Giurisdizione sanitaria: la Cassazione e la competenza

Una fondazione sanitaria privata ha citato in giudizio una Regione per il rimborso di indennità di esclusività medica. Dopo il rigetto nei gradi di merito, la fondazione ha sollevato questioni di giurisdizione sanitaria in Cassazione. La Suprema Corte, con ordinanza interlocutoria, non ha deciso nel merito ma ha trasferito il caso alla Prima Sezione Civile, competente per le controversie con la Pubblica Amministrazione, evidenziando la complessità del riparto di giurisdizione in materia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Sanitaria: Cassazione Trasferisce Causa tra Ente Privato e P.A.

La questione della giurisdizione sanitaria rappresenta un terreno complesso e delicato, specialmente quando a confrontarsi sono strutture private accreditate e la Pubblica Amministrazione. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha recentemente affrontato un caso emblematico, senza decidere nel merito ma fornendo un’importante indicazione procedurale sulla competenza interna a giudicare tali controversie.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Rimborso

Una rinomata fondazione sanitaria, un istituto di ricerca e cura a carattere scientifico (IRCCS), aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per circa 3,6 milioni di euro contro una Regione e la sua azienda sanitaria locale. La somma richiesta era a titolo di rimborso per le indennità di esclusività medica corrisposte al proprio personale medico per gli anni 2003 e 2005-2008.

La Regione e l’ASL si erano opposte, e il Tribunale aveva revocato il decreto. La fondazione aveva quindi proposto appello, ma la Corte d’Appello aveva confermato la decisione di primo grado, rigettando le pretese dell’istituto. La vicenda è così approdata in Corte di Cassazione.

La Giurisdizione Sanitaria al Centro del Ricorso

La fondazione ha basato il proprio ricorso su tre motivi principali, due dei quali strettamente legati alla giurisdizione sanitaria:

1. Violazione dei criteri di riparto della giurisdizione: Secondo la ricorrente, la controversia riguardava l’accertamento del quantum dovuto in base a un rapporto di natura contrattuale e paritaria, e non la revisione di atti autoritativi della Regione. Pertanto, la giurisdizione sarebbe dovuta appartenere al giudice ordinario e non a quello amministrativo.
2. Violazione di legge ed equiparazione agli ospedali pubblici: La fondazione sosteneva che, in quanto IRCCS, avrebbe dovuto essere equiparata agli ospedali pubblici, rendendo inapplicabili i tetti di spesa che la Corte d’Appello aveva invece ritenuto validi.
3. Difetto di giurisdizione e violazione del diritto UE: La ricorrente lamentava la mancata sottoposizione di un quesito pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, come richiesto in appello.

La Decisione della Corte: una Questione di Competenza Tabellare

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, esaminando i motivi del ricorso, ha emesso un’ordinanza interlocutoria. Invece di pronunciarsi sulla fondatezza delle argomentazioni, ha rilevato un aspetto preliminare e procedurale. La Corte ha osservato che le questioni sollevate, in particolare nel primo e nel terzo motivo, vertevano direttamente sui rapporti tra un soggetto privato e la Pubblica Amministrazione, toccando il cuore della ripartizione della giurisdizione.

Sulla base delle regole interne di organizzazione della Corte (la cosiddetta “competenza tabellare”), le controversie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione sono di competenza della Prima Sezione Civile. Di conseguenza, il Collegio ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, con trasmissione degli atti alla Prima Sezione Civile per la trattazione.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte è puramente procedurale ma di fondamentale importanza. Riconoscendo che la tematica del ricorso rientra a pieno titolo nel diritto amministrativo e nelle complesse dinamiche dei rapporti con la P.A., la Cassazione assicura che il caso venga esaminato dalla sezione con la massima specializzazione in materia. La decisione non entra nel merito della spettanza o meno delle somme richieste dalla fondazione, né stabilisce definitivamente a chi appartenga la giurisdizione. Si limita a spostare la discussione nella sede interna più appropriata per affrontare questioni così complesse e delicate, che intrecciano diritto civile, diritto amministrativo e diritto europeo.

