Giurisdizione strada pubblica: chi decide sui diritti?

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che la giurisdizione sulle controversie relative all’esistenza di un diritto di uso pubblico su una strada, anche se declassificata da un provvedimento amministrativo, spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sul principio del ‘petitum sostanziale’, poiché l’azione mira a tutelare un diritto soggettivo del cittadino e non a contestare l’esercizio del potere della Pubblica Amministrazione. Pertanto, la questione sulla giurisdizione per una strada pubblica viene risolta a favore del giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Strada Pubblica: La Cassazione Fa Chiarezza sul Giudice Competente

Le dispute relative all’uso e alla proprietà delle strade rappresentano una problematica frequente, che spesso coinvolge cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni. Una questione cruciale in questi casi riguarda la giurisdizione sulla strada pubblica: a chi spetta decidere? Al giudice ordinario o a quello amministrativo? Con l’ordinanza n. 17104 del 2024, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fornito un chiarimento fondamentale, ribadendo un principio consolidato ma di enorme rilevanza pratica.

Il Fatto: Una Strada Comunale Diventa Privata

La vicenda trae origine dalla decisione di un Comune di ‘sdemanializzare’ un tratto di strada comunale, ovvero di rimuoverlo dal demanio pubblico per venderlo a un privato. L’acquirente del terreno, una volta divenutone proprietario, ha provveduto a ostruire il passaggio, impedendo il transito.

Un altro cittadino, che da sempre utilizzava quel percorso, ha deciso di agire in giudizio contro l’acquirente e il Comune. La sua richiesta era chiara: accertare che la strada avesse ancora una funzione di uso pubblico (‘uti cives’) o, in subordine, che sussistesse un suo diritto di passaggio come utente di una strada vicinale privata, con conseguente ordine di rimozione degli ostacoli.

Il Conflitto di Giurisdizione tra i Giudici

Il percorso giudiziario è stato tutt’altro che lineare. In primo grado, il Tribunale ha dato ragione al cittadino, riconoscendo l’esistenza di una servitù di uso pubblico. La Corte d’Appello, tuttavia, ha ribaltato la prospettiva, dichiarando il proprio difetto di giurisdizione. Secondo i giudici d’appello, la vera questione non era il diritto di passaggio, ma la legittimità degli atti amministrativi del Comune (la delibera di sdemanializzazione e la vendita), materia di competenza esclusiva del giudice amministrativo.

Di fronte a questo contrasto, il cittadino ha proposto ricorso in Cassazione, portando la questione della giurisdizione all’attenzione delle Sezioni Unite.

La Decisione della Cassazione sulla giurisdizione per la strada pubblica

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso, cassando la sentenza della Corte d’Appello e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che, per determinare il giudice competente, non bisogna fermarsi alla forma della domanda, ma guardare al suo contenuto sostanziale, al cosiddetto ‘petitum sostanziale’.

Il Principio del ‘Petitum Sostanziale’

Il ricorrente, sebbene avesse menzionato la ‘disapplicazione’ degli atti amministrativi, nella sostanza non stava contestando il potere del Comune di decidere sulle proprie strade. Stava invece chiedendo la tutela di un proprio diritto soggettivo: il diritto di transitare. La controversia, quindi, non verteva sull’esercizio di un potere pubblico, ma sull’esistenza e la portata di un diritto di natura privatistica.

