Giurisdizione usi civici: chi decide sulla nullità?

In un caso riguardante la donazione di un terreno, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito i confini della giurisdizione usi civici. Una volta che il Commissario speciale ha accertato in via definitiva la natura demaniale di un terreno, la sua funzione giurisdizionale si esaurisce. Le successive azioni legali, come quella per far dichiarare la nullità di un atto di donazione su quel terreno, rientrano nella competenza del giudice ordinario e non più in quella del Commissario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: la Cassazione definisce i confini tra Giudice Ordinario e Commissario

L’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un’importante questione procedurale relativa alla giurisdizione usi civici. Il caso chiarisce a chi spetti la competenza a decidere sulla nullità di atti di disposizione, come una donazione, aventi ad oggetto terreni la cui natura demaniale è già stata accertata con sentenza definitiva. La Corte stabilisce un chiaro spartiacque tra le competenze del Commissario per la liquidazione degli usi civici e quelle del giudice ordinario.

I Fatti di Causa

La controversia ha origine da una lunga vicenda giudiziaria. Anni fa, il Commissario per la liquidazione degli usi civici aveva emesso una sentenza con cui accertava che un determinato terreno apparteneva al demanio collettivo di un Comune. Nel dispositivo, la sentenza dichiarava genericamente la nullità di “ogni atto di disposizione del terreno stesso”.

Successivamente, l’erede di una delle parti originarie ha avviato una nuova causa, questa volta dinanzi al Tribunale ordinario, chiedendo di dichiarare specificamente la nullità di un atto di donazione del 1985 relativo a quel medesimo terreno. L’obiettivo era ottenere una pronuncia suscettibile di trascrizione nei registri immobiliari. Nel corso di questo nuovo giudizio, lo stesso attore ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alle Sezioni Unite di chiarire se la competenza a decidere sulla nullità dell’atto spettasse al giudice ordinario adito o al giudice speciale commissariale.

La Questione sulla Giurisdizione Usi Civici

Il quesito fondamentale posto alla Corte è se la competenza a decidere sulla validità di un atto di disposizione di un terreno demaniale rimanga radicata presso il Commissario per gli usi civici anche dopo che quest’ultimo ha già definito la questione sulla natura del bene (la cosiddetta qualitas soli), oppure se tale competenza passi al giudice ordinario.

In altre parole, la giurisdizione usi civici del Commissario, una volta esaurito il suo compito principale di accertamento, si estende anche a tutte le successive controversie derivate, come l’impugnazione di singoli atti di vendita o donazione? O la sua funzione giurisdizionale si deve considerare conclusa con la sentenza di accertamento?

Le posizioni delle parti

Il ricorrente, pur avendo adito il giudice ordinario, sollevava la questione per ottenere una certezza definitiva, data la complessità della materia e le possibili eccezioni della controparte. La controparte, d’altro canto, sosteneva che molteplici decisioni avessero già riconosciuto il suo diritto di proprietà, cercando di contrastare la domanda del ricorrente.

Le Motivazioni della Corte

Le Sezioni Unite, nel risolvere la questione, hanno tracciato una linea netta tra le due giurisdizioni, basandosi su principi consolidati.

L’esaurimento del potere giurisdizionale speciale

La Corte ribadisce che la giurisdizione speciale del Commissario per gli usi civici, ai sensi della Legge n. 1766/1927, riguarda le controversie sull’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico. Questa competenza sussiste finché è in discussione la qualitas soli del terreno. Una volta che tale accertamento è avvenuto con una sentenza passata in giudicato, la funzione giurisdizionale del Commissario su quel bene si esaurisce. Qualsiasi successiva controversia che presuppone quell’accertamento, ma non lo rimette in discussione, rientra nella cognizione del giudice ordinario. L’eventuale contrasto tra una nuova decisione e il giudicato commissariale non può essere risolto invocando nuovamente la giurisdizione speciale, ma attraverso gli ordinari mezzi di impugnazione.

