Giurisdizione usi civici: il Commissario decide

In una controversia su terreni soggetti a usi civici, dopo un accordo di conciliazione tra due parti, un Comune solleva obiezioni. La Corte di Cassazione, con ordinanza n. 10755/2024, ha stabilito che la giurisdizione usi civici resta del Commissario specializzato per risolvere l’intera controversia, anche in presenza di contestazioni successive all’accordo, ribadendo la sua competenza fino alla conclusione del procedimento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: il Commissario resta competente anche dopo la conciliazione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 10755 del 22 aprile 2024, ha affrontato un’importante questione sulla giurisdizione usi civici. La decisione chiarisce che il Commissario per la liquidazione degli usi civici mantiene la propria competenza a decidere anche quando, dopo un accordo di conciliazione, intervengono contestazioni da parte di terzi, come un’amministrazione comunale. Questo principio rafforza il ruolo del giudice specializzato in una materia complessa e ricca di implicazioni storiche e territoriali.

I fatti del caso

La vicenda ha origine da un giudizio promosso da una Società Cooperativa dinanzi al Commissario per la liquidazione degli usi civici. L’obiettivo era far dichiarare la natura privata (allodiale) di alcuni terreni. Nel corso del procedimento, la Società Cooperativa e un Ente Agrario locale, anch’esso parte in causa, raggiungevano un accordo di conciliazione.

Il Commissario, con una prima ordinanza, approvava tale accordo, dichiarando la natura privata dei fondi e riservandosi di emettere una successiva sentenza di cessata materia del contendere una volta adempiuti gli obblighi previsti.

Tuttavia, la documentazione relativa all’adempimento non veniva depositata. Successivamente, il Comune nel cui territorio si trovavano i terreni si costituiva in giudizio, sollevando obiezioni sull’accordo sotto il profilo urbanistico.

Di fronte a questa nuova situazione, il Commissario, constatata l’opposizione del Comune e la mancata unanimità sull’accordo, decideva di proseguire l’istruttoria, nominando un consulente tecnico. Contro questa decisione, l’Ente Agrario proponeva un regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo che il Commissario non avesse il potere di valutare gli aspetti urbanistici sollevati da un soggetto terzo.

La questione sulla giurisdizione usi civici e la conciliazione

Il cuore del problema ruotava attorno alla domanda: una volta raggiunto un accordo conciliativo, la giurisdizione usi civici del Commissario cessa, trasferendo ogni ulteriore contenzioso al giudice ordinario? La Società Cooperativa, con un ricorso incidentale, sosteneva proprio questa tesi: l’accordo aveva trasformato la natura del bene in privata, privando il Commissario della sua competenza.

La conciliazione in materia di usi civici è un istituto che mira a definire consensualmente le controversie sulla natura dei terreni. Se l’accordo ha esito positivo, il processo si estingue. Se fallisce, il processo prosegue. La giurisprudenza ha da tempo chiarito che l’efficacia della conciliazione è sospensivamente condizionata all’approvazione dell’autorità competente.

L’intervento del Comune e le sue conseguenze

L’intervento del Comune, che non era parte dell’accordo originale, ha rimescolato le carte. Le sue obiezioni, basate su profili urbanistici, hanno indotto il Commissario a ritenere che l’accordo non potesse più considerarsi definitivo e pacifico tra tutte le parti del giudizio. Di conseguenza, ha disposto la prosecuzione della causa per accertare la reale natura dei terreni, superando l’accordo precedentemente approvato.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato i ricorsi e affermato la giurisdizione del Commissario per gli usi civici. Le Sezioni Unite hanno chiarito che le questioni sollevate dalle parti non mettono in discussione la giurisdizione in sé, ma riguardano vizi interni al procedimento.

Secondo la Corte, il Commissario è l’unico giudice competente a decidere sulla natura dei beni e sull’esistenza di usi civici. Finché questa questione non è definitivamente risolta, la sua giurisdizione non può essere messa in discussione. L’intervento del Comune e le relative obiezioni rappresentano uno sviluppo interno alla causa che il Commissario ha il potere e il dovere di gestire.