Natura Dichiarativa degli Elenchi Pubblici

La Corte ha inoltre ribadito un principio fondamentale: l’iscrizione di una strada negli elenchi delle vie pubbliche ha una funzione puramente dichiarativa e non costitutiva. Ciò significa che crea una semplice presunzione di pubblicità, che può essere superata con la prova contraria. Di conseguenza, l’accertamento sulla natura, pubblica o privata, di una strada e sull’esistenza di diritti di uso pubblico su di essa rientra pienamente nella cognizione del giudice ordinario, in quanto riguarda l’accertamento di diritti soggettivi.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Cassazione si fondano sulla netta distinzione tra la contestazione dell’esercizio del potere amministrativo e la tutela di un diritto soggettivo. Nel caso in esame, il cuore della domanda del cittadino era l’affermazione del suo diritto di transito. Questo diritto, che sia qualificato come uso pubblico ‘uti cives’ o come diritto di utente di una strada vicinale, è un diritto soggettivo. La sua tutela spetta al giudice ordinario, anche quando la sua lesione derivi indirettamente da un provvedimento amministrativo come la sdemanializzazione. Il giudice ordinario, infatti, ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo se lo ritiene illegittimo, al solo fine di decidere sulla pretesa di diritto soggettivo fatta valere davanti a lui, senza annullare l’atto stesso.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un orientamento di grande importanza per i cittadini. Stabilisce che chiunque ritenga leso un proprio diritto di uso o passaggio su una strada, anche se interessata da provvedimenti comunali, deve rivolgersi al giudice civile. La competenza del giudice amministrativo sussiste solo quando l’azione è diretta a contestare in via principale la legittimità dell’atto amministrativo in sé, per ottenerne l’annullamento. In tutti i casi in cui l’obiettivo è l’accertamento di un diritto di proprietà o di un altro diritto reale, come il diritto di passaggio, la giurisdizione sulla strada pubblica appartiene al giudice ordinario.

A chi spetta decidere sulla natura pubblica o privata di una strada e sui relativi diritti di uso pubblico?
La competenza a decidere sulla proprietà (pubblica o privata) di una strada e sull’esistenza di diritti di uso pubblico su di essa spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché tali controversie riguardano l’accertamento di diritti soggettivi.

Se una controversia nasce da un atto amministrativo, come la vendita di una strada da parte di un Comune, la giurisdizione è sempre del giudice amministrativo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, non è l’origine del problema a determinare la giurisdizione, ma la natura della pretesa (‘petitum sostanziale’). Se il cittadino chiede la tutela di un proprio diritto soggettivo (come il diritto di passaggio), la giurisdizione è del giudice ordinario, anche se ciò richiede di valutare incidentalmente la legittimità di un atto amministrativo.

L’iscrizione di una strada negli elenchi delle vie pubbliche del Comune è una prova definitiva della sua natura pubblica?
No, l’iscrizione di una strada in un elenco pubblico non è costitutiva del diritto, ma pone solo una semplice presunzione di pubblicità dell’uso. Tale presunzione può essere superata in giudizio fornendo la prova contraria circa la reale natura della strada.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 17104 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 17104 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11346/2019 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE,

rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

nonchè contro

NOME (CODICE_FISCALE), elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO press lo studio dell’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE), rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ANCONA n. 2190/2018 depositata il 16/10/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del Procuratore Generale., il quale ha chiesto affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Osserva

Con l’ordinanza interlocutoria n. 36218 del 28/12/2023 la Sezione Seconda ha rimesso a queste Sezioni unite, ai sensi dell’art. 374 cod. proc. civ., la trattazione del processo R.G. n. 11346/2019.

Questa, in sintesi, la vicenda giudiziaria che si ha modo di trarre dall’ordinanza:

accolta istanza di COGNOME NOME, il RAGIONE_SOCIALE di Pergola cedette alla già menzionata un tratto di terreno, costituente la parte residuale della INDIRIZZO Monterolo, successivamente sdemanializzato;

vanamente il 13/3/2009 NOME COGNOME chiese al RAGIONE_SOCIALE d’annullare la delibera consiliare, con la quale era stata disposta la cessione, ristabilirsi l’uso pubblico e ordinare alla COGNOME la rimozione dell’apposta barriera e del pari senza esitò risultò la diffida inoltrata alla parte privata;

preso atto di ciò il COGNOME convenne in giudizio davanti al Tribunale di Pesaro la RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, chiedendo che, previa disapplicazione della delibera consiliare che aveva disposto la vendita e della determinazione dirigenziale che aveva sdemanializzato il tratto di terreno, fosse dichiarata la qualità demaniale del percorso, in subordine, che lo stesso fosse dichiarato strada vicinale privata con diritto di pubblico transito e, in ulteriore subordine, che fosse riconosciuto il diritto dell’attore al libero transito, con condanna della convenuta a rimuovere i frapposti ostacoli;
la parte privata convenuta resistette alle avverse pretese ed eccepì, preliminarmente, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo, nel mentre il RAGIONE_SOCIALE contestò nel merito il fondamento della domanda;

