Giurisdizione usi civici: a chi spetta decidere?

In un caso di conflitto di giurisdizione, la Corte di Cassazione ha stabilito che la competenza a decidere sulle controversie relative a terreni gravati da usi civici spetta esclusivamente al Commissario specializzato. Anche quando la domanda dei privati mira a negare l’obbligo di pagare canoni, sostenendo la piena proprietà del bene, la decisione presuppone l’accertamento della natura giuridica del suolo (qualitas soli), materia che rientra nella giurisdizione usi civici del Commissario e non del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Usi Civici: la Cassazione Fa Chiarezza sulla Competenza Esclusiva del Commissario

Quando un cittadino contesta la richiesta di pagamento di canoni su un terreno, sostenendo di esserne il pieno proprietario, a chi spetta decidere? Al giudice ordinario o a un organo specializzato? La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito un principio fondamentale in materia di giurisdizione usi civici, chiarendo che la competenza è del Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici ogni volta che la controversia implica, anche solo come presupposto, l’accertamento della natura pubblica o privata del suolo.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di pagamento di canoni di natura enfiteutica, avanzata da un Comune nei confronti di alcuni proprietari terrieri. Il Comune basava la sua pretesa su una ricognizione di terreni comunali gravati da usi civici, derivanti da operazioni di legittimazione avvenute nel 1938.
I proprietari, tuttavia, si opponevano, avviando una causa per far accertare l’inesistenza di tali diritti e, di conseguenza, del loro obbligo di pagamento. A sostegno della loro posizione, adducevano che i loro fondi erano di proprietà esclusiva, o perché derivanti da antiche conciliazioni risalenti all’Ottocento, che avevano già estinto ogni vincolo, o perché l’ente pubblico non era in grado di provare la natura demaniale dei terreni e la legittimità delle sue pretese.

Il Conflitto di Giurisdizione

Inizialmente, la causa è stata portata davanti al Tribunale ordinario, il quale ha però declinato la propria competenza in favore del Commissario per la liquidazione degli usi civici. Una volta riassunto il giudizio dinanzi a quest’ultimo, è stato lo stesso Commissario a sollevare un conflitto negativo di giurisdizione. Secondo il Commissario, la controversia non riguardava la qualitas soli (la natura demaniale o privata dei terreni), che riteneva non contestata, ma verteva unicamente sull’efficacia di atti passati e sul riparto dell’onere della prova, questioni di competenza del giudice ordinario. Si è reso così necessario l’intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per dirimere la questione.

Le Motivazioni della Cassazione sulla Giurisdizione Usi Civici

La Corte di Cassazione ha respinto con fermezza la tesi del Commissario, giudicandola priva di fondamento e basata su una lettura erronea della controversia. Le Sezioni Unite hanno chiarito che contestare la pretesa di pagamento di canoni per usi civici, sostenendo che il terreno è stato “sdemanializzato” o che la prova della sua natura pubblica è insufficiente, equivale in tutto e per tutto a contestare la demanialità del fondo stesso.
Il cuore del ragionamento della Corte risiede nel concetto di “antecedente logico-giuridico”. Per poter decidere se i canoni siano dovuti o meno, il giudice deve prima, necessariamente, accertare la natura giuridica del terreno (qualitas soli). Questo accertamento non è un elemento accessorio, ma il presupposto indispensabile per la risoluzione della lite.
La Corte ha sottolineato che la contestazione dell’opponibilità degli atti del 1938 o l’invocazione di antiche conciliazioni sono argomenti che vanno a incidere direttamente sulla questione centrale: se quei terreni siano, oggi, ancora gravati da usi civici o se siano invece di piena proprietà privata.

