Giurisdizione revoca garanzia: decide il giudice civile

La Corte di Cassazione stabilisce che la controversia sulla revoca di una garanzia pubblica, concessa da un fondo statale a una banca, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si fonda sul fatto che la revoca è avvenuta per la mancata dichiarazione di una garanzia preesistente, configurando un inadempimento contrattuale e non un esercizio di potere discrezionale della P.A. La questione, pertanto, riguarda un diritto soggettivo e non un interesse legittimo, escludendo la competenza del giudice amministrativo. La Corte ha quindi dichiarato inammissibile il ricorso della banca, confermando la giurisdizione civile sulla revoca della garanzia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione sulla Revoca della Garanzia Pubblica: A Chi Spetta Decidere?

La questione della giurisdizione sulla revoca di una garanzia pubblica è un tema cruciale che interseca il diritto bancario e quello amministrativo. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali, stabilendo che, in caso di revoca per inadempimento del beneficiario, la competenza a decidere spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. Analizziamo i fatti e le motivazioni di questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso: Una Garanzia Nascosta

Una banca aveva concesso un finanziamento a una società, ottenendo per tale operazione una garanzia pubblica dal Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese. La richiesta di garanzia era stata presentata tramite una procedura semplificata, la quale presupponeva l’assenza di altre garanzie sul medesimo finanziamento.

Successivamente, l’impresa finanziata è risultata inadempiente e la banca ha richiesto l’attivazione della garanzia pubblica. In questa fase, l’ente gestore del Fondo ha scoperto che la banca, al momento della richiesta, era già titolare di un’altra garanzia reale (un pegno su titoli) concessa dalla società finanziata, ma non l’aveva dichiarato. Ritenendo violata una condizione essenziale per l’accesso alla procedura semplificata, l’ente gestore ha comunicato l’inefficacia della garanzia concessa.

Il Percorso Giudiziario e la Questione di Giurisdizione

La banca ha impugnato il provvedimento di inefficacia dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che ha accolto il ricorso. Contro questa decisione, l’ente gestore ha proposto appello al Consiglio di Stato, il quale ha riformato la sentenza di primo grado, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario.

La controversia è quindi giunta dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a risolvere in via definitiva la questione sulla giurisdizione.

Giurisdizione Revoca Garanzia: La Posizione della Cassazione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso della banca inammissibile, confermando la decisione del Consiglio di Stato e ribadendo la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che il riparto di giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche si basa sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata.

Le Motivazioni: Diritto Soggettivo vs. Interesse Legittimo

La Corte ha spiegato che la giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia riguarda la fase procedimentale che precede il provvedimento di concessione del beneficio, dove l’Amministrazione esercita un potere discrezionale, o quando la revoca avviene per vizi di legittimità originari o per un contrasto con l’interesse pubblico. In questi casi, il privato vanta un interesse legittimo al corretto esercizio del potere pubblico.

Al contrario, quando la controversia, come nel caso di specie, riguarda la fase esecutiva del rapporto e la revoca si fonda su un presunto inadempimento del beneficiario a condizioni stabilite, la situazione giuridica del privato è quella di un diritto soggettivo. L’Amministrazione non esercita un potere discrezionale, ma si limita a verificare la sussistenza di presupposti contrattuali e a far valere una causa di non operatività della garanzia.

Nel caso specifico, la valutazione sull’esistenza di una garanzia preesistente non dichiarata non implicava un’attività autoritativa o discrezionale, ma una mera questione di interpretazione e applicazione di clausole negoziali. Il rapporto di garanzia è stato assimilato a un’obbligazione fideiussoria di diritto privato, le cui vicende rientrano naturalmente nella competenza del giudice ordinario.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: la revoca di un beneficio pubblico basata su un inadempimento contrattuale del beneficiario non è un atto di potere amministrativo, ma un atto di gestione di un rapporto paritetico. Di conseguenza, le relative controversie devono essere portate davanti al giudice ordinario.

Per le banche e gli intermediari finanziari, ciò significa che la trasparenza e la correttezza nella fase di richiesta delle garanzie pubbliche sono essenziali. L’omissione di informazioni rilevanti può essere trattata come un inadempimento contrattuale, con la conseguente perdita del beneficio e l’obbligo di affrontare la controversia in sede civile. Inoltre, la Corte ha sanzionato la banca ricorrente per aver intentato un ricorso manifestamente infondato, sottolineando l’importanza di non abusare degli strumenti processuali.

A quale giudice spetta decidere sulla revoca di una garanzia pubblica se il beneficiario non ha rispettato una condizione prevista?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché la controversia riguarda l’inadempimento di obblighi contrattuali e la violazione di un diritto soggettivo, non l’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione.

Perché la controversia non è stata considerata di competenza del giudice amministrativo?
La controversia non rientra nella competenza del giudice amministrativo perché la revoca della garanzia non è derivata da una valutazione discrezionale di interesse pubblico, ma dalla semplice verifica del mancato rispetto di una condizione oggettiva e prestabilita (l’assenza di altre garanzie). Si tratta quindi di una questione attinente alla fase esecutiva di un rapporto di natura privatistica.

Qual è la differenza tra la fase di concessione di un contributo e quella di esecuzione ai fini della giurisdizione?
La fase di concessione riguarda il procedimento attraverso cui la Pubblica Amministrazione decide se attribuire o meno un beneficio, esercitando un potere discrezionale. Le controversie in questa fase ricadono nella giurisdizione amministrativa. La fase di esecuzione, invece, riguarda l’adempimento degli obblighi sorti dopo la concessione; le controversie per inadempimento in questa fase, come la revoca del beneficio, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22099 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22099 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22837/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO NOME INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME COGNOME

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato DI COGNOME che la rappresenta e difende

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende

-controricorrenti-

FONDO DI GARANZIA RAGIONE_SOCIALE -intimato avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 5965/2024 depositata il 05/07/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo l”accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese (‘Fondo’) è uno strumento di intervento dello Stato nell’economia nazionale (gestito dalla Banca del Mezzogiorno – Mediocredito Centrale s.p.a., sotto l’egida del Ministero dello Sviluppo Economico) deputato a concedere una garanzia pubblica sulle operazioni di microcredito, assicurando alle imprese di ottenere finanziamenti senza garanzie aggiuntive.

La Banca Valsabbina (Banca), odierna ricorrente, ha presentato richiesta, in data 8 novembre 2016, al Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese, gestito da Medio Credito Centrale S.p.A. ora Banca del Mezzogiorno -Medio Credito Centrale S.p.A. (Fondo o Gestore), odierna controricorrente, per un finanziamento da erogare alla società RAGIONE_SOCIALE per un importo pari ed € 250.000,00 ed il relativo Comitato di Gestione del Fondo, con delibera del 21 novembre 2016, ha concesso la garanzia per un importo massimo garantito dal Fondo stesso di € 200.000,00, pari all’80% dell’operazione di finanziamento.
L’impresa beneficiaria rimaneva inadempiente e la Banca provvedeva ad escutere la garanzia prestata da Medio Credito Centrale con richiesta di attivazione del Fondo dell’8 maggio 2018.

A seguito dell’analisi della documentazione allegata dalla Banca alla richiesta di attivazione del Fondo, Medio Credito Centrale ha riscontrato l’esistenza di un pegno su titoli costituito dalla società finanziata in data 10 marzo 2015 e non dichiarato dalla stessa Banca in fase di richiesta di ammissione alla garanzia.

Preso atto di tale circostanza, Medio Credito Centrale rilevava la mancata rispondenza sostanziale dei dati risultanti dalla documentazione allegata alla richiesta di attivazione con i dati dichiarati nella richiesta di ammissione alla garanzia. Quindi, comunicava alla Banca, a mezzo PEC del 27 settembre 2018, l’avvio del procedimento di inefficacia della garanzia.

L’odierna ricorrente inviava le proprie controdeduzioni, rappresentando che la garanzia preesistente, costituita in proprio favore della finanziata RAGIONE_SOCIALE, non riguardava il credito oggetto del finanziamento.

Medio Credito Centrale, non ritenendo valide tali osservazioni, con comunicazione trasmessa a mezzo PEC in data 1° aprile 2019, ha comunicato la decisione del Consiglio di Gestione del Fondo di ritenere l’inefficacia della garanzia a suo tempo concessa.

La Banca Valsabbina ha impugnato tale provvedimento avanti il TAR per la Lombardia.

Il TAR adito, previo riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo, ha accolto il ricorso, in forza del rilievo che il provvedimento di inefficacia della garanzia sarebbe stato emesso tardivamente, oltre il termine previsto dalla legge per l’esercizio del potere di autotutela.

Avverso tale pronuncia ha proposto appello Mediocredito Centrale, contestando la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, riconosciuta dal primo giudice.

Con la sentenza n. 5965/2024, pubblicata in data 5 luglio 2024, il Consiglio di Stato, Sez. VI, ha accolto l’appello proposto dal Fondo e, in riforma della sentenza di primo grado, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

Contro la sentenza del Consiglio di Stato la Banca ha proposto ricorso, sulla base di un unico motivo, illustrato da memoria. Medio Credito Centrale -Banca del Mezzogiorno S.p.A. ha resistito con controricorso, depositando anche la memoria.

Ha resistito con controricorso anche il Ministero delle Imprese e del RAGIONE_SOCIALE, in giudizio il Ministero delle Imprese, costituitosi al solo fine di far dichiarare la propria estraneità alla lite.

Il Fondo Di Garanzia Per Le Piccole e Medie Imprese resta intimato. Proposta dalla Prima Presidente la definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c., in ragione della manifesta infondatezza dell’impugnazione per cassazione, la causa, su tempestiva istanza della ricorrente, è stata, quindi, fissata, per la decisione in camera di consiglio.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 380 -bis.1 c.p.c. Il Procuratore generale ha depositato le conclusioni scritte, chiedendo l’accoglimento del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con un unico motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, 1 c.o., n. 1, c.p.c., la Banca Valsabbina, Società Cooperativa per azioni a.r.l., censura la sentenza del Consiglio di Stato n. 5965/2024 nella parte in cui, in accoglimento del primo motivo di

ricorso in appello proposto da Mediocredito centrale, ha riformato la sentenza di primo grado, dichiarando la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia in esame.

Il ricorso è inammissibile. In fatto è avvenuto che, concessa una garanzia alla Banca Valsabbina per una operazione di finanziamento svolta dalla stessa nei confronti della società RAGIONE_SOCIALE, in sede di attivazione della garanzia il Gestore ha appreso che la società finanziata RAGIONE_SOCIALE aveva costituito, in favore della Banca finanziatrice, una garanzia reale, costituita da un pegno su titoli, non dichiarata in fase di richiesta di ammissione. La preesistente garanzia, secondo la valutazione del Gestore, era riferibile anche ai crediti derivanti dall’operazione di finanziamento garantita dal Fondo. È stata quindi richiamata la parte VI, paragrafo C delle Disposizioni Operative, secondo cui la procedura semplificata, in concreto impiegata dalla Banca in sede di richiesta di ammissione alla garanzia, avrebbe potuto essere impiegata solo ‘ nel caso di operazioni finanziarie non assistite da altre garanzie ‘.
In rapporto a ciò è stata ritenuta ex post l’inefficacia della garanzia accordata dal Fondo.

La tesi sostenuta dalla Banca ricorrente è che, diversamente da quanto ritenuto dalla Consiglio di Stato, la giurisdizione spetterebbe al giudice amministrativo, perché si sarebbe di fronte, non ad una questione attinente all’inadempimento del contratto, ma ad una revoca disposta per l’assenza, in capo al soggetto richiedente, di una condizione (negativa) per poter usufruire della garanzia.

La tesi non è condivisibile.

Il Collegio ritiene di dover muovere dal consolidato indirizzo giurisprudenziale di queste Sezioni Unite (cfr. Cass., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass., Sez. Un., 25 gennaio 2013, n. 1776).

In base ad esso, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

Ne consegue che: (a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione e demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid e il quomodo dell’erogazione; (b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’ inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

In particolare, in ordine alla controversia originata dalla revoca di un contributo pubblico, è stato precisato che la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757).
Con specifico riferimento alla garanzia concessa dal Fondo ex L. n. 662 del 1996 è stato affermato che “superata ogni questione della fase prodromica al finanziamento” originario (ossia quello erogato dalla banca mutuante in favore dell’impresa), “gli obblighi

conseguenti e le garanzie assunte dal M.C.C., quale gestore del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, nel caso di parziale o totale inadempimento del mutuatario, non possono che dar luogo a controversie in materia di diritti di credito dei quali, salvo il caso di giurisdizione esclusiva di giudici speciali , solo il giudice ordinario può conoscere”; in questa prospettiva, la “garanzia prestata da M.C.C. non si differenzia da alcuna analoga obbligazione fideiussoria di qualsiasi altro garante personale, per crediti conseguenti a mutui bancari, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario” (Cass. civ., sez. un., ord. 7 maggio 2014, n. 9826).
4. In applicazione di tali principi al caso in esame deve riconoscersi che la circostanza, posto a sostegno del ricorso, che il Gestore avrebbe fatto valere ex post l’inesistenza un presupposto condizionante l’ammissione, non è rilevante ai fini della giurisdizione. Tale circostanza, infatti non incide sulla natura dei poteri esercitati dal Gestore. Quest’ultimo, nel negare l’attivazione della garanzia, non ha affatto esercitato poteri discrezionali, ma ha fatto valere una ragione di non operatività della stessa garanzia a causa dell’assenza di una condizione stabilita dal contratto.
Mutatis mutandis vale pertanto il principio, riconosciuto dalle Sezioni Unite in tema di revoche di contributi, secondo cui è devoluta al giudice ordinario ogni controversia che sia incentrata sulla impugnativa di una revoca del contributo anteriormente accordato, qualora l’intervento dell’amministrazione in sede di revoca non abbia altro spazio di verifica che quello afferente alle condizioni puntualmente stabilite al riguardo dalla legge, senza margine di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell’interesse pubblico (Cass., Sez. Un., 13 aprile 2023, n. 9816;
Cass., Sez. Un., 7 agosto 2023, n. 23991; Cass., Sez. Un., Cass., Sez. Un., 15 novembre 2023, n. 31738). È chiaro che le considerazioni proposte dalla ricorrente, nella parte in cui ravvisa l’esercizio della discrezionalità nella valutazione di riferibilità della garanzia reale (pegno) al finanziamento, non colgono nel segno. La valutazione se la garanzia preesistente fosse o meno riferibile anche al finanziamento garantito non implica l’esercizio di un potere autoritativo, ma pone una questione di interpretazione di atti negoziali, risultando confermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Il ricorso va, dunque, dichiarato inammissibile e la ricorrente condannata al pagamento delle spese processuali del giudizio di legittimità in favore della controricorrente Medio Credito Centrale -Banca del Mezzogiorno S.p.A. come liquidate in dispositivo.

Spese compensate fra la ricorrente il Ministero, chiamato nel presente giudizio per esigenze di contraddittorio e affermatosi indifferente rispetto all’esito della lite (cfr. Cass. n. 8491/2023).

Non vi è luogo alla liquidazione delle spese di lite nei confronti della parti intimata.

5. – La decisione assunta dal Collegio è integralmente conforme (non soltanto per ciò che attiene all’esito del ricorso, ma anche per le ragioni che tale esito sostengono, relative alla maturazione del termine prescrizionale per l’esercizio del diritto al risarcimento del danno) alla proposta di definizione accelerata formulata ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c. Trovano pertanto applicazione le previsioni di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, c.p.c., sulla condanna della parte soccombente al pagamento, in favore delle controparti, di una somma equitativamente determinata e, in favore della cