AVV_NOTAIO del suolo (Cass., S.U., n. 8252/2023; Cass., S.U., n. 15530/2022). Con la conseguenza che anche nel caso di impugnazione di atto amministrativo la giurisdizione del giudice amministrativo deve essere esclusa ogni qualvolta le questioni prospettate, pur essendo relative a vizi dell’atto, attengano direttamente alla valutazione RAGIONE_SOCIALE demanialità dei terreni o comunque richiedano un previo accertamento di detta qualità (Cass., S.U., n. 8564/2021).
Il principio che precede -richiamato e fatto proprio in precedenti di queste Sezioni Unite in controversie che avevano la loro origine nella medesima ricognizione catastale eseguita del AVV_NOTAIO, promosse da persone fisiche dinanzi al giudice amministrativo (nel caso deciso Cass., S.U., n. 8564/2021) o pendenti dinanzi al RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE usi civici (in quello deciso da Cass. S.U., n. 17882/2021) -va qui ulteriormente ribadito. Non è infatti condivisibile la tesi sostenuta dal RAGIONE_SOCIALE, ripresa anche con la memoria, secondo la quale la valutazione richiesta al giudice amministrativo,
qualora favorevole al ricorrente, imporrebbe solo la riedizione del potere amministrativo, senza richiedere alcun accertamento RAGIONE_SOCIALE qualitas soli . Invero nella causa instaurata dal RAGIONE_SOCIALE dinanzi al giudice amministrativo, seppure con riferimento alle modalità dei poteri esercitati nella delimitazione catastale RAGIONE_SOCIALE terre oggetto RAGIONE_SOCIALE decisione del 1990, l’elemento controverso e presupposto è pur sempre la qualitas soli RAGIONE_SOCIALE particelle interessate dalla ricognizione catastale del AVV_NOTAIO COGNOME, di cui il RAGIONE_SOCIALE ricorrente, tramite l’impugnazione del provvedimento regionale che l’ha dichiarata esecutiva, intende impedire il prodursi e il consolidarsi RAGIONE_SOCIALE effetti (cfr. Cass., S.U., n. 1414/2018). Si ricorda che la disapplicazione di atti amministrativi illegittimi è consentita anche in sede di giurisdizione dei commissari regionali per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE usi civici, purché sussista un rapporto di strumentalità tra l’esercizio di tale potere e la decisione dovuta (Cass. n. 5343/2022; 24714/2014).
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE liquidatore giudice amministrativo, che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE liquidatore per gli usi civici, dinanzi al quale rimette le parti e che provvederà anche sulla liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella Camera di consiglio del 10 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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