Conclusioni: L’Accertamento della “Qualitas Soli” è Decisivo

In conclusione, la Suprema Corte ha affermato il consolidato principio secondo cui la giurisdizione usi civici, attribuita in via esclusiva al Commissario regionale dall’art. 29 della Legge n. 1766/1927, sussiste ogni volta che l’accertamento della qualitas soli si ponga come antecedente logico-giuridico della decisione. Non rileva la forma della domanda proposta dalle parti; ciò che conta è l’oggetto sostanziale della controversia. Se per decidere sul diritto vantato è necessario stabilire la natura del terreno, la giurisdizione non può che essere quella dell’organo specializzato, ovvero il Commissario per la liquidazione degli usi civici. La Corte ha quindi dichiarato la giurisdizione di quest’ultimo, ponendo fine al conflitto.

A quale giudice spetta decidere se un terreno è soggetto a usi civici?
La giurisdizione per accertare l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di uso civico, nonché la qualità demaniale del suolo (qualitas soli), spetta in via esclusiva al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici.

Contestare il pagamento di canoni per usi civici equivale a contestare la natura pubblica del terreno?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, contestare l’obbligo di pagare canoni basati su usi civici, adducendo ragioni come l’avvenuta sdemanializzazione o l’insufficienza della prova offerta dall’ente pubblico, equivale a contestare la demanialità del fondo. Di conseguenza, la controversia rientra nella giurisdizione del Commissario specializzato.

Cosa si intende per “antecedente logico-giuridico” nella decisione sulla giurisdizione?
Significa che se la risoluzione di una domanda (ad esempio, l’inesistenza di un obbligo di pagamento) dipende necessariamente da una questione preliminare (l’accertamento della natura pubblica o privata di un terreno), la giurisdizione si determina in base alla natura di questa questione preliminare. In materia di usi civici, l’accertamento della qualitas soli è quasi sempre l’antecedente logico-giuridico che attrae la competenza del Commissario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 31005 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 31005 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/11/2025

ORDINANZA

sul regolamento di giurisdizione iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO proposto d’ufficio dal:

COMMISSARIO PER LA LIQUIDAZIONE DEGLI USI CIVICI DI NAPOLI, con ordinanza n. 16 del 14/11/2024, nella causa tra:

NOME COGNOME e NOME COGNOME, rappresentate e difesi dall’AVV_NOTAIO, con domicilio digitale ex lege ;

– attrici in riassunzione –

NOME COGNOME; NOME COGNOME; NOME COGNOME; NOME COGNOME; NOME COGNOME;

attori in riassunzione non costituiti in questa sede contro

COMUNE DI SOLOFRA;

– convenuto non costituito in questa sede –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n. 16 resa in data 14/11/2024 il RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE di Napoli ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione a seguito della sentenza n. 198 del 29/1/2024 con la quale il Tribunale di Avellino ha declinato, in favore del competente RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE, la propria giurisdizione sulla domanda proposta da NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME volta a sentir «dichiarare ed accertare l’inesistenza di diritti di natura enfiteutica gravanti sui fondi descritti in premessa di proprietà RAGIONE_SOCIALE attori», nonché a sentir «dichiarare ed accertare l’inesistenza dell’obbligo di pagamento dei canoni di natura enfiteutica richiesti in pagamento dal RAGIONE_SOCIALE di Solofra», in via gradata, «ridurre nei limiti del congruo e del dovuto la misura dei canoni di natura enfiteutica dovuti dagli attori al RAGIONE_SOCIALE di Solofra».
A fondamento della decisione assunta, il RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE di Napoli ha rilevato come l’iniziativa giudiziaria RAGIONE_SOCIALE attori aveva fatto seguito alla richiesta di pagamento da parte del RAGIONE_SOCIALE di Solofra dei canoni di natura enfiteutica relativi agli anni 2012-2017, e che tale richiesta era stata a sua volta fondata su una ricognizione che il RAGIONE_SOCIALE di Solofra aveva compiuto delle terre

civiche ed ex-civiche sdemanializzate gravate da canoni di natura enfiteutica ricadenti nel territorio comunale; ricognizione effettuata sulla scorta delle verifiche demaniali e delle operazioni di legittimazione e/o di quotizzazione svolte prima e dopo il 1927.

In particolare, secondo il RAGIONE_SOCIALE remittente, la contestazione opposta dagli attori alle richieste di pagamento del RAGIONE_SOCIALE di Solofra si sarebbe fondata, o sull’intervenuta conciliazione da parte di taluni interessati, o sull’inattendibilità del censimento operato dal RAGIONE_SOCIALE, in quanto le ordinanze di reintegra commissariali (del 13/7/1938) e quelle di legittimazione (del 30/7/1938 e del 10/10/1938) non sarebbero state idonee a comprovare il fondamento delle pretese dell’ente, né sarebbero state opponibili agli attori, non rispondendo ad alcun canone di autenticità e attendibilità.
In definitiva, secondo il giudice a quo , i canoni enfiteutici de quibus non sarebbero dovuti, ad avviso RAGIONE_SOCIALE attori, o perché concernenti particelle già sdemanializzate per effetto dell’antica conciliazione, o perché pretesi (al di là della loro incongrua determinazione) sulla scorta di atti demaniali da cui non emergerebbe in maniera chiara se i fondi, in relazione ai quali erano stati emessi gli avvisi di pagamento, rispondessero proprio a quelli derivanti dalle legittimazioni o dalle quotizzazioni.
Ciò premesso, secondo il RAGIONE_SOCIALE remittente, non potendo ritenersi contestata l’originaria qualità demaniale dei suoli, l’accertamento della c.d. qualitas soli non costituirebbe il petitum sostanziale avanzato dagli attori, né si porrebbe quale antecedente logico-giuridico della decisione invocata, mentre ciò che costituirebbe oggetto di controversia tra le parti sarebbe unicamente la questione dell’avvenuta sdemanializzazione dei terreni, ovvero la questione della corrispondenza dei terreni in relazione ai quali erano stati emessi gli avvisi di pagamento con quelli derivanti da legittimazione o
quotizzazione (ovvero se, al contrario, quei terreni non fossero piuttosto fondi di proprietà esclusiva RAGIONE_SOCIALE attori).

Il contrasto tra le parti riguarderebbe, dunque, il riparto RAGIONE_SOCIALE oneri probatori, ovvero se sia il RAGIONE_SOCIALE di Solofra a dover provare che i fondi per cui è causa siano quelli a suo tempo legittimati o quotizzati (secondo quanto sostenuto dagli attori), o se siano piuttosto gli attori a dover provare i titoli in virtù dei quali si assumono pieni proprietari (secondo quanto sostenuto dal RAGIONE_SOCIALE), non avendo gli attori, giammai sollecitato un nuovo accertamento demaniale, né avendo contestato l’esito delle verifiche demaniali del 1937 o la legittimità dello svolgimento delle operazioni di sistemazione dei demani RAGIONE_SOCIALE (tra cui appunto le legittimazioni del 1938), quanto piuttosto unicamente la loro opponibilità agli odierni attori.
Sulla base di tali premesse, il RAGIONE_SOCIALE remittente ha espresso l’avviso che l’azione di accertamento proposta dagli attori (in base anche all’asserita usucapione e/o alla conciliazione ‘ottocentesca’) esorbiterebbe del tutto dalla giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE (spettando piuttosto alla giurisdizione del giudice ordinario), coincidendo l’oggetto della presente controversia unicamente con l’accertamento dell’usucapione e/o della sdemanializzazione ottocentesca, nonché (stante la prospettata situazione di contrasto) con la questione della consistenza del diritto di proprietà dei terreni, da ritenersi già piena, secondo gli attori, o ancora in attesa di espansione per effetto dell’affrancazione, secondo il RAGIONE_SOCIALE.
A seguito della proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno depositato due successive memorie.

NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e il RAGIONE_SOCIALE di Solofra non hanno svolto difese in questa sede.