-l’adito Tribunale, in accoglimento della domanda, accertò l’esistenza di una servitù d’uso pubblico e ordinò alla RAGIONE_SOCIALE di rimuovere ogni ostacolo impediente il passaggio;

-la Corte d’appello di Ancona, investita dall’impugnazione della RAGIONE_SOCIALE, nel contraddittorio con gli appellati RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE Pergola, esaminando prioritariamente la questione di giurisdizione, declinò la propria in favore del g.a.;

in breve la Corte anconetana evidenziò: a) che la situazione soggettiva, a tutela della quale il COGNOME aveva agito, non atteneva a un diritto reale vantato da costui sulla strada, bensì solo alla pretesa d’utilizzo ‘uti cives’, dal che derivava che la ‘causa petendi’ investiva la legittimità della deliberazione con la quale era stata disposta la sdemanializzazione, prima, e permesso, poi, alla

contro

parte privata di ostruire il transito, una volta divenuta proprietaria del tratto di strada; b) non erano stati contestati comportamenti della p.a., bensì il potere amministrativo di sdemanializzare il bene e disporne mediante vendita; c) rientrava nel potere pubblico dell’ente proprietario della strada, nell’àmbito del governo dell’ambiente, dell’urbanistica e della circolazione, procedere o meno alla sdemanializzazione, la quale presuppone il venir meno della destinazione all’uso pubblico; d) in ragione del ‘petitum’ non era praticabile separazione in relazione alle diverse pretese fatte valere in giudizio;
NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, nella resistenza di NOME COGNOME e del RAGIONE_SOCIALE di Pergola. Il Procuratore Generale ha concluso come in intestazione.

Con il primo motivo denuncia violazione degli artt. 5 l. n. 2248, 20/3/1865, 7 d. lgs. n. 104, 2/7/2010, 362 cod. proc. civ.; nonché <>.

Il ricorrente sostiene che, a differenza di quanto erroneamente asserito nella sentenza impugnata, il ‘petitum’ non aveva a oggetto sostanziale la disapplicazione della delibera comunale, bensì l’atto d’acquisto della COGNOME, affetto da nullità o, comunque, annullabile, in quanto la delibera di sdemanializzazione aveva lasciato persistere il libero transito. In sostanza, si chiarisce, l’attore aveva chiesto ‘uti cives’ che si affermasse l’uso pubblico della strada e, in via di subordine, il diritto d’uso, nella qualità di utente della vicinale privata. Da ciò derivava la giurisdizione del g.o., controvertendosi sulla natura pubblica o privata di una strada, in assenza di denuncia di vizi dell’atto amministrativo.
Con il secondo motivo il ricorrente denuncia violazione di legge, <>.

La domanda attorea non era diretta al riconoscimento di un diritto reale, ma solo quello d’utilizzo ‘uti cives’, sia pure, a sèguito della sdemanializzazione, in favore dei proprietari che godevano del percorso vicinale, costituente diritto <>.

Inoltre, sarebbe stato ben possibile separare le domande, con assegnazione alla giurisdizione ordinaria dell’accertamento del diritto di transito quale strada vicinale.

I due motivi, tra loro correlati, esaminati unitariamente, vanno accolti nei termini di cui appresso.

4.1. Con il primo atto di citazione, che il ricorrente produce in questa sede, era stato chiesto: <>.
4.2. Dalla lettura della pretesa fatta valere in giudizio dal COGNOME si trae che l’attore, sebbene (invero, piuttosto confusamente) parli di disapplicazione, ma pure di annullamento dell’atto di alienazione e delle delibere, nella sostanza, guardando al ‘petitum sostanziale’, vuole che si affermi il suo diritto di transito, quale fruitore d’un uso pubblico o d’un diritto d’utente di strada vicinale privata, previa qualificazione della strada come vicinale privata.

