Giurisdizione riscossione contributi: decide il G.O.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la sentenza n. 16125 del 2024, ha stabilito che la giurisdizione sulla riscossione dei contributi di un consorzio di difesa agricolo, ente di natura privata, spetta al giudice ordinario e non alla Corte dei Conti. Anche se la riscossione avviene tramite ‘ruolo’, secondo la Corte la natura privata del credito e dell’ente prevale, escludendo la competenza della giurisdizione contabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Riscossione Contributi: la Cassazione fa chiarezza per i Consorzi Privati

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la recente sentenza n. 16125 del 11 giugno 2024, ha affrontato una complessa questione sulla giurisdizione per la riscossione dei contributi consortili. Il caso riguardava un consorzio di difesa della produzione agricola e ha portato a definire un principio fondamentale: la natura giuridica dell’ente creditore è l’elemento decisivo per stabilire se la competenza sia del giudice ordinario o della Corte dei Conti, anche quando si utilizzano strumenti tipici della riscossione pubblica.

I Fatti di Causa: La Controversia sulla Riscossione

La vicenda nasce nell’ambito di una procedura di espropriazione presso terzi. Un consorzio di difesa delle produzioni agricole, creditore nei confronti di alcuni suoi membri per il mancato pagamento dei contributi consortili, aveva avviato un’azione esecutiva nei confronti di un soggetto terzo, debitore a sua volta dei consorziati. In questo contesto, è emersa la questione preliminare e cruciale: quale giudice ha il potere di decidere su questa materia?
Il consorzio sosteneva la giurisdizione della Corte dei Conti, basandosi sull’argomentazione che la procedura di riscossione dei suoi contributi, avvenendo tramite ‘ruolo’ (un sistema tipico dell’esazione tributaria), instaurasse un rapporto di tipo contabile tra il consorzio stesso e l’agente della riscossione. Di conseguenza, ogni controversia relativa a tale rapporto doveva essere di competenza del giudice contabile.

La Questione sulla Giurisdizione per la Riscossione dei Contributi

Il cuore del problema risiede nella natura del rapporto tra il consorzio e l’agente incaricato della riscossione. La tesi del ricorrente si fondava sull’idea che, una volta adottata la modalità di riscossione tipica del diritto pubblico, l’intera relazione giuridica dovesse essere attratta nell’orbita della giurisdizione contabile. Questa interpretazione avrebbe significato considerare l’agente della riscossione come un ‘agente contabile’, tenuto a rendere conto della gestione di fondi assimilabili a quelli pubblici.
Le Sezioni Unite sono state quindi chiamate a stabilire se la scelta di una specifica modalità di esazione possa trasformare la natura di un credito, originariamente privato, e spostare la giurisdizione dal giudice naturale dei rapporti tra privati (il giudice ordinario) a un giudice speciale come la Corte dei Conti.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, affermando con fermezza la giurisdizione del giudice ordinario. Le motivazioni si basano su una chiara distinzione tra la natura del credito e le modalità con cui esso viene riscosso.

La Natura Giuridica del Consorzio è Decisiva

Il punto centrale della decisione è la natura giuridica del consorzio di difesa. La legge, sia passata che vigente, qualifica tali organismi come enti di diritto privato. Di conseguenza, anche i contributi richiesti ai propri membri hanno natura privatistica. Non si tratta di tributi o di denaro pubblico, ma di crediti derivanti da un rapporto associativo di natura privata. Questa qualificazione è determinante per escludere la giurisdizione della Corte dei Conti, la cui competenza è limitata alle materie che coinvolgono la gestione di denaro e beni pubblici.