La “Vis Actrativa” limitata al singolo processo

Il principio della vis actrativa (forza di attrazione), secondo cui il giudice della causa principale attrae a sé le cause accessorie, opera solo all’interno dello stesso procedimento. La domanda di nullità di un contratto di disposizione può rientrare nella giurisdizione usi civici del Commissario solo se viene proposta contestualmente e all’interno del giudizio di accertamento della natura demaniale del bene. Se, come nel caso di specie, la domanda di nullità viene avanzata in un giudizio autonomo e successivo, basandosi su un accertamento già definitivo, la competenza spetta inderogabilmente al giudice ordinario.

Conclusioni

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche: chiarisce che il Commissario per gli usi civici ha un ruolo fondamentale ma circoscritto all’accertamento della demanialità. Una volta definito questo status, le controversie successive relative ai diritti e agli atti su quei beni (come la validità di una compravendita o di una donazione) devono essere portate davanti al giudice ordinario. Ciò garantisce certezza del diritto e una corretta ripartizione delle competenze, evitando che la giurisdizione speciale si estenda oltre i limiti previsti dalla legge.

A quale giudice spetta decidere sulla nullità di un atto di vendita o donazione di un terreno già dichiarato di uso civico?
Spetta al giudice ordinario. La competenza del Commissario per gli usi civici si esaurisce con l’accertamento definitivo della natura demaniale del bene; le azioni successive per far dichiarare la nullità di specifici atti di disposizione devono essere proposte dinanzi al tribunale ordinario.

La giurisdizione speciale del Commissario per gli usi civici è illimitata nel tempo?
No. La sua giurisdizione è limitata alla fase di accertamento dell’esistenza, natura ed estensione dei diritti di uso civico. Una volta che questo accertamento diventa definitivo con una sentenza, la sua funzione giurisdizionale su quel punto si considera esaurita.

È possibile chiedere la nullità di un atto di disposizione in un giudizio separato e successivo a quello che ha accertato la natura demaniale del bene?
Sì, è possibile. Tuttavia, tale domanda deve essere proposta dinanzi al giudice ordinario. La competenza del Commissario sussisterebbe solo se la domanda di nullità fosse stata avanzata come accessoria all’interno dello stesso procedimento di accertamento della natura del bene.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 1670 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 1670 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8410/2024 R.G. proposto da:

COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOMECOGNOME che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME

-controricorrente-

COMUNE di GAETA

-intimato- per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio n. 1851/2021 pendente dinanzi al Tribunale Cassino.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia affermare la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. La presente controversia trae origine dalla sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana (sentenza n. 7 del 26 marzo 2005), con la quale è stato accertato che la particella 505 al foglio 13 risulta appartenente al demanio collettivo del Comune di Gaeta. Il giudizio dinanzi al Commissario fu promosso da NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME nei confronti di NOME e del Comune di Gaeta. Nel dispositivo della sentenza, in aggiunta all’accertamento della demanialità civica del terreno, si dichiarava la nullità e l’inefficacia di «ogni atto di disposizione del terreno stesso» .
Contro la sentenza NOME proponeva reclamo dinanzi alla Sezione Speciale Usi Civici della Corte d’Appello di Roma, che lo rigettava con sentenza depositata il 09.05.2016.

NOME COGNOME erede di uno dei ricorrenti originari, con ricorso diretto al Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana, iscritto al numero 49 del ruolo generale per il 2019 chiese emettersi, ai sensi dell’art. 288, comma 2, c.p.c., ordinanza di correzione della già menzionata sentenza n. 7 del 2005, con la quale si specificasse che la generica declaratoria di nullità degli atti di disposizione, in essa contenuta, doveva intendersi riferita all’atto pubblico di donazione datato 15.10.1985 a rogito del Notaio in Gaeta NOME COGNOME, rep. n. 9403, racc. n. 2161, nella parte in cui la Sig.ra NOME COGNOME in Fantasia dona
alla propria figlia NOME COGNOME il terreno distinto in catasto di Gaeta al foglio 13, particella 505.