La Corte ha specificato che sostenere che il Commissario non possa esaminare tali aspetti, o che la conciliazione abbia privato il Commissario della sua giurisdizione, equivale a contestare il merito della sua decisione di proseguire il giudizio. Tali contestazioni, tuttavia, non riguardano la giurisdizione, ma sono potenziali errori in procedendo (vizi del procedimento) che devono essere fatti valere attraverso i normali mezzi di impugnazione contro la decisione finale, e non tramite un regolamento di giurisdizione.

In sostanza, finché la causa è pendente e la natura dei beni è controversa, la giurisdizione rimane saldamente nelle mani del giudice specializzato, ovvero il Commissario per la liquidazione degli usi civici.

Conclusioni

La decisione delle Sezioni Unite consolida un principio fondamentale: la giurisdizione usi civici è esclusiva e persistente. Il Commissario specializzato è il dominus del procedimento fino alla sua conclusione definitiva. Un accordo di conciliazione, per quanto approvato, non determina un automatico passaggio di competenza al giudice ordinario se sorgono nuove contestazioni che rimettono in discussione la definizione della controversia. Le parti che ritengono errata la gestione del procedimento da parte del Commissario dovranno attendere la sua decisione finale e impugnarla secondo le vie ordinarie, senza poter invocare un difetto di giurisdizione.

Chi ha la giurisdizione per le controversie sugli usi civici?
La giurisdizione per le controversie relative all’esistenza, natura ed estensione dei diritti di uso civico appartiene al Commissario per la liquidazione degli usi civici, in quanto giudice specializzato.

Un accordo di conciliazione sugli usi civici trasferisce automaticamente la causa al giudice ordinario?
No. Secondo la Corte, un accordo di conciliazione non spoglia il Commissario della sua giurisdizione, specialmente se, come nel caso di specie, intervengono nuove contestazioni (ad esempio da parte di un Comune) che impediscono la cessazione della materia del contendere. Il procedimento prosegue dinanzi allo stesso Commissario.

Le obiezioni di un terzo, come un Comune, possono rimettere in discussione la giurisdizione del Commissario?
No, le obiezioni di un terzo non mettono in discussione la giurisdizione del Commissario. Esse costituiscono uno sviluppo interno al procedimento che il Commissario ha il potere e il dovere di valutare. Eventuali errori nella gestione di tali obiezioni sono vizi procedurali da far valere con i mezzi di impugnazione ordinari, non con un regolamento di giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 10755 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 10755 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12638/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO COGNOME NOME, che la rappresenta e difende

-ricorrente-

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende

-ricorrente incidentale-

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME

REGIONE LAZIO, rappresentata e difesa dell’AVV_NOTAIO COGNOME -controricorrenti-

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO

AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende

-resistente- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 6 del 2018 dinanzi al RAGIONE_SOCIALE liquidatore per gli usi civici di Roma.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale conclude chiedendo alla Corte di cassazione di dichiarare i ricorsi inammissibili e, in ogni caso, infondati, affermando la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione degli usi civici.

FATTI DI CAUSA

Nel giudizio n. 6 del 2018 pendente dinanzi al Commissariato per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, promosso da RAGIONE_SOCIALE al fine di far dichiarare la natura allodiale dei fondi siti in RAGIONE_SOCIALE, locINDIRIZZO Mortelle, interveniva un atto di conciliazione fra la ricorrente e l’RAGIONE_SOCIALE, citata nel giudizio insieme alla Regione Lazio.

Il RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza n. 471 del 7 ottobre 2020, approvava ‘ l’atto di conciliazione intervenuto tra RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE in data 2 marzo 2020 ‘; dichiarava conseguentemente ‘ la natura interamente privata del terreno ubicato in RAGIONE_SOCIALE, catastalmente censito al foglio 16, particelle 92, 1295, 1620 e 1622, e al foglio 17, particelle 49, 124 e 641, RAGIONE_SOCIALE superficie complessiva di ettari 6.18.74 ‘; si riservava di emettere ‘ la sentenza di cessata materia del contendere all’esito dell’adempimento degli obblighi assunti
dalle parti le quali provvederanno al deposito, agli atti del giudizio, RAGIONE_SOCIALE relativa certificazione ‘.