Il Sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, invocando la dichiarazione della giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI COGNOMEA DECISIONE

Con l’ordinanza n. 16 resa in data 14/11/2024, attraverso la quale ha sollevato l’odierno conflitto negativo di giurisdizione, il RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE di Napoli ha evidenziato come, la contestazione opposta dagli originari attori alle richieste di pagamento del RAGIONE_SOCIALE di Solofra si sarebbe fondata, o sull’intervenuta conciliazione da parte di taluni interessati, o sull’inattendibilità del censimento operato dal RAGIONE_SOCIALE, in quanto le ordinanze di reintegra commissariali (del 13/7/1938) e quelle di legittimazione (del 30/7/1938 e del 10/10/1938) non sarebbero state idonee a comprovare il fondamento delle pretese dell’ente, né sarebbero state opponibili agli attori, non rispondendo ad alcun canone di autenticità e attendibilità.
In definitiva, secondo il giudice a quo , i canoni enfiteutici de quibus non sarebbero dovuti, ad avviso RAGIONE_SOCIALE attori, o perché concernenti particelle già sdemanializzate per effetto dell’antica conciliazione, o perché pretesi (al di là della loro incongrua determinazione) sulla scorta di atti demaniali da cui non emergerebbe in maniera chiara se i fondi, in relazione ai quali erano stati emessi gli avvisi di pagamento, rispondessero proprio a quelli derivanti dalle legittimazioni o dalle quotizzazioni.
In forza di tali premesse, secondo il RAGIONE_SOCIALE remittente, non essendo contestata l’originaria qualità demaniale dei suoli,

l’accertamento della c.d. qualitas soli non costituirebbe il petitum sostanziale avanzato dagli attori, né si porrebbe quale antecedente logico-giuridico della decisione invocata, mentre ciò che costituirebbe oggetto di controversia tra le parti sarebbe unicamente la questione dell’avvenuta sdemanializzazione dei terreni, ovvero la questione della corrispondenza dei terreni in relazione ai quali erano stati emessi gli avvisi di pagamento con quelli derivanti da legittimazione o quotizzazione (ovvero se, al contrario, quei terreni non fossero piuttosto fondi di proprietà esclusiva RAGIONE_SOCIALE attori).
In breve, il contrasto tra le parti riguarderebbe il riparto RAGIONE_SOCIALE oneri probatori, ovvero se sia il RAGIONE_SOCIALE di Solofra a dover provare che i fondi per cui è causa siano quelli a suo tempo legittimati o quotizzati (secondo quanto sostenuto dagli attori), o se siano piuttosto gli attori a dover provare i titoli in virtù dei quali si assumono pieni proprietari (secondo quanto sostenuto dal RAGIONE_SOCIALE), non avendo gli attori, giammai sollecitato un nuovo accertamento demaniale, né avendo contestato l’esito delle verifiche demaniali del 1937 o la legittimità dello svolgimento delle operazioni di sistemazione dei demani RAGIONE_SOCIALE (tra cui appunto le legittimazioni del 1938), quanto piuttosto unicamente la loro opponibilità agli odierni attori.
Da qui la ritenuta insussistenza della giurisdizione commissariale.

Osserva il Collegio come le argomentazioni contenute nel provvedimento con il quale il RAGIONE_SOCIALE di Napoli ha sollevato l’odierno conflitto negativo di giurisdizione siano del tutto prive di fondamento.

Secondo il provvedimento commissariale, gli originari attori non avrebbero affatto sollecitato un nuovo accertamento demaniale, né avrebbero contestato l’esito delle verifiche demaniali o la legittimità delle operazioni di sistemazione dei demoni RAGIONE_SOCIALE, quanto piuttosto la loro opponibilità agli attori (cfr. pag. 5 dell’ordinanza commissariale).