Il Commissario, a definizione del procedimento R.G. 49/2019, emetteva la sentenza, n. 31/2020, con la quale dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in merito all’accertamento dell’invalidità dell’atto di donazione sopra indicato.

Contro tale sentenza è stato proposto sia appello, sia ricorso per cassazione, che sono entrambi tuttora pendenti.

2. Con ricorso ex art. 702bis c.p.c. diretto al Tribunale di Cassino e iscritto al ruolo generale al numero 1851 del 2021, NOME COGNOME ha chiesto che la nullità della donazione, già richiesta con istanza di correzione al Commissario, fosse dichiarata dal tribunale adito; ha sostenuto che il proprio interesse a proporre la domanda si giustificava al fine di ottenere una pronunzia suscettibile di pubblicità a margine della nota con la quale l’atto fu trascritto.

Si è costituita nel giudizio NOMECOGNOME che ha eccepito l’esistenza di una molteplicità di decisioni dell’autorità giudiziaria ordinaria che avrebbero definitivamente riconosciuto il proprio diritto di proprietà del terreno oggetto della sentenza n. 7 del 2005. Nel corso di tale giudizio, NOME COGNOME ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione sulla base di due motivi.

NOME ha resistito con controricorso, mentre il Comune di Gaeta è rimasto intimato.

Il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME ha concluso per l’inammissibilità del ricorso. La controricorrente ha depositato memoria.

In data 13 dicembre 2024, dopo che la causa è stata decisa, è pervenuta memoria del ricorrente NOME COGNOME

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo si sostiene che le eccezioni proposte da NOME COGNOME dinanzi al Tribunale di Cassino mirerebbero «a sovvertire il giudicato formatosi in relazione alla sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana n. 7/2005», risultando «messa in discussione la stessa qualitas soli e lo stesso diritto di proprietà collettiva sul terreno di cui si tratta (distinto in catasto di Gaeta al foglio 13, particella 505».
Il ricorrente, nel proporre la questione, ha cura di precisare di avere proposto, dinanzi al Commissario, un ulteriore giudizio per l’esecuzione della sentenza n. 7 del 2005, nel corso del quale le Sezioni Unite della Suprema Corte, adite dal medesimo ricorrente in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, hanno affermato la giurisdizione del giudice ordinario. Si afferma che la l’ordinanza che ha pronunziato sull’istanza di regolamento (n. 28802 del 2022), in quanto relativa a una controversia riferita a un giudizio, il quale aveva un oggetto del tutto diverso, non avrebbe alcun rilievo nel presente giudizio.
Con il secondo motivo si chiede alle Sezioni Unite di stabilire «se appartenga alla giurisdizione dell’A.G.O. o a quella del giudice speciale commissariale il potere di decidere sulla domanda avente ad oggetto declaratoria dell’invalidità (nullità) ed inefficacia di atti di disposizione di atti non debitamente autorizzati di terre di demanio collettivo, e nella fattispecie dell’atto di donazione datato 15.10.1985 a rogito Notar NOME COGNOME, rep. n. 9403, racc. n 2161, ovvero se su tal punto vi è difetto assoluto di giurisdizione, essendo la nullità ed inefficacia di tale atto di donazione già stata dichiarata nel dispositivo della sentenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per il Lazio, l’Umbria e la Toscana n.
7/2005 ed essendosi quindi esaurito il potere giurisdizionale al riguardo, rimanendo solo spazio per l’esecuzione della sentenza commissariale irrevocabile e spettando la competenza per la fase esecutiva alla P.A. regionale in sede amministrativa».

2.In via preventiva, rispetto all’esame dei motivi, occorre ricordare che la lite sulla qualitas soli è derivata dalla pretesa della Fantasia, inizialmente proposta contro i danti causa del ricorrente COGNOME dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria, di ottenere il rilascio del terreno in controversia, a suo tempo concesso in affitto da Civita Ventura, la quale l’aveva poi trasferito alla Fantasia con l’atto di donazione del quale il COGNOME pretende la dichiarazione di nullità.

