Giurisdizione sanzioni stradali: residenti all'estero

Una cittadina residente all’estero ha impugnato la condanna al pagamento di una sanzione per violazione del Codice della Strada commessa in Italia. La controversia verte sulla giurisdizione sanzioni stradali, contestando la competenza del giudice italiano rispetto a quello svizzero e la legittimità della società privata incaricata della riscossione. La Corte di Cassazione, rilevando che la materia riguarda specificamente le violazioni stradali, ha disposto il trasferimento del fascicolo alla sezione civile competente per materia, sottolineando l’importanza della corretta assegnazione tabellare.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione sanzioni stradali: la competenza per i residenti all’estero

La questione della giurisdizione sanzioni stradali rappresenta un nodo cruciale quando il destinatario di un verbale risiede fuori dai confini nazionali. Spesso ci si interroga se un cittadino straniero o un italiano residente all’estero possa essere citato davanti a un tribunale italiano per il mancato pagamento di una multa.

Il caso in esame

Una conducente residente in Svizzera è stata condannata dal Giudice di Pace al pagamento di una somma derivante da un’infrazione stradale commessa in territorio italiano. La difesa ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice italiano, sostenendo che la controversia dovesse essere trattata in Svizzera ai sensi della Convenzione di Lugano. Inoltre, è stata contestata la legittimazione di una società privata a procedere alla riscossione del credito per conto del Comune.

La decisione della Suprema Corte sulla giurisdizione sanzioni stradali

Il Tribunale, in grado di appello, aveva confermato la giurisdizione italiana. Secondo i giudici di merito, l’obbligazione nasce da un illecito amministrativo commesso in Italia, rendendo applicabile l’art. 20 c.p.c. che individua la competenza nel luogo in cui è sorta l’obbligazione. La Corte di Cassazione, investita del ricorso, ha dovuto preliminarmente valutare la corretta assegnazione della causa tra le sue sezioni interne.

Riscossione e legittimazione processuale

Un punto centrale del dibattito riguarda la possibilità per un ente pubblico di delegare a privati la riscossione stragiudiziale e giudiziale delle sanzioni. La ricorrente sosteneva che tale potere non fosse trasferibile, rendendo nulla la procura alle liti. Tuttavia, la giurisprudenza prevalente tende a riconoscere la validità di tali mandati, purché supportati da regolari delibere amministrative e contratti di servizio.

Prescrizione e interruzione del termine

Un altro aspetto rilevante riguarda l’efficacia interruttiva della prescrizione tramite raccomandata inviata all’estero. La difesa sosteneva che solo atti formali della procedura di riscossione pubblica potessero interrompere il termine quinquennale. La decisione chiarisce che, in contesti internazionali, le modalità di notifica e interruzione seguono regole specifiche per garantire l’effettività del recupero crediti.

Le motivazioni

Le motivazioni dell’ordinanza si concentrano sulla natura del credito azionato. Trattandosi di una sanzione amministrativa per violazione del Codice della Strada, la Suprema Corte ha stabilito che la competenza interna spetta alla sezione specializzata in tale materia. Nonostante il ricorso fosse stato inizialmente iscritto come questione di diritto internazionale privato, la sostanza della lite (il pagamento di una multa) prevale sulla qualificazione formale. Questo garantisce che la decisione finale sia presa da magistrati con competenza specifica nel settore delle contravvenzioni stradali.

Le conclusioni

Le conclusioni dell’ordinanza interlocutoria portano alla rimessione della causa alla Seconda Sezione Civile. Questo passaggio tecnico è fondamentale per assicurare l’uniformità dei giudizi in tema di giurisdizione sanzioni stradali. Per i cittadini residenti all’estero, resta fermo il principio che le violazioni commesse sul territorio italiano sono soggette alla legge e alla giurisdizione dello Stato in cui l’infrazione è avvenuta, indipendentemente dalla residenza del trasgressore.