Con ordinanza cron. n. 41 del 17.01.2022. il RAGIONE_SOCIALE, poiché non risultava ‘ pervenuta la documentazione comprovante gli avvenuti adempimenti di cui all’ordinanza di omologazione suddetta ‘, revocava la riserva RAGIONE_SOCIALE causa in decisione e rimetteva le parti innanzi ad altro RAGIONE_SOCIALE.

Nel seguito RAGIONE_SOCIALE causa si costituiva il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e depositava nota prot. comunale n. 95449 del 21.11.2022, a firma del Dirigente Comunale del Servizio RAGIONE_SOCIALE, nella quale si sollevavano obiezioni sui profili urbanistici dell’accordo conciliativo.

Con ordinanza cron. n. 207 del 17 aprile 2023 il RAGIONE_SOCIALE, sciogliendo la riserva, considerato che ‘ la conciliazione presuppone l’accordo di tutte le parti del giudizio, mentre nel caso in esame il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE si è opposto ‘, riteneva di proseguire l’istruttoria con la nomina di un consulente tecnico d’ufficio, rinviando all’udienza del 19.06.2023 per il giuramento del designato ausiliario del Giudice.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che fosse dichiarato il difetto di giurisdizione (nella fattispecie del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione degli usi civici) in relazione al procedimento (amministrativo) di approvazione delle conciliazioni in materia di usi civici ai sensi dell’art. 29, 5° comma, RAGIONE_SOCIALE legge n. 1766 del 1927, e, in particolare, che sia dichiarato che sfugge a qualsiasi valutazione in sede giurisdizionale, da parte del RAGIONE_SOCIALE per la liquidazione degli usi civici, il parere reso sui profili urbanistici dell’accordo conciliativo da parte del RAGIONE_SOCIALE, poiché tale parere, che proviene da soggetto che non fa valere alcuna pretesa
sostanziale di natura reale sui beni controversi, può essere oggetto di considerazione solo nell’ambito del procedimento amministrativo per l’approvazione RAGIONE_SOCIALE conciliazione.

Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e la Regione Lazio hanno resistito con controricorso.

Ha depositato controricorso anche RAGIONE_SOCIALE, contenente ricorso incidentale, con il quale si assume che il fondo oggetto di causa è già divenuto privato a seguito RAGIONE_SOCIALE conciliazione approvata dal RAGIONE_SOCIALE; ha chiesto pertanto alle Sezioni Unite di dichiarare la giurisdizione del Giudice Ordinario per l’eventuale ulteriore trattazione RAGIONE_SOCIALE causa.

Il RAGIONE_SOCIALE si è costituto ai soli fini dell’eventuale partecipazione alla discussione orale che fosse stata eventualmente fissata.

La ricorrente principale ha depositato memoria.

RAGIONI DELLLA DECISIONE

1. – Sussiste la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE liquidatore per gli usi civici. L’istituto RAGIONE_SOCIALE conciliazione stragiudiziale, già disciplinato all’art. 29 RAGIONE_SOCIALE L. n. 1766/1927 (‘in ogni fase del procedimento potrà essere promosso un esperimento di conciliazione, sia per iniziativa del commissario, sia per richiesta delle parti, le quali, per questo oggetto, potranno farsi rappresentare da persona di loro fiducia munita di speciale mandato’), è oggi esperibile avanti il RAGIONE_SOCIALE o avanti gli organi amministrativi (Regioni o Comuni) a seconda del momento (contenzioso o amministrativo) su cui il relativo procedimento si incardina. Alla conciliazione avanti il RAGIONE_SOCIALE è stata riconosciuta natura processuale (salvo l’obbligo di approvazione in sede amministrativa ai fini dell’efficacia) e la giurisprudenza, anche la più risalente, non ha mancato di ribadirne l’efficacia sospensiva RAGIONE_SOCIALE trattazione RAGIONE_SOCIALE
causa fino al relativo esito: se questo esito è positivo cessa la materia del contendere ed il processo si avvia verso l’estinzione; se, invece, l’esito non è positivo, il processo riprende il suo percorso e prosegue la trattazione RAGIONE_SOCIALE causa (Cass., 13 maggio 1956, n. 760). Quanto alla conciliazione in sede amministrativa, già da tempi risalenti se ne postula l’autonoma configurazione e la riconduzione delle relative competenze alle regioni (cfr. parere del Consiglio di Stato 1277/79 del 1981). Questo implica che, mentre alla prima può riconoscersi una natura del tutto analoga all’ipotesi prevista all’art. 185 c.p.c., alla seconda dev’essere riconosciuta natura di attività amministrativa consensuale. In altre parole, non vertendosi in ipotesi di contenzioso, in caso di conciliazione avviata in occasione dei procedimenti di accertamento demaniale o di reintegra, questa mira alla definizione consensuale e concordata del procedimento amministrativo, al pari di quanto previsto dall’art. 11 RAGIONE_SOCIALE L. n. 241/90 in materia di accordi sostitutivi. In linea con tale ricostruzione la giurisprudenza ha da tempo sottolineato che la conciliazione è, e resta, un istituto negoziale sottoposto, in entrambi i casi esaminati, alla condizione sospensiva dell’approvazione regionale. Quanto alla funzione svolta, mentre in sede contenziosa la conciliazione è preordinata alla definizione delle controversie in merito alla qualitas soli , in sede amministrativa ha il compito di definire, in maniera concordata (ed in alcuni casi transattiva), i procedimenti rimessi alle regioni o agli enti da queste individuati.
In materia è stato chiarito che, venuta meno, per effetto dell’intervenuta conciliazione, l’appartenenza al demanio comunale del terreno oggetto RAGIONE_SOCIALE controversia, non si giustifica più la competenza giurisdizionale del RAGIONE_SOCIALE per gli usi civici, in quanto, una volta trasformata la natura del bene da demaniale in