L’accertamento della giurisdizione impone a questa Corte, sulla base del ‘petitum sostanziale’, al di là della prospettazione estrinseca, la individuazione, attraverso la ricognizione della posizione dedotta e delle allegazioni delle parti, della concreta ‘causa petendi’ (in tal senso, ex multis, da ultimo S.U. nn. 2368/2024, 10538/2023, 9954/2023, 3872/2023).

Per questa ragione si è qui proceduto all’esame dell’originario atto introduttivo, messo a disposizione dallo stesso ricorrente; atto, del quale, comunque, questa Corte può, in ogni caso, conoscere, essendo giudice del fatto processuale (principio consolidato, si veda fra le ultime S.U. n. 28332/2019).

4.3. Questa Corte ha affermato che la controversia promossa dai comproprietari di un fondo accessibile tramite una strada vicinale, nei confronti dei proprietari dei fondi finitimi e del RAGIONE_SOCIALE, per ottenere, previa disapplicazione della deliberazione comunale di declassamento da uso pubblico ad uso privato dell’anzidetta strada, la declaratoria della sua “natura vicinale”, nonché il ripristino del relativo tracciato, in parte smantellato dai proprietari convenuti in giudizio, e, infine, l’affermazione di responsabilità del RAGIONE_SOCIALE per non aver impedito detto smantellamento della strada a seguito del suo declassamento, spetta alla cognizione del giudice amministrativo, giacché in essa viene in discussione non già un comportamento della P.A. “iure privatorum”, bensì la legittimità, o meno, dell’esercizio del potere autoritativo della stessa P.A. nella classificazione delle strade vicinali, da ascriversi alla materia del governo del territorio e dell’urbanistica, devoluta alla giurisdizione esclusiva di detto giudice (S.U., n. 27366, 24/12/2009, Rv. 610793 – 01).
Un tale arresto, tuttavia trova limite nell’orientamento successivamente maturato, sulla base del quale si è affermato che l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa

del comune, ponendo una semplice presunzione di pubblicità dell’uso, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un’azione negatoria di servitù; ne consegue che la controversia circa la proprietà, pubblica o privata, di una strada, o riguardante l’esistenza di diritti di uso pubblico su una strada privata, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, giacché investe l’accertamento dell’esistenza e dell’estensione di diritti soggettivi, dei privati o della pubblica amministrazione, e ciò anche ove la domanda abbia formalmente ad oggetto l’annullamento dei provvedimenti di classificazione della strada, atteso che il ‘petitum’ sostanziale, non essendo diretto a sindacare un provvedimento autoritativo della P.A., ha, in realtà, natura di accertamento petitorio (S.U. n. 26897, 23/12/2016, Rv. 641805 -01, la quale richiama S.U. n. 1624/2010).
A tale ultimo orientamento il Collegio reputa di dovere dare continuità.

Proprio la constatazione che l’iscrizione nell’elenco delle strade pubbliche non è costitutivo del diritto, ma pone una semplice presunzione, importa che, non solo la contesa circa la natura pubblica o privata, ma anche l’accertamento della sussistenza di diritti d’uso pubblico su una strada privata si appartengano alla giurisdizione ordinaria.

Nel caso in esame il COGNOME chiede venga soddisfatto il prospettato diritto di transito, ‘uti cives’ o, comunque, quale utente di strada vicinale privata.

Nella seconda ipotesi non può porsi in dubbio la giurisdizione ordinaria, vertendosi in una pretesa privatistica azionata nei confronti di altro soggetto privato e del RAGIONE_SOCIALE. Ma, a ben vedere, anche nella prima deve affermarsi la giurisdizione ordinaria, proprio in ragione della necessità d’accertare la sussistenza di diritti d’uso pubblico su una strada divenuta privata.

In conclusione deve affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Cassata la sentenza impugnata e rimesse le parti davanti al giudice ordinario, sarà quest’ultimo a statuire sulle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; rimette le parti davanti alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per il regolamento del capo delle spese del giudizio di legittimità

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni unite, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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