Irrilevanza della Modalità di Riscossione

Le Sezioni Unite hanno chiarito che la possibilità, concessa dalla legge, di riscuotere i contributi ‘anche’ mediante ruolo non altera la sostanza del rapporto. L’uso della congiunzione ‘anche’ indica che si tratta di una facoltà, uno strumento operativo messo a disposizione del consorzio, ma non di un obbligo che ne trasforma la natura. La modalità di riscossione è solo un vestito procedurale; il corpo, ovvero il credito, rimane privato. Come affermato dalla Corte, la scelta di avvalersi di norme tipiche della riscossione coattiva non muta la natura del consorzio né dei contributi.

La Differenza con i Consorzi di Bonifica

La Corte ha rafforzato il proprio ragionamento evidenziando la differenza sostanziale con i consorzi di bonifica. Questi ultimi, a differenza dei consorzi di difesa, sono persone giuridiche pubbliche. I contributi che essi impongono ai proprietari consorziati hanno natura tributaria. Per tale ragione, le controversie relative a questi enti ricadono in giurisdizioni diverse (tributaria o contabile, a seconda dei casi), proprio perché la loro essenza è pubblicistica.

Conclusioni e il Principio di Diritto

In conclusione, le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto: la giurisdizione per l’accertamento dell’obbligo del terzo in una procedura di espropriazione, che riguardi il rapporto tra un consorzio di difesa (ente privato) e il soggetto incaricato di riscuotere i contributi consortili mediante ruolo, spetta al giudice ordinario.
Questa sentenza consolida un orientamento giurisprudenziale volto a mantenere una netta separazione tra ciò che è pubblico e ciò che è privato, anche quando le procedure sembrano sovrapporsi. La scelta di uno strumento non può prevalere sulla natura sostanziale del rapporto giuridico. Per le imprese e i consorzi privati, ciò significa che le loro controversie, anche se relative a procedure di riscossione formalmente complesse, rimangono saldamente nell’alveo della giurisdizione civile ordinaria.

A quale giudice spetta la giurisdizione sulle controversie relative alla riscossione dei contributi di un consorzio di difesa agricolo, ente privato?
Secondo la sentenza n. 16125/2024 della Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché la controversia riguarda un rapporto di natura privatistica.

L’utilizzo della procedura di riscossione mediante ruolo cambia la natura del credito di un consorzio privato e, di conseguenza, la giurisdizione?
No. La Corte ha stabilito che la modalità di riscossione è uno strumento procedurale che non altera la natura privatistica del credito e dell’ente. Pertanto, la giurisdizione rimane del giudice ordinario e non si trasferisce alla Corte dei Conti.

Perché la Corte di Cassazione distingue tra consorzi di difesa (privati) e consorzi di bonifica (pubblici)?
La distinzione è fondamentale perché i consorzi di bonifica sono enti pubblici e i loro contributi hanno natura tributaria, ricadendo in una giurisdizione diversa (tributaria o contabile a seconda del caso). I consorzi di difesa, invece, essendo enti privati, generano controversie di natura civilistica che appartengono alla competenza del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. U Num. 16125 Anno 2024

Civile Sent. Sez. U Num. 16125 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/06/2024

ha rimesso il ricorso alle Sezioni Unite per l’esame del primo motivo avente ad oggetto la questione di giurisdizione.

E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. E’ stata presentata memoria.

Con ordinanza interlocutoria di data 30 giugno 2022 è stato disposto il rinvio a nuovo ruolo in attesa RAGIONE_SOCIALE relazione di approfondimento dell’Ufficio del Massimario richiesta con ordinanza interlocutoria n. 13596 del 2022. E’ stata presentata nuova memoria dalla ricorrente.

Infine, con ordinanza interlocutoria di data 15 maggio 2023 è stato disposto il rinvio alla pubblica udienza.