Il giudice italiano ha giurisdizione per multe prese da residenti all’estero?
Sì, la giurisdizione italiana sussiste se l’infrazione al Codice della Strada è stata commessa in Italia, poiché il luogo in cui è sorta l’obbligazione determina la competenza.

Una società privata può agire in giudizio per riscuotere una multa comunale?
Sì, se la società ha ricevuto un regolare mandato o una procura speciale dall’ente pubblico per la riscossione dei crediti, anche nei confronti di soggetti residenti all’estero.

Una raccomandata può interrompere la prescrizione di una multa all’estero?
Sì, la spedizione di una diffida tramite raccomandata è considerata un atto idoneo a interrompere il termine di prescrizione quinquennale, anche se il destinatario risiede fuori dall’Italia.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 27692 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 27692 Anno 2023

Presidente: GENOVESE NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/10/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 22379/2022 r.g. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa, giusta procura speciale allegata in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, presso il cui studio elettivamente domiciliato in Como, alla INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante pro tempore .

-intimata – avverso la sentenza, n. cron. 199/2022, del TRIBUNALE DI COMO pubblicata il giorno 22/02/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del giorno 26/09/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE

Con sentenza del 25 giugno/1 luglio 2019, n. 576, il Giudice di Pace di Como, accogliendo la corrispondente domanda di RAGIONE_SOCIALE, procuratrice speciale del Comune di Como per la riscossione di crediti derivanti da infrazioni del Codice della Strada nei confronti di residenti all’estero, condannò NOME COGNOME (residente in RAGIONE_SOCIALE, Canton Ticino, Svizzera) al pagamento, in favore della prima, di € 191,27, oltre spese di lite, quale somma dovuta per violazione dell’art. 7, comma 14, del Codice della Strada, commessa a Como il 13 dicembre 2012.
Il gravame promosso dalla RAGIONE_SOCIALE contro questa decisione fu respinto dal Tribunale di Como con sentenza del 22 febbraio 2022, n. 199, resa nel contraddittorio con la menzionata società.

2.1. Per quanto qui di residuo interesse, quel tribunale: i ) disatte se l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice italiano, in favore di quello svizzero, ivi ribadita dall’appellante. Affermò, sul punto, che la RAGIONE_SOCIALE aveva fatto valere un credito di diritto pubblico, ovvero una obbligazione rientrante ‘ nella materia amministrativa ‘ esclusa dalla applicazione della Convenzione di RAGIONE_SOCIALE del 30 ottobre 2007, sicché doveva trovare applicazione l’art. 3 della legge n. 218/1995, che -dopo aver stabilito, in via generale, che la giurisdizione italiana sussiste ove il convenuto abbia domicilio o residenza in Italia (o un rappresentante autorizzato a stare in giudizio a norma dell’art. 77 cod. proc. civ.) e che la giurisdizione sussiste, nelle materie comprese nel campo di applicazione della Convenzione di Bruxelles del 27 settembre 1968, in base ai criteri stabiliti dalle sezioni 2, 3 e 4 del titolo II della convenzione medesima, anche quando il convenuto non è domiciliato in uno Stato contraente -individua la giurisdizione, rispetto alle altre materie, anche ‘ in base ai criteri previsti per la competenza per territorio interna ‘. Pertanto, poiché, in relazione alla disciplina italiana della competenza territoriale, « l’art. 20 cod. proc. civ. stabilisce la competenza per territorio del giudice dove l’obbligazio ne è sorta, e, nel caso di specie, la fonte dell’obbligazione è la violazione amministrativa, o, meglio, la legge che fa discendere dall’illecito amministrativo la sanzione, deve essere affermata la giurisdizione del giudice italiano e la competenza del Giudice di Pace di Como, essendo stata la violazione commessa nell’ambito del suo circondario ». Tale conclusione neppure sarebbe mutata se fosse stata applicabile la Convenzione suddetta, poiché la sanzione pecuniaria doveva inserirsi nella categoria giuridica dello « illecito civile, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice del luogo in cui è avvenuta la violazione (e, quindi, l’evento dannoso) e, cioè, del giudice italiano »; ii ) negò l’esistenza di qualsivoglia giudicato estero implicito o esplicito –
che escludesse, per il diritto dedotto in giudizio, la giurisdizione dell’RAGIONE_SOCIALE, in quanto il giudice svizzero innanzi al quale la COGNOME, medio tempore , aveva opposto il precetto notificatole dalla RAGIONE_SOCIALE in forza della sentenza n. 576/2019, resa dal Giudice di Pace di Como, « si è limitato a constatare la mera mancata esibizione, da parte di NOME, della ‘attestazione della esecutività’ in Svizzera della sentenza del giudice italiano, in assenza della quale l’auto rità giudiziaria svizzera non è nemmeno potuta entrate nel merito delle doglianze dell’appellante, tra cui il difetto di giurisdizione del giudice italiano »; iii ) ritenne infondata l’eccezione di carenza di poteri o di difetto di legittimazione processuale della indicata società. Rilevò, in proposito, che « Dalla procura prodotta in giudizio in primo grado , si evince, infatti, che il Comune di Como, con determinazione esecutiva del 27.09.2018, aveva affidato a RAGIONE_SOCIALE il servizio consistente nella riscossione stragiudiziale e giudiziale di sanzioni amministrative pecuniarie a carico di soggetti residenti all’estero. Pertanto, è evidente che a RAGIONE_SOCIALE, quale mandataria del Comune per le attività di riscossione di cui sopra, siano stati conferiti poteri di natura anche sostanziale inerenti la riscossione dei crediti dell’amministrazione. Non si versa, quindi, in un’ipotesi di inammissibile conferimento di rappresentanza processuale sganciata da quella sostanziale: al contrario, l’attività giudiziale dell’appellata costituisce modalità ordinaria per lo svolgimento dell’attività di recupero crediti affidatale ». Aggiunse, poi, che « Nemmeno coglie nel segno la difesa dell’appellante, per cui il servizio di riscossione dei crediti derivanti da sanzioni pecuniarie non avrebbe potuto essere affidato a RAGIONE_SOCIALE a norma dell’art. 27 L. n. 689/1981. Infatti, il procedimento di riscossione del credito dell’amministrazione derivante da sanzione amministrativa, disciplinato dagli artt. 206 Codice della Strada e 27 L. n. 689/1981, non si applica ove il credito debba essere riscosso all’estero e, in particolare, in Svizzera, ove l’atto amministrativo non può costituire titolo esecutivo (né una ‘decisione’ riconoscibile in Svizzera ai sensi dell’art. 32 della Convenzione di RAGIONE_SOCIALE) e, comunque, non è praticabile la modalità della riscossione a mezzo ruolo »; iv ) respinse la ivi ribadita eccezione di prescrizione quinquennale del credito azionato, atteso che la RAGIONE_SOCIALE l’aveva tempestivamente interrotta con raccomandata ricevuta dalla COGNOME il 6 novembre 2018, idonea a tal fine, non potendo trovare applicazione all’estero il procedimento di riscossione coattiva di cui all’artt. 27 della legge n. 689/1981 da parte della Amministrazione Comunale.
Per la cassazione dell’appena descritta sentenza ha proposto ricorso NOME COGNOME, affidandolo a quattro motivi, illustrati anche da memoria

ex art. 380bis .1 cod. proc. civ., il primo dei quali recante una duplice censura. La RAGIONE_SOCIALE è rimasta solo intimata.

CONSIDERATO CHE

I formulati motivi di ricorso denunciano, rispettivamente, in sintesi:

I) « Difetto di giurisdizione del giudice italiano e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della Convenzione RAGIONE_SOCIALE (CL) in data 30.10.2007 e dell’art. 2, comma 1, della legge n. 218 del 1995, in riferimento all’art. 360, comma 1, nn. 1 e 3, c.p.c. ». Viene contestata l’affermazione del tribunale secondo cui l’odierna controversia esula dalla ‘ materia civile ‘, cui la Convenzione RAGIONE_SOCIALE (CL) predetta si applica in via esclusiva ( cfr . art. 1, comma 1), e rientra nella ‘ materia amministrativa ‘, dalla stessa non regolata, poiché il credito sarebbe di diritto pubblico e fondato su atti autoritativi, ovvero espressione di un pubblico potere. Si assume che: i ) « La natura e la fonte del credito fatto valere in giudizio non sono in discussione, ma il procedimento amministrativo, secondo la prospettazione stessa di COGNOME, si era concluso con la formazione del titolo esecutivo cd. amministrativo, ormai inoppugnabile, che essa ha inteso far valere in giudizio innanzi l’A.G.O. iure privatorum nella forma di condanna al pagamento della multa applicata , in nome e per conto del Comune in base al mandato ri cevuto (procura speciale)… »; ii ) « Ai sensi dell’art. 1, comma 1, della CL, la giurisdizione sulla ‘materia amministrativa’ riguarda direttamente ed esclusivamente la contestazione avanti il Giudice competente in ciascun ordinamento (per l’Italia la Magistratura Amministrativa) di atti di un’Autorità amministrativa, anche in materia fiscale e doganale, cioè emanati da un organo amministrativo, o considerato amministrativo nel sistema giuridico dello Stato : a tali causa petendi e petitum resta estranea non solo la domanda di COGNOME innanzi il G.d.P., a maggior ragione se si considera la sua complessiva prospettazione come emerge dagli atti di parte , vincolante per la decisione sulla giurisdizione, ma anche le domande e conclusioni di COGNOME. I Giudici di merito non hanno compreso che la operazione preliminare era tale summa divisio , cioè decidere, sulla base dei criteri prima esposti , se si trattava di controversia in materia civile, oppure amministrativa e che solo compiuta tale opzione avrebbero dovuto esaminare se ricorrevano deroghe, necessariamente speciali, al principio generale contenuto nella CL della attribuzione della giurisdizione del Giudice del luogo di residenza del Convenuto. Ne segue che la citazione di COGNOME avente ad oggetto un recupero credito non introduceva una controversia in materia amministrativa e tanto meno in materia fiscale o doganale e quindi, non ricorrendo il caso di tassativa esclusione, non poteva che ricadere od
essere comunque ricondotta nella materia civile, con la applicazione dagli artt. 2 e 3 della CL, cioè del principio generale actor sequitur forum rei ; iii ) « In primo (e secondo) grado la Difesa di AVV_NOTAIO–AVV_NOTAIO, ferma la precitata qualificazione della causa come avente ad oggetto ‘materia civile’ in rag ione della domanda attorea, determinante per la applicazione delle norme della CL, si era fatta espressamente carico di contestare che la controversia introdotta da COGNOME avanti il G.d.P. potesse ricondursi ad una ‘competenza speciale’ derogatrice del citat o principio generale ed in particolare alla ‘materia di illeciti civili dolosi o colposi’ ex art. 5, n. 3, CL, con la conseguente identificazione del locum commissi delicti in Como, argomentando che la controversia cui tale nozione faceva riferimento era strettamente limitata agli illeciti ‘civili’ disciplinati integralmente da norma di diritto privato e non poteva quindi ricomprendere gli ‘illeciti amministrativi’, come la violazione delle norme del C.S., secondo la erronea opinione condivisa anche dal Giudice di appello. Ne seguiva che, non ricorrendo tale caso di competenza speciale, da interpretare restrittivamente, con esclusione di ogni interpretazione analogica, od estensiva (v. in tal senso Cass. S.U. 30.09.2016 n. 19474), non si poteva che applicare il principio generale, così confutandosi la affermazione del Giudice di appello sulla giurisdizione del G.d.P. di Como anche in base alle disposizioni della CL . Pertanto, il riferimento al luogo di commissione della violazione al C.S. non può derogare al principio generale che la giurisdizione dei Giudici Italiani nei confronti del Cittadino Svizzero esiste limitatamente ad alcuni casi e solo se ne ricorrono gli specifici elementi giuridici (detti criteri di collegamento esclusivi), ai sensi dell’art. 3 »;
I-segue) « Esistenza di giudicato estero sul difetto di giurisdizione del giudice italiano – Errata interpretazione del giudicato e violazione del relativo dictum e dell’art. 2909 cod. civ. – Violazione degli artt. 32 e 33, comma 3, CL, in riferimento a ll’art. 360, comma 1, nn. 1 e 3, c.p.c .». Si insiste nel sostenere che le argomentazioni rinvenibili nella pronuncia resa dal giudice svizzero innanzi al quale la COGNOME, medio tempore , aveva opposto il precetto notificatole dalla RAGIONE_SOCIALE in forza della sentenza n. 576/2019, resa dal Giudice di Pace di Como, avevano determinato il formarsi di un giudicato circa la insussistenza, anche nella odierna controversia, della giurisdizione del giudice italiano;
II) « Incompatibilità del procedimento di formazione del titolo esecutivo amministrativo per il pagamento di pena pecuniaria e dei suoi effetti con la tutela innanzi l’A.G.O. del relativo credito per violazione della riserva di amministrazione ed inammissibilità della domanda di condanna in se de ordinaria, in riferimento all’art.

