Giurisdizione ristoro ambientale: decide il giudice ordinario

Un Comune ha richiesto il pagamento di un’indennità per la presenza di un impianto di trattamento rifiuti sul suo territorio. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto di competenza, ha stabilito che la giurisdizione sul ristoro ambientale spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sul fatto che la pretesa del Comune riguarda un diritto di credito di natura patrimoniale, derivante direttamente dalla legge, e non contesta l’esercizio di poteri autoritativi da parte della pubblica amministrazione, configurando un rapporto paritetico tra le parti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 24 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Ristoro Ambientale: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha stabilito un principio fondamentale in materia di giurisdizione ristoro ambientale. La questione riguarda la competenza a decidere sulle richieste di pagamento dei contributi economici dovuti ai Comuni che ospitano impianti di trattamento rifiuti. Secondo le Sezioni Unite, tali controversie rientrano nella competenza del giudice ordinario e non di quello amministrativo. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un Comune campano aveva citato in giudizio la società incaricata della gestione integrata dei rifiuti e la Città Metropolitana di riferimento per ottenere il pagamento di una somma superiore ai 2,6 milioni di euro. Tale importo era richiesto a titolo di ‘ristoro ambientale’, una compensazione prevista da una legge regionale per i disagi derivanti dalla presenza di un impianto di trattamento rifiuti sul territorio comunale.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto la domanda del Comune, riconoscendone il diritto al credito. Tuttavia, in appello, la Corte territoriale aveva ribaltato la decisione, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e affermando la competenza del giudice amministrativo. La motivazione della Corte d’Appello si basava sull’idea che la controversia, riguardando la gestione del ciclo dei rifiuti, coinvolgesse profili di natura pubblicistica.

La Questione sulla Giurisdizione Ristoro Ambientale

Il cuore del problema portato all’attenzione della Corte di Cassazione era stabilire quale giudice avesse il potere di decidere su una pretesa creditoria di questo tipo. Il Comune ricorrente sosteneva che la sua richiesta fosse unicamente di natura patrimoniale, basata su un diritto soggettivo derivante direttamente dalla legge, e che quindi dovesse essere trattata da un giudice ordinario.

Le controparti, al contrario, ritenevano che la materia rientrasse nella gestione complessiva del servizio pubblico di smaltimento rifiuti, un ambito caratterizzato dall’esercizio di poteri amministrativi e, di conseguenza, di competenza esclusiva del giudice amministrativo, come ritenuto dalla Corte d’Appello.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza d’appello e affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La motivazione della Suprema Corte si basa su un principio consolidato: per determinare la giurisdizione, occorre guardare al cosiddetto ‘petitum sostanziale’, ossia alla natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere.

Nel caso specifico, la richiesta del Comune non era volta a contestare scelte discrezionali dell’amministrazione (come l’organizzazione del servizio o la localizzazione dell’impianto), ma a ottenere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria che sorgeva ex lege, cioè direttamente dalla normativa regionale. La legge stessa prevedeva il diritto del Comune a ricevere un contributo economico come compensazione.

La Corte ha specificato che la controversia si svolgeva all’interno di un ‘rapporto paritetico’. Le parti si confrontavano su un piano di parità, discutendo dell’esistenza e dell’ammontare di un credito, senza che la Pubblica Amministrazione agisse esercitando i suoi poteri autoritativi. La pretesa del Comune, quindi, si configura come un diritto soggettivo di natura patrimoniale, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

Le Conclusioni

Con questa ordinanza, le Sezioni Unite della Cassazione hanno chiarito che le controversie relative al pagamento del ristoro ambientale, quando basate su un diritto di credito definito dalla legge, sono di competenza del giudice ordinario. Questa decisione è di grande importanza pratica, poiché traccia una linea netta tra le questioni meramente patrimoniali e quelle che implicano un sindacato sull’esercizio del potere amministrativo. La giurisdizione amministrativa è riservata ai casi in cui si contesta l’azione autoritativa della P.A., non quando si chiede semplicemente l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria prevista da una norma.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative al pagamento del ristoro ambientale previsto da una legge regionale?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché la pretesa ha per oggetto un diritto di credito di natura patrimoniale e non un atto di esercizio del potere amministrativo.

Perché la Cassazione ha escluso la giurisdizione del giudice amministrativo in questo caso?
La giurisdizione amministrativa è stata esclusa perché la domanda del Comune non contestava scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione, ma si limitava a richiedere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria che sorgeva direttamente dalla legge (ex lege). La relazione tra le parti è stata quindi considerata paritetica.

Cosa si intende per ‘petitum sostanziale’ e perché è stato decisivo?
Il ‘petitum sostanziale’ è la natura intrinseca della posizione giuridica dedotta in giudizio. È stato decisivo perché, analizzandolo, la Corte ha compreso che la controversia non riguardava l’esercizio di un potere pubblico, ma l’adempimento di un’obbligazione patrimoniale, il che ha radicato la competenza presso il giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15464 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15464 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/06/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 16599-2023, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , c.f. CODICE_FISCALE, in persona del Sindaco p.t., elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO , presso l’AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso d all’AVV_NOTAIO –

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE) , c.f. CODICE_FISCALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio digitale , –

CITTA’ METROPOLITANA DI RAGIONE_SOCIALE , in persona del Sindaco Metropolitano p.t., c.f. P_IVA, rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, con domicilio digitale agli indirizzi e

–

Giurisdizione -Smaltimento RAGIONE_SOCIALE – Contributo ai Comuni ex art. 28 l.r Campania n. 4/2007

Controricorrenti

Avverso la sentenza n. 2269 del 18 maggio 2023 della Co rte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 11.11.2015;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO nella camera di consiglio del 27 febbraio 2024;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO COGNOME, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso sul primo motivo, assorbito il secondo

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE per la condanna degli enti al pagamento in proprio favore della somma di € 2.674.496,46, oltre interessi e rivalutazione, a titolo di ristoro ambientale, come previsto dall’art. 28 della L.R. Campania n. 4 del 2007, non corrisposto per il periodo luglio 2012/dicembre 2017.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 4801 del 16.05.2022, dopo aver rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione del G.O., sollevata da entrambi i convenuti, riconobbe il credito, accogliendo la domanda.

Gli enti soccombenti proposero appello, riproponendo le medesime difese , oltre che l’eccezione di difetto di giurisdizione. Con sentenza n. 2269 del 18.05.2023 la Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE accolse l’eccezione, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo.

La Corte campana, dopo aver ricostruito la vicenda, richiamando anche precedenti del medesimo ufficio, nonché del giudice amministrativo, ha ritenuto la controversia compresa tra quelle affidate alla giurisdizione esclusiva del TAR, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p), c.p.a.

Partendo dalla premessa che l’art. 28 della legge campana n. 4 del 2007 prevedeva, a carico dei soggetti affidatari del RAGIONE_SOCIALE, il versamento di un contributo a favore dei Comuni, nel cui territorio avessero sede gli impianti per il trattamento dei RAGIONE_SOCIALE medesimi, ne ha riconosciuto la funzione indennitaria, finalizzata al ristoro dei danni ambientali causati dal trattamento e smaltimento dei RAGIONE_SOCIALE; quindi, anche richiamando principi affermati in tema dalla Corte costituzionale (sentenze 22 dicembre 2010, n. 371; 5 febbraio 2010, n. 35), ha ritenuto tali
NUMERO_DOCUMENTO controversie comprese nella complessiva RAGIONE_SOCIALE del ciclo RAGIONE_SOCIALE e nella

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quando, pur avendo ad oggetto diritti soggettivi, l’amministrazione abbia agito con la spendita di poteri amministrativi e non nell’ambito di meri comportamenti materiali. Ha pertanto rilevato che la fonte, ex lege e non pattuita tra le parti, del contributo, e la sua inclusione tra i costi che determinano la tariffa di smaltimento, involge profili pubblicistici diretti al riconoscimento di una compensazione di tipo pecuniario dei danni ambientali provocati nel territorio dei Comuni ospitanti siti di trattamento dei RAGIONE_SOCIALE. Ha pertanto accolto l’eccezione pregiudiziale, cassando la sentenza di primo grado, per riconoscere la giurisdizione del giudice amministrativo.
Per la cassazione della pronuncia il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso dinanzi a questa Corte, affidato a due motivi, con cui insiste per il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario.

La RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE hanno resistito con controricorsi, le cui ragioni sono state ulteriormente illustrate con memorie depositate ai sensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.