4. In contrasto con tale lettura del giudice a quo , varrà piuttosto sottolineare come il tema della ‘opponibilità’ (in senso tecnico, ossia come deduzione dell’inefficacia relativa dell’atto contestato) non risulti in alcun luogo delle contestazioni illustrate dagli originari attori, avendo questi ultimi semmai contestato la pretesa creditoria comunale, o perché concernente particelle già sdemanializzate per effetto dell’antica conciliazione (gli accordi dei propri avi con il RAGIONE_SOCIALE di Solofra conclusi nella seconda metà dell’Ottocento), o in ragione dell’inidoneità rappresentativa RAGIONE_SOCIALE strumenti probatori utilizzati dal RAGIONE_SOCIALE di Solofra a comprovare il proprio diritto a rivendicare il pagamento dei canoni di natura enfiteutica avanzata nei confronti RAGIONE_SOCIALE attori.
Sul punto, invero, il provvedimento commissariale remittente incorre in un’evidente contraddizione; da una parte, infatti, si afferma che « quello che è controverso, infatti, è solo se determinati terreni siano già stati sdemanializzati ovvero se quelli in relazione ai quali sono stati emessi gli avvisi di pagamento de quibus siano proprio quelli derivanti da legittimazioni o da quotizzazioni (effettuate prima e dopo il1927) o se siano fondi di esclusiva proprietà RAGIONE_SOCIALE attori » (pag. 5) e, dall’altra, che «giammai viene sollecitato un nuovo accertamento demaniale e nemmeno viene contestato l’esito delle verifiche demaniali del 1937 (semmai solo la loro apponibilità agli odierni attori) » (pag. 5) e che « nella specie la demanialità dei terreni è pacificamente esclusa » (pag. 6).
Ciò posto, deve ritenersi assolutamente erroneo affermare che « giammai viene sollecitato un nuovo accertamento demaniale e nemmeno viene contestato l’esito delle verifiche demaniali del 1937 e, per la verità, neanche è posta in discussione la legittimità dello svolgimento delle operazioni di sistemazione dei demani RAGIONE_SOCIALE, tra cui appunto le legittimazioni del 1938 (semmai solo la loro opponibilità agli

odierni attori) » (cfr. pag. 5 dell’ordinanza commissariale), perché la rivendicazione del l’avvenuta sdemanializzazione di un fondo (per effetto di un’antica conciliazione), o la contestazione del l’idoneità della prova dell’avvenuta legittimazione di fondi che il RAGIONE_SOCIALE ritiene, al contrario, tuttora gravati da usi RAGIONE_SOCIALE, equivalgono, in tutto e per tutto, alla contestazione della demanialità dei fondi (perché, in un caso, sdemanializzati e, nell’altro, non demaniali in quanto non provata l’avvenuta legittimazione); e contestare la demanialità di un fondo (poiché sdemanializzato o perché non provata la sua avvenuta legittimazione) in altro non consiste se non nella proposizione in giudizio del thema decidendum consistente nel l’accertamento della qualitas soli .
In breve, sulla base di quanto riconosciuto costituire l’oggetto delle originarie domande RAGIONE_SOCIALE attori, il giudicante dovrebbe procedere necessariamente (nei termini di un indispensabile passaggio logicogiuridico) ad accertare la qualità demaniale o meno dei fondi (accertando l’effettività e l’efficacia delle deAVV_NOTAIOe conciliazioni ottocentesche, ed accertando l’esistenza di prove sufficienti a suffragare la tesi comunale dell’avvenuta legittimazione dei terreni RAGIONE_SOCIALE attori), al fine di decidere sulle domande proposte con riguardo alla deAVV_NOTAIOa fondatezza/infondatezza delle richieste di pagamento avanzate dal RAGIONE_SOCIALE.
Da qui l’applicazione del consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, ai sensi del quale la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE, prevista dall’art. 29 della l. n. 1766 del 1927, sussiste ogniqualvolta l’accertamento della qualitas soli – e quindi la soluzione delle questioni relative all’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché di quelle relative alla qualità demaniale del suolo – si ponga come antecedente logico giuridico della decisione
(cfr. Sez. U, Ordinanza n. 8252 del 22/03/2023, Rv. 667326 -01; Sez. U, Ordinanza n. 15530 del 16/05/2022, Rv. 664750 -01; Sez. U, Ordinanza n. 8564 del 26/03/2021, Rv. 660856 – 01).

Sulla base di tali premesse, dev’essere dichiarata la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE di Napoli, al quale è altresì rimesso di provvedere alla disciplina delle spese del presente conflitto di giurisdizione, con particolare riguardo alla posizione delle parti private intervenute in questa sede.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE usi RAGIONE_SOCIALE di Napoli.

Spese al merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, in data 21/10/2025.

La Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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