Conclusioni

Questa ordinanza interlocutoria, pur non risolvendo la disputa, offre un’importante lezione sulla struttura del contenzioso in materia sanitaria. La scelta della Cassazione di trasmettere gli atti alla sezione specializzata sottolinea la complessità della giurisdizione sanitaria e la necessità di un esame approfondito da parte di giudici esperti in diritto pubblico. Per la fondazione, la partita non è chiusa: il caso sarà ora vagliato da un collegio diverso, il cui orientamento sulle questioni di giurisdizione e sui rapporti con la P.A. sarà decisivo per l’esito finale della lunga controversia.

Qual era l’oggetto principale della controversia?
La controversia riguardava la richiesta di una fondazione sanitaria privata di ottenere da una Regione il rimborso di oltre 3,6 milioni di euro per le indennità di esclusività medica pagate al proprio personale, sostenendo che tali costi dovessero essere coperti dal sistema sanitario regionale.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso il caso nel merito?
La Corte non ha deciso nel merito perché ha ritenuto che la questione centrale, riguardante il rapporto tra un ente privato e la Pubblica Amministrazione e il riparto di giurisdizione, rientrasse nella competenza tabellare (cioè interna) di un’altra sezione, la Prima Sezione Civile. Ha quindi trasmesso il caso a quella sezione per la trattazione.

Cosa comporta questa decisione per le parti coinvolte?
Questa decisione interlocutoria significa che il processo non è concluso. La causa sarà riesaminata e decisa dalla Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione, un collegio specializzato nelle controversie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione. L’esito finale dipenderà quindi dalla valutazione di questa sezione specializzata.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 25218 Anno 2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 18166/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO . COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende con l’AVV_NOTAIO COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

Civile Ord. Sez. 3 Num. 25218 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/09/2024

nonchè contro

REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA della CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 3378/2022 depositata il 19/5/2022; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/5/2024 dal Consigliere NOME COGNOME:

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE otteneva dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE nei confronti della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dell’RAGIONE_SOCIALE un decreto ingiuntivo del pagamento di euro 3.610.595 per il rimborso di indennità di esclusività medica per gli anni 2003 e 2005-2008; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE proponevano opposizioni, cui l’opposta resisteva e che venivano riunite in un’unica causa.

Il Tribunale con sentenza n. 23707/2015 revocava il decreto.

La RAGIONE_SOCIALE proponeva appello, cui le controparti resistevano e che la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE rigettava con sentenza n. 3378/2022.

La RAGIONE_SOCIALE ha presentato ricorso, articolato in tre motivi, da cui si sono difese con rispettivo controricorso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE

Considerato che:

2 1. Con il primo motivo si denuncia, ex articolo 360, primo comma, n.1 c.p.c., violazione dei criteri di riparto della giurisdizione e/o falsa applicazione degli

articoli 24, 25, 102 e 103 Cost., 5 l. 1034/1971 e 133, lettera c), d.lgs. 104/2010, nonché violazione e falsa applicazione dell’articolo 112 c.p.c.

Si invocano gli articoli 8 quinquies e 8 sexies d.lgs. 502/1992 deducendone che il quantum del debito regionale nei confronti della ricorrente – la quale, come struttura accreditata, può svolgere assistenza tecnica e paramedica per conto appunto della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘fa richiamo ai costi standard’ e che, nonostante questi non le siano mai stati comunicati, ‘è inammissibile che i compensi derivanti dal contratto collettivo nazionale di lavoro’ per medici e paramedici ‘non comprendano la dinamica s alariale p ortata da tale CCNL’, inclusa l’indennità di esclusività medica, applicata certamente agli ospedali pubblici; e i costi standard si rapportano pure al personale, per cui non sono ignoti alla RAGIONE_SOCIALE. Il che è criterio di interpretazione ex articolo 1362 c.c. della convenzione tra la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE.
Il rapporto tra esse, a valle della concessione, è contrattuale, e dunque paritario, non autoritativo; ‘non è stato contestato e non è contestabile che le prestazioni rese dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sono quelle richieste e programmate dalla pubblica amministrazione’, altrimenti vi sarebbe concorrenza sleale tra le strutture sanitarie che applicano il contratto collettivo nazionale di lavoro e quelle che non lo applicano.