Il Pubblico Ministero ha presentato le conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso. E’ stata presentata nuova memoria dalla ricorrente.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

1. Con il primo motivo, per il quale il ricorso è stato rimesso a queste Sezioni Unite, si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 74 ss. d.P.R. n. 43 del 1988, 19 e 20 d. lgs. n. 113 del 1999, ai sensi dell’art. 360, comma 1, nn. 1, 3 e 5 cod. proc. civ.. Osserva la parte ricorrente che il procedimento inerente il diritto del concessionario al rimborso/discarico RAGIONE_SOCIALE quote inesigibili è disciplinato dalla legge (dapprima gli artt. 74 ss. d.P.R. n. 43 del 1988, e successivamente gli artt. 19 e 20 d. lgs. n. 113 del 1999), con previsione RAGIONE_SOCIALE competenza RAGIONE_SOCIALE Corte dei Conti a dirimere la controversia, e che RAGIONE_SOCIALE detta procedura il giudice di appello ha fatto applicazione, peraltro in modo inesatto, soltanto per la parte inerente l’onere RAGIONE_SOCIALE p rova a carico del concessionario, non
tenendo conto che all’esito RAGIONE_SOCIALE procedura è previsto il ricorso del medesimo concessionario al giudice contabile.

Aggiunge che i consorzi di RAGIONE_SOCIALE emettono tributi (Cass. Sez. U. n. 8770 del 2016) e che per un verso non osta al ricorso alla giurisdizione contabile la natura del RAGIONE_SOCIALE (cfr. Cass. sez. U. n. 19667 del 2003), per l’altro, quanto alle due convenzio ni dell’8 novembre 1999 e del maggio 2008, non solo le stesse erano intervenute dopo la maturazione dei diritti al rimborso/discarico nel 1991, ma anche le medesime convenzioni rinviano per l’inesigibilità al d. lgs. n. 112 del 1999. Conclude nel senso che, una volta che il giudice abbia riscontrato il rapporto contabile, avendo fatto applicazione RAGIONE_SOCIALE relativa normativa (d.P.R. n. 43 del 1988, ovvero il d. lgs. n. 112 del 1999), deve conseguirne la giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei Conti.
Il motivo è infondato. Reputano queste Sezioni Unite che ricorre la giurisdizione del giudice ordinario.

Deve premettersi che, avuto riguardo all’epoca di inizio del procedimento di espropriazione forzata, trovano applicazione gli artt. 548 e 549 cod. proc. civ. nella formulazione antecedente la sostituzione RAGIONE_SOCIALE disposizione operata dall’art. 1, comma 20, legge n. 228 del 2012.

Con riferimento alle norme applicabili ratione temporis va rammentato che le questioni di giurisdizione sono ammissibili nell’ambito del giudizio di accertamento dell’obbligo del terzo, previsto dall’art. 548 cod. proc. civ., atteso che il detto giudizio, pur essendo promosso dal creditore in forza di una propria legittimazione ad agire e non in via surrogatoria del debitore, non ha rilevanza limitata alla sola azione esecutiva, ma – anche per motivi di economia e celerità processuale richiesti dai principi del giusto processo “ex” art. 111 Cost. – si conclude con una sentenza dal duplice contenuto di accertamento: l’uno, idoneo ad acquistare autorità di cosa giudicata sostanziale tra le parti del rapporto, avente ad oggetto il credito del debitore esecutato (che, pertanto, è litisconsorte necessario) nei confronti del terzo pignorato; l’altro, di rilevanza meramente processuale, attinente all’assoggettabilità del credito pignorato all’espropriazione forzata, efficace nei rapporti tra creditore procedente e terzo “debitor debitoris” e come tale rilevante ai soli fini dell’esecuzione in corso,
secondo la forma dell’accertamento incidentale “ex lege” (Cass. Sez. U. 17 luglio 2008, n. 19601; 13 ottobre 2008, n. 25037; 18 febbraio 2014, n. 3773 -risulta in tal modo superato il precedente orientamento di Cass. Sez. U. 18 ottobre 2002, n. 14831, secondo cui il giudizio di accertamento dell’obbligo del terzo pignorato verso il debitore aveva per oggetto l’accertamento non dell’esistenza del rapporto intercorrente tra il debitore esecutato ed il terzo, ma del credito di cui alla pretesa esecutiva per come indicata nell’atto di pignoramento, negando così la configurabilità di questioni di giurisdizione). L’accertamento avente ad oggetto il diritto di credito del debitore esecutato nei confronti del terzo pignorato è perciò idoneo ad acquistare, in base alle disposizioni applicabili ratione temporis , autorità di cosa giudicata sostanziale fra le parti del rapporto. L’efficacia di giudicato quanto al rapporto fra debitore esecutato e terzo pignorato conferisce rilievo alla questione di giurisdizione.
Il RAGIONE_SOCIALE si è avvalso RAGIONE_SOCIALE disposizioni che regolano l’esazione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette, come già previsto dall’art. 10 legge n. 185 del 1992 (in sede di modifica dell’art. 19 legge n. 364 del 1970), e poi dall’art. 1 27, comma 6, l. n. 388 del 200, disposizioni abrogate dal d. lgs. n. 102 del 2004, il cui art. 12 prevede ora che la riscossione dei contributi consortili può essere eseguita «anche» mediante ruolo in base alle disposizioni vigenti in materia di esazione dei contributi non erariali. Dispone, in particolare, il citato art. 12 che lo statuto dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, costituito dagli imprenditori agricoli per l’attuazione di iniziative di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, deve prevedere, fra l’altro, «la riscossione dei contributi consortili che può essere eseguita anche mediante ruolo in base alle disposizioni vigenti in materia di esazione dei contributi non erariali». Come affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, in controversie in cui era parte proprio il RAGIONE_SOCIALE, si tratta di un diritto che la legge attribuisce ai consorzi di RAGIONE_SOCIALE (Cass. 17 dicembre 2009, n. 26597 del 2009; 13 gennaio 2010, n. 443), diritto che può essere esercitato eventualmente, ma non necessariamente (proprio perché costituente un diritto), mediante ruolo, come si evince dall’uso RAGIONE_SOCIALE congiunzione «anche» nella disposizione.
Sia l’abrogato art. 10, comma 1, legge n. 185 del 1992, che l’art. 11 d. lgs. n. 102 del 2004, conferiscono al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE («RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE», secondo la disposizione più recente) la personalità giuridica di diritto privato. La natura privatistica del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE è determinante per la sottrazione del presente giudizio alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei Conti. Sul punto queste Sezioni Unite danno continuità alla recente Cass. Sez. U. 5 giugno 2023, n. 15658, la quale ha statuito che la controversia relativa alla riscossione dei crediti del RAGIONE_SOCIALE è devoluta alla giurisdizione ordinaria in ragione RAGIONE_SOCIALE natura privatistica dell’ente. Nella specie la controparte del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE era l’RAGIONE_SOCIALE Entrate -riscossione.
Afferma in particolare Cass. Sez. U. n. 15658 del 2023 quanto segue: «il compito che il RAGIONE_SOCIALE ha affidato all’RAGIONE_SOCIALE – cioè appunto l’esazione dei canoni irrigui – esclude che possa configurarsi a carico dell’RAGIONE_SOCIALE, contrariamente a quanto essa sostiene, la qualifica di agente contabile e la conseguente giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei conti. Come queste Sezioni Unite hanno stabilito con una giurisprudenza ormai consolidata, infatti, la società concessionaria del servizio di riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte, in quanto incaricata, in virtù di una concessione contratto, di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, del quale la stessa ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento, riveste la qualifica di agente contabile, e ogni controversia tra essa e l’ente impositore, che abbia ad oggetto la verifica dei rapporti di dare e avere e il risultato finale di tali rapporti, dà luogo ad un giudizio di conto (in questo senso v., tra le altre, le sentenze 16 novembre 2016, n. 23302, 18 giugno 2018, n. 16014, e l’ordinanza 12 gennaio 2022, n. 760). Ma deve trattarsi, appunto, del servizio di riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte o, comunque, RAGIONE_SOCIALE riscossione di denaro pubblico, dal momento che è proprio il “maneggio” di quest’ultimo a costituire il presupposto RAGIONE_SOCIALE sussistenza RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile. Il che nel caso specifico non si verifica, poiché mancano tanto la natura pubblica dell’ente che ha affidato il servizio quanto la natura pubblica del denaro di cui si contesta la mancata riscossione».
Alla stregua di tale motivazione, che il Collegio fa propria, l’esercizio del diritto di riscossione dei contributi consortili mediante ruolo, in base alle