360, comma 1, n. 3, c.p.c. ». Si deduce che, « Ai sensi dell’art. 24, comma 1, Cost., ‘tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti’, ma tale norma non significa che in ogni caso si possa adire l’Auto rità Giudiziaria per ottenere un provvedimento coercibile. Infatti una serie di norme di diritto amministrativo, tributario e finanziario attribuiscono alla Pubblica Autorità poteri di accertamento e sanzionatori, compresa la fase di riscossione, completamente alternativi alla tutela giurisdizionale, che consentono la autonoma formazione di titoli esecutivi detti ‘amministrativi’ coercibili secondo speciali procedure: per le contravvenzioni al C.S. si applicano gli artt. 194 e segg. ed in particolare l’art. 206 C.S.. Tralaticiamente dalla previsione di tali poteri, che implicano una riserva di esclusiva competenza in capo alla P.A., si trae la inammissibilità del ricorso della Pubblica Autorità alla Giurisdizione per munirsi di un titolo esecutivo, che può autonomamente formare in proprio e quindi non può competere alla Autorità Giudiziaria formare un titolo in via alternativa, od aggiuntiva, ove tale potere sia attribuito ad una diversa Autorità Amministrativa. . Il titolo giudiziario è regolato da norme completame nte diverse da quelle regolanti gli accertamenti costitutivi della P.A., anche sotto il profilo della durata del periodo prescrizionale ed il potere di ricorrere all’A.G.O. non può essere neppure eccezionalmente giustificato da una maggior efficacia di tal e titolo all’Estero, considerate le forme di attuazione coattiva negli ordinamenti stranieri degli atti amministrativi previste da varie convenzioni internazionali, compresa quella di RAGIONE_SOCIALE, che i Giudici di merito hanno erroneamente escluso a giustificazione di un accesso alla comune tutela giudiziaria »;
III) « Inconferibilità del potere di cui alla procura speciale sindacale – Difetto di legittimazione processuale di RAGIONE_SOCIALE e violazione degli artt. 81, 83 e 99 c.p.c., in riferimento all’art. 360, comma 1, n . 1, c.p.c. ». Facendo seguito a quanto esposto nel precedente motivo, si sostiene che: i ) « se non esisteva, in capo alla Pubblica Amministrazione, il potere di agire in proprio e direttamente in sede giudiziale per il recupero del credito delle multe stradali, tale potere non poteva essere affidato a terzi sulla base di una procura speciale del Sindaco di incarico alla riscossione conferita ad una società privata : nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet, principio che i Giudici di merito hanno platealmente ignorato. Per tale ragione la procura speciale – a prescindere dalla mancata produzione in giudizio della precedente determina che ne avrebbe autorizzato il rilascio, che fra l’altro privava di copertura legale l’atto del Sindaco in luogo del Dirigente apicale – non poteva conferire a COGNOME sia la legittimazione processuale in nome del Comune che l’autonomo