privata, ogni contestazione che insorga in ordine a tale bene, che ha cessato di essere demaniale, non può che riguardare diritti patrimoniali privati, devoluti, come tali, alla cognizione esclusiva del giudice ordinario, quand’anche sorga questione, con carattere di pregiudizialità rispetto all’azione proposta, in ordine alla natura originaria del bene medesimo (Cass., S.U., n. 2006/1966).

Secondo il consolidato orientamento di questa Corte il rimedio impugnatorio esperibile avverso le sentenze rese dal commissario per la liquidazione degli usi civici in materia di esistenza, natura ed estensione dei diritti di uso civico, anche con contenuto di omologa od approvazione di accordi conciliativi raggiunti tra le parti, è costituito, ai sensi dell’ art. 32 RAGIONE_SOCIALE legge 16 giugno 1927, n. 1766, esclusivamente dal reclamo alla corte d’appello di Roma, sezione speciale usi civici, mentre il ricorso straordinario per cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost. è inammissibile (Cass. S.U., 04-07-2014, n.15300; S.U., 12-3-2002, n. 3575; S.U., 11-9-2003 n. 13352; S.U., 16-1-2001 n. 3575 n. 27).
2. -Nel caso in esame è avvenuto che, raggiunta la conciliazione fra RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, si è costituito nel giudizio il RAGIONE_SOCIALE, sollevando una pluralità di obiezioni sui profili urbanistici RAGIONE_SOCIALE conciliazione. In considerazione di ciò, il RAGIONE_SOCIALE liquidatore ha disposto la prosecuzione dell’istruttoria. Con il regolamento principale si sostiene che il RAGIONE_SOCIALE non abbia il potere di esaminare tali aspetti, in quanto proposti da un soggetto estraneo alla lite. Con il regolamento incidentale, nella stessa prospettiva, si sostiene che, essendosi perfezionata la conciliazione, il procedimento non possa proseguire dinanzi al RAGIONE_SOCIALE, essendo ogni questione oramai rimessa al giudice ordinario.
Ora, senza che sia minimamente necessario prendere posizione sulle questioni sollevate dalle ricorrenti, principale e incidentale, ai fini che interessano in questa sede è sufficiente rilevare che le stesse questioni non contraddicono la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE, che deve essere riconosciuta. Invero, con tali questioni, si denunziano, in ipotesi, vizi interni al procedimento, da far valere con gli ordinari rimedi impugnatori contro la decisione, che fosse eventualmente assunta in esito alla (supposta irrituale) prosecuzione RAGIONE_SOCIALE causa, secondo i principi sopra richiamati.
3. – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE liquidatore, che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE liquidatore per gli usi civici, dinanzi al quale rimette le parti e che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 gennaio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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