disposizioni vigenti in materia di esazione dei contributi non erariali, non fa ricadere, per ciò solo, la controversia, avente ad oggetto la riscossione dei contributi, in un rapporto contabile suscettibile di rientrare nella giurisdizione RAGIONE_SOCIALE Corte dei Conti. Nel senso dell’irrilevanza, ai fini RAGIONE_SOCIALE giurisdizione contabile, RAGIONE_SOCIALE riscossione dei contributi mediante ruolo è anche la citata Cass. Sez. U. n. 15658 del 2023, dove si legge che «la natura del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e dei contributi RAGIONE_SOCIALE cui esazione si discute non muta per l’apposita previsione, contenuta nella convenzione stipulata tra le parti, secondo cui l’RAGIONE_SOCIALE è autorizzata a servirsi, per la riscossione coattiva, RAGIONE_SOCIALE norme che disciplinano l’esecuzione a mezzo ruolo (art. 8 RAGIONE_SOCIALE convenzione). D’altra parte, è lo stesso art. 71, secondo comma, del R.D. n. 215 del 1933, a stabilire, a proposito dei consorzi di miglioramento fondiario, l’applicabilità, tra gli altri, dell’art. 21, u.c., del medesimo R.D., il quale prevede che alla riscossione dei contributi “si provvede con le norme che regolano l’esazione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette”».
Si comprendono alla luce RAGIONE_SOCIALE natura giuridica di ente di diritto privato del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE le conseguenze diverse cui si perviene nel caso dei consorzi RAGIONE_SOCIALE, i quali, per i loro fini istituzionali, «hanno il potere d’imporre contributi alle proprietà consorziate» (art. 59 del r.d. n. 215 del 1933), mediante riscossione soggetta alle norme «che regolano l’esazione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette» (art. 21 r.d. cit.). I consorzi di RAGIONE_SOCIALE hanno natura di persone giuridiche pubbliche ed i contributi che gli appartenenti sono tenuti a versare in favore dei consorzi di RAGIONE_SOCIALE hanno natura tributaria, con attribuzione alla giurisdizione tributaria RAGIONE_SOCIALE cognizione per le relative controversie (Cass. Sez. U. 23 maggio 2005, n. 10703; 5 febbraio 2013, n. 2598; 3 maggio 2016, n. 8770).
3. Va in conclusione enunciato il seguente principio di diritto: ‘è attribuito alla giurisdizione ordinaria il giudizio per l’accertamento dell’obbligo del terzo relativo all’espropriazione presso terzi, disciplinato dagli artt. 548 e 549 cod. proc. civ. secondo le disposizioni antecedenti l’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE legge n. 228 del 2012, avente ad oggetto il rapporto obbligatorio fra il RAGIONE_SOCIALE (ora «RAGIONE_SOCIALE») ed il soggetto deputato alla riscossione dei contributi consortili mediante ruolo ‘.
4. Ai sensi dell’art. 142 att. cod. proc. civ. la causa va rimessa alla sezione semplice per la decisione degli ulteriori motivi.

P. Q. M.

Rigetta il primo motivo del ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;

Rimette la causa alla Terza sezione civile per la decisione degli ulteriori motivi.

Così deciso in Roma il giorno 14 maggio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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