potere di conferire a legali la procura ad agire in giudizio »; ii ) « Le attività di accertamento e riscossione possono essere svolte esc lusivamente dall’Ente cui è stato affidato il potere sanzionatorio e la Legge prevede solo la possibilità di affidare a Terzi inscritti negli Albi dei Concessionari la riscossione della sanzione (v. art. 27 della L. 689/1981), il tutto senza alcuna distinzione per la nazionalità degli obbligati, o la loro residenza in Italia, od all’Estero. La Pubblica Amministrazione p uò delegare a soggetti privati solo alcune attività preparatorie ed accessorie dell’attività di riscossione (ad es. le visure per identificare il proprietario del veicolo al PRA, cui peraltro le Pubbliche Amministrazione hanno accesso gratuitamente, rintraccio di proprietari stranieri), ma non l’attività di riscossione stessa, come ha fatto illegittimamente il Comune di Como, per di più tramite il Sindaco e non il funzionario apicale. Per tale ragione non era possibile al Comune di Como trasferire ai privati i propri poteri mediante uno strumento contrattuale, che sarebbe colpito da nullità. A differenza di quanto erroneamente sostenuto dai Giu dici di merito , COGNOME non aveva la legittimazione processuale per proporre la azione in nome del comune, né per nominare legali per proporre la relativa azione »;
IV) « Mancato riconoscimento della prescrizione della sanzione pecuniaria ed erronea applicazione degli artt. 209 C.S. e 28 della legge n. 689/1981 e violazione del principio di legalità del procedimento, in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. ». Si contestano le argomentazioni poste dal tribunale a supporto della propria decisione rei ettiva dell’eccezione di prescrizione del credito azionato ivi ribadita dall’appellante. Si opina che, per il principio di legalità applicato ad ogni procedimento amministrativo, il cui corollario è la tassatività degli atti che ne fanno parte, detta prescrizione poteva essere interrotta solo con atti della procedura di riscossione prevista dalla legge e solo da parte della Pubblica Autorità. Nella specie, pertanto, una mera lettera raccomandata, anche se spedita dall’Ente pubblico e, a maggior ragione, da una società privata sulla base di un incarico affetto da nullità, era inidonea ad interrompere la prescrizione. « La violazione del C.S. risulta commessa in data 13.12.2012 e, anche dando, per denegata ipotesi, come ammesse la notificazione del verbale in data 22.11.2013 e quindi la sua efficacia interruttiva, secondo quanto sostiene COGNOME, il diritto di riscuotere la somma, si sarebbe prescritto in data anteriore alla notifica della citazione in data 21.12.2018 ed il GDP avrebbe dovuto rigettare la domanda, in accoglimento della eccezione di prescrizione, specificamente formulata, , senza considerare la diffida di COGNOME con lett. r.a.r. ricevuta in data 6.11.2018 ».
RITENUTO CHE

L’odierna controversia , avendo ad oggetto la richiesta di pagamento di una somma di danaro richiesta a titolo di sanzione amministrativa per violazione del Codice della Strada, rientra chiaramente tra quelle tabellarmente spettanti alla cognizione della Seconda sezione civile di questa Corte ( cfr . § 43 delle Tabelle organizzative di questo Ufficio per il triennio 2020-2022, tuttora vigenti), cui, dunque, preliminarmente, va rimessa. N é l’avvenuta sua iscrizione al ruolo con la dicitura ‘ DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO ‘ può mutarne la sostanza e, quindi, la spettanza tabellare come predetta.
PER QUESTI MOTIVI

La Corte dispone rimettersi l’odierno ricorso alla Seconda sezione civile di questa Corte.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima sezione civile della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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