3.Il Procuratore Generale ha concluso per l’inammissibilità del regolamento di giurisdizione in forza del principio secondo cui il processo che, a seguito della pronuncia declinatoria della giurisdizione, si instaura per effetto della tempestiva riassunzione davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione, non è un nuovo ed autonomo procedimento, ma la naturale prosecuzione dell’unico giudizio; rimane pertanto precluso alle parti, nel giudizio riassunto, sollevare la questione di giurisdizione, stante la formazione del giudicato interno sul punto (Cass., S.U., n. 23599/2020). Si deve tuttavia osservare che il principio suppone che la causa riassunta costituisca la riproposizione di quella originaria (Cass. S.U., n. 9683/2019). Tale condizione nella specie non ricorre. Nel giudizio commissariale, definito con la declinatoria di difetto di giurisdizione, fu proposta una istanza di correzione della precedente sentenza. Tale correzione avrebbe dovuto essere attuata, nelle intenzioni della parte istante, mediante la specificazione che la pronunzia di nullità degli atti di disposizione, contenuta nel dispositivo della sentenza n.
7 del 2005, si riferiva alla donazione fatta valere come titolo di proprietà da parte della RAGIONE_SOCIALE. In questo senso la domanda proposta dinanzi al Tribunale di Cassino non si atteggia quale riproposizione di una domanda già proposta, ma quale nuova e autonoma domanda giudiziale (Cass. n. 4629/1999). Consegue dalle considerazioni che precedono, in dissenso dalle conclusioni scritte del Procuratore Generale, che il presente regolamento preventivo è, sotto questo profilo, ammissibile.
L’ammissibilità del regolamento preventivo deve essere vagliata anche sotto un profilo diverso, in qualche modo evocato dalla controricorrente nel richiamare la nozione di ‘abuso del diritto’, derivante dal fatto che il regolamento preventivo è stato proposto dalla stessa parte ricorrente nel giudizio di merito. Le Sezioni unite di questa Corte hanno in proposito stabilito il seguente principio: «Il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dallo stesso soggetto che ha proposto il giudizio di merito sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva ed immodificabile, per evitare che la sua risoluzione in sede di merito possa incorrere in successive modifiche nel corso del giudizio, ritardando la definizione della causa» (Cass., S.U., n. 15122/2022).
Alla luce di tale principio, il regolamento è ammissibile anche sotto questo diverso profilo. Infatti, come risulterà dall’esame dei motivi, la materia controversa dinanzi al giudice a quo , in linea di principio, pone questioni suscettibili di giustificare dubbi sulla giurisdizione.

4.- Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario in ordine agli aspetti coinvolti dal primo motivo. È noto, infatti, che la giurisdizione speciale dei Commissari per la liquidazione degli usi

civici riguarda, ai sensi dell’art. 29 della L. 16 giugno 1927, n. 1766, le controversie che, in via principale e non meramente incidentale, esigono la soluzione della questione circa l’esistenza, la natura e la estensione dei diritti di uso civico (Cass., S.U., n. 19399/2017). Tale giurisdizione sussiste quando sia contestata la qualità demaniale del suolo o comunque quando venga in evidenza nella controversia una questione che presupponga la necessità, anche in assenza di un’esplicita contestazione della qualitas soli , di un accertamento preliminare sull’esistenza di un diritto civico sulle terre oggetto del giudizio (Cass., S.U., n. 17878/2016). Sono escluse le domande che postulano un già intervenuto definitivo accertamento della qualitas soli (Cass., S.U., n. 20183/2019), il quale esaurisce la funzione giurisdizionale del Commissario regionale per gli usi civici (Cass., S.U., 23137/2024), essendo, a questi effetti, irrilevante che in un successivo giudizio dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria una delle parti abbia assunto tesi che altra parte ritiene in contrasto con l’accertamento già compiuto in sede commissariale. In un caso del genere, infatti, la questione da risolvere non è più relativa alla esistenza o meno dell’uso civico (cfr. Cass., S.U., n. 1261/1974), già definitivamente avvenuta, ma l’interpretazione del giudicato. L’eventualità che il giudice adito, accogliendo una o l’altra di tali eccezioni, possa assumere una decisione in contrasto con il giudicato commissariale non è ‘scongiurabile’ in via preventiva invocando, in violazione del principio generale del non bis in idem , una ulteriore decisione del Commissario sul medesimo oggetto. Va da sé che, se tale decisione fosse realmente emessa, il rimedio sarebbe costituito dagli ordinari mezzi di impugnazioni propri della giurisdizione adita, esclusa anche in questo caso la ripetizione del giudizio dinanzi al Commissario.
5.- La giurisdizione è del giudice ordinario anche per gli aspetti coinvolti dal secondo motivo.