La Procura AVV_NOTAIO, nella persona del AVV_NOTAIO procuratore generale NOME COGNOME, ha chiesto l’accoglimento del ricorso sul primo motivo, con assorbimento del secondo.

A ll’esito della adunanza camerale del 27 febbraio 2024, la causa è stata riservata e decisa.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 133 comma 1, lett. p), d.lgs. 104 del 2010, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ. Assume che la Corte d’appello avrebbe erroneamente ritenuto che, nella materia regolante la complessiva azione di RAGIONE_SOCIALE del ciclo dei RAGIONE_SOCIALE, il mancato riconoscimento e la mancata corresponsione del ristoro abbia implicato la spendita di poteri pubblicistici, di carattere autoritativo, così da ritenere la controversia compresa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
con il secondo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 2909 cod. civ.,

e dell’art. 324 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. La Corte d’appello avrebbe errato anche per aver declinato la propria giurisdizione, operando in motivazione un richiamo ad una precedente statuizione del medesimo ufficio, passata in giudicato e rispetto alla quale il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE aveva proceduto alla riassunzione della controversia dinanzi al giudice amministrativo. Al contrario, sostiene il ricorrente, il giudice d’appello ha operato un improprio riferimento ad una statuizione che non poteva assumere effetti di giudicato sulla presente controversia.
Il primo motivo è fondato, dovendosi riconoscere che la controversia è compresa nella giurisdizione del giudice ordinario.

Con consolidato indirizzo interpretativo questa Corte ha affermato che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, e che, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, ma sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione (già Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis , Sez. U, 23 febbraio 2023, n. 5668; 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522).
Quanto al discrimine tra le due giurisdizioni, quella del giudice ordinario deve escludersi quando il fruitore di un RAGIONE_SOCIALE abbia investito direttamente ‘scelte discrezionali’ dell’amministrazione, quali ad esempio l’organizzazione del RAGIONE_SOCIALE, e non già il proprio rapporto di utenza. Parimenti, alla giurisdizione del giudice amministrativo appartengono le controversie nelle quali la pretesa creditoria, indirizzata nei confronti della PRAGIONE_SOCIALE. non sia fondata su ragioni afferenti regole d ‘adempimento di obbligazioni già assunte, e più in generale questioni attinenti al l’esecuzione di un contratto, rispetto alle quali le parti si confrontano in un rapporto paritetico, bensì su ragioni che implichino un confronto con la RAGIONE_SOCIALE nelle sue funzioni autoritative.
D’altronde, come desumibile dai principi enucleati dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 204 del 6 luglio 2004, la cognizione di diritti non può essere attribuita al giudice amministrativo se non quale completamento della tutela per vicende in cui si evidenzi l’esercizio di poteri autoritativi, incidenti nella sfera giuridica del cittadino.

Il coinvolgimento dell’azione pubblica amministrativa, come autorità, va peraltro riconosciuto anche negli atti e comportamenti riconducibili pur solo mediatamente all’esercizio del potere, così come si desume dall’art. 7, comma 1, c. p. a. Con ciò vuole intendersi che il carattere pregiudicante del rapporto amministrativo, rispetto a quello dedotto in giudizio, va riconosciuto pur quando il rapporto di diritto comune, attinente ad un diritto soggettivo, sia avvinto da un nesso di pregiudizialità-dipendenza al rapporto amministrativo.
Quando pertanto ricorre un nesso di pregiudizialità-dipendenza fra la controversia su diritti soggettivi ed il rapporto amministrativo, e si tratti di una delle materie, che l’art. 133 c. p. a. considera di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione è del giudice amministrativo.

La fattispecie su cui ora si controverte non contiene un elemento che possa ricondurla al rapporto pregiudicante, nel quale la pubblica amministrazione creditrice intervenga quale autorità.

A riscontro è intanto opportuno ricostruire la normativa regolatrice della fattispecie.