Inoltre ‘un’altra precisazione’ occorre: la ricorrente ‘riceve ogni anno una somma ben inferiore’ al tetto stanziato dalla RAGIONE_SOCIALE, laddove il giudice d’appello dà per pacifico il suo sforamento , ‘con la conseguente affermazione del carattere autoritativo’ del potere regionale. E nel giudizio di merito la RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE non hanno ‘dedotto che si sarebbe in concreto superato il limite’, sollevando soltanto una ‘eccezione astratta’. Risulta invece ‘evidente che non è stato dimostrato … l’assunto’ della corte territoriale, cioè che la pretesa della ricorrente superi il tutto.
Si argomenta sulla ripartizione della giurisdizione ordinaria e amministrativa per affermare la sussistenza di quella amministrativa quanto all’azione autorizzativa della pubblica amministrazione e la sussistenza di quella ordinaria solo per le

contro

versie relative al l’effettiva debenza. Applicando tali principi, la domanda dell’attuale ricorrente ‘non ha ad oggetto la revisione del sistema tariffario’ per il superamento del tetto fissato dalla RAGIONE_SOCIALE, bensì l’inadempimento di quest ‘ultim a alla sua obbligazione di remunerazione delle prestazioni: mero accertamento del quantum , senza alcun ‘potere autoritativo … invocabile’.

Si invocano poi per le tariffe il decreto del Ministro della Sanità del 15 aprile 1994 e gli articoli 8 sexies, sesto comma, e 8 quinquies, secondo comma, d.lgs. 502/1992. Si effettua altresì ‘richiamo alla recente giurisprudenza che, invertendo l’interpretazione più restrittiva di salvaguardia incondizionata del principio del pareggio di bilancio, è tornata al precedente orientamento della consustanzialità delle strutture sanitarie del SSN (tra cui anche gli RAGIONE_SOCIALE)’, essendo diritto fondamentale dell’individuo ‘la tutela della salute’. La l. 833/1978 e il d.lgs. 502/1992 sancisco no ‘integrazione tra soggetti erogatori pubblici e privati’, i privati accreditati essendo ‘a tutti gli effetti attori essenziali del SSN’ come i pubblici, di cui quindi devono avere pari remunerazione; e il costo del personale è ‘la componente essenziale e prevalente del costo standard di produzione’.
Con il secondo motivo si denuncia, ex articolo 360, primo comma, n.3 c.p.c., violazione della l. 132/1968.

La Corte d’appello ha ritenuto la RAGIONE_SOCIALE ‘soggetto di diritto privato non equiparabile agli istituti di diritto pubblico’ perché le sono ‘opponibili i tetti di spesa’. Oppone la ricorrente gli articoli 41, 42 e 43 l. 833/1978, che assimilano la disciplina degli IRCSS a quella degli ospedali ‘classificati’, deducendo pure dall’articolo 4, dodicesimo comma, d.lgs. 502/1992 l’equiparazione degli IRCSS agli ospedali pubblici. Pertanto la giurisprudenza amministrativa avrebbe escluso il limite delle prestazioni erogabili per il meccanismo dei tetti di spesa: orientamento ‘applicabile e vigente per gli anni di cui è causa’ , essendo insorto un revirement soltanto a partire dall’Adunanza Plenaria del 12 aprile 2012 n.3.
Con il terzo motivo si denuncia, ex articolo 360, primo comma, nn. 1 e 3 c.p.c., ‘difetto di giurisdizione sotto un altro profilo e violazione della legge di ratifica del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea’.

Si censura la corte territoriale per aver omesso di proporre alla Corte di Lussemburgo il quesito richiesto nel grado d’appello, incorrendo in un ‘travisamento dei quesiti’, ritenendo non collegati gli atti nazionali in esame con il TFUE. Viene quindi chiesta la proposizione di una serie di quesiti (pagine 2628 del ricorso) ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

Dal riassunto appena compiuto dei motivi proposti dalla ricorrente, emerge che, quantomeno nel primo e nel terzo, la tematica verte sui rapporti della ricorrente con la Pubblica Amministrazione, inserendo pure l’eventualità della giurisdizione amministrativa. Poiché tabellarmente le controversie relative appunto alla Pubblica Amministrazione competono alla Prima Sezione Civile, questo Collegio ritiene pertanto necessario rinviare la causa a nuovo ruolo disponendone la trasmissione alla Prima Sezione Civile per la suddetta competenza tabellare.

P.Q.M.

Rinvia la causa a nuovo ruolo, disponendone la trasmissione alla Prima Sezione Civile per competenza tabellare in ordine alle controversie relative alla Pubblica Amministrazione.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE il 28 maggio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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