In linea di principio sussiste la giurisdizione del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici sulle domande connesse ogni volta queste siano conseguenza della domanda principale volta all’accertamento della demanialità civica del bene (Cass., S.U., n. 15530/2022). Si deve però riconoscere che la vis actrativa della giurisdizione commissariale non può aversi che per rapporto di accessorietà nello stesso processo in cui il Commissario decide sulle materie devolute alla sua giurisdizione (Cass. 1997/1954). È stato quindi chiarito che la giurisdizione del Commissario per gli Usi civici, prevista dall’art 29 della legge 16 giugno 1927 n 1766, si estende alla cognizione della domanda di restituzione di frutti indebitamente percetti dal possessore senza titolo, solo nell’ipotesi in cui questa venga proposta nell’ambito del procedimento di accertamento della natura dei beni e di rivendicazione degli stessi, rimanendo detta domanda, in ogni altro caso, devoluta alla Competenza giurisdizionale del giudice ordinario (Cass., S.U., n. 1877/1977).
Mutatis mutandis il principio è applicabile anche alla domanda diretta a dichiarare la nullità di contratti dispositivi, in favore di un privato, di terreni gravati da uso civico, che appartiene sì alla giurisdizione del Commissario agli usi civici (Cass., S.U., n. 9829/2014), ma solo qualora sia proposta nell’ambito del procedimento di accertamento della qualitas soli , mentre nel caso in esame la medesima è stata proposta in un giudizio autonomo sul presupposto del già compiuto accertamento della qualitas ad opera del Commissario.
Il ricorrente sostiene: a) che il Commissario, adito a suo tempo per l’accertamento della qualitas soli , avrebbe già dichiarato la

nullità dell’atto di disposizione, solo che l’avrebbe fatto in termini generici; b) che proprio in considerazione della genericità della pronunzia, l’attuale ricorrente propose istanza di correzione della sentenza n. 7 del 2005, alla quale il Commissario non ha dato seguito, declinando la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario; c) che la decisione commissariale (la quale ha declinato la giurisdizione) stata impugnata; f) che la competenza a decidere sul punto non può dirsi assodato, potendo sussistere sia il difetto assoluto di giurisdizione, sia la competenza del Commissaria, sia la competenza del giudice ordinario. La tesi non può essere condivisa. Il ricorrente ha impugnato la decisione del Commissario che ha declinato la giurisdizione, ma nello stesso tempo ha autonomamente proposto la domanda di nullità dinanzi al giudice ordinario, il che lascia ferma l’applicabilità del principio sopra richiamato: e cioè che la competenza giurisdizionale sulle domande connesse con l’accertamento della qualitas soli , qualora le stesse domande non siano proposte nell’ambito del procedimento di accertamento della natura dei beni, ma in via autonoma, è devoluta al giudice ordinario.
6.- Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale le parti vanno rimesse e che regolerà anche le spese di questo giudizio. Non trattandosi di impugnazione, non v’è luogo per pronunciarsi sul raddoppio del contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale rimette le parti anche che per la liquidazione delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 10 dicembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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