Il credito vantato dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE si inquadra nella compensazione che il ricorrente pretende in ragione della presenza sul proprio territorio di un impianto di tritovagliatura e imballaggio RAGIONE_SOCIALE (STIR), ivi collocato a seguito della scelta dei siti in cui sistemare gli impianti deputati al trattamento dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del territorio della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE. Si tratta cioè di un ‘ristoro’ ambientale, per i disagi conseguenti la presenza dell’impianto, richiesto nei confronti dei soggetti che gestiscono il ciclo RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE.
Questo ristoro trovava fonte nell’art. 28 della L. R. Campania 28 marzo 2007, n. 4 (vigente ratione temporis , legge poi abrogata dall’art. 51, comma 1, della L.R. Campania 26.05.2016, n. 14), secondo cui «Ai comuni, sede di

NUMERO_DOCUMENTO

impianti per il trattamento dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, è dovuto un contributo da parte dei soggetti affidatari del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE». Il Regolamento n. 8, del 27.07.2012, della G.R. della Campania, disciplinava i criteri di assegnazione del ristoro ambientale ai Comuni campani, ospitanti gli impianti di trattamento dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sulla base della classificazione dei medesimi e della quantificazione del contributo, da dividere tra RAGIONE_SOCIALE ospitante (70%) e Comuni limitrofi (30%), questi ultimi identificati entro un limite di distanza dal sito.
Ai sensi dell’art. 8 della L.R. Campania, n. 4 del 2007, cit., e del d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito in l. 26 febbraio 2010, n. 26, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE integrata dei RAGIONE_SOCIALE fu affidato alle Amministrazioni provinciali e quindi, a seguito della l. 7 aprile 2014, n. 56, laddove costituite, alle subentranti RAGIONE_SOCIALE metropolitane.

Quanto al territorio della RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (e quindi ora della RAGIONE_SOCIALE metropolitana), con decreto Presidenziale del 17.03.2010, n. 144, furono affidati alla RAGIONE_SOCIALE i compiti e le attività attribuite alla provincia con il d.l. n. 195 del 2009.

Tenendo conto della cornice normativa, il ricorrente ha evidenziato che, a parte il mese di luglio 2012, in cui la quota di ristoro era ancora fissata da ll’ Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3783 del 17.06.2009, per il periodo corrente tra l’1 agosto 2012 e il 31 dicembre 2017 il benefit era stato calcolato sulla base dei criteri previsti dal Regolamento della G.R. campana n. 8 del 2012, cit., da cui si ricavava il diritto del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ad una quota pari ad € 1,8564 per ciascuna tonnellata di RAGIONE_SOCIALE. Sulla base delle tonnellate conferite nell’impianto allocato nel territorio di RAGIONE_SOCIALE, secondo la documentazione formale trasmessa dalla medesima RAGIONE_SOCIALE al RAGIONE_SOCIALE , ne derivava che l’ente territoriale aveva diritto al versamento dell’importo complessivo di € 2.674.496,46.
Si tratta, con evidenza, di una domanda con cui l’ente ricorrente pretende il riconoscimento -ed il pagamento- di un credito, determinato sulla base di una disciplina normativa, statale e regionale, rispetto alla quale è del tutto estraneo un rapporto permeato, anche solo mediatamente, dall’esercizio di un potere pubblico d a parte degli enti affidatari del RAGIONE_SOCIALE. Al contrario la controversia, per il suo oggetto, secondo il criterio del petitum sostanziale, corre rigorosamente nell’alveo di un rapporto paritetico tra le
parti, trattandosi di una pretesa creditoria, riconosciuta ex lege , e pertanto afferente alla fase dell’esecuzione dell’insorto rapporto obbligatorio, rispetto al quale non possono che escludersi scelte discrezionali dell’amministrazione, e più in generale manifestazioni d ‘ esercizio di funzioni autoritative.

D’altronde, in fattispecie similari, ancorché non sovrapponibili, questa Corte ha già riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario (Sez. U, 26 febbraio 2021, n. 5418, in tema di b enefit ambientale collegato all’esercizio di impianti di trattamento dei RAGIONE_SOCIALE; 20 gennaio 2020, n. 1182).

L’accoglimento del primo motivo assorbe il secondo.

Il ricorso va in conclusione accolto, e, dichiarandosi la giurisdizione del giudice ordinario, la sentenza deve essere cassata e la causa rinviata alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, che in diversa composizione, oltre che alla liquidazione delle spese del presente giudizio, provvederà ad esaminare il merito della controversia.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza e rinvia la causa dinanzi alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, cui demanda, in diversa composizione, anche la liquidazione delle spese di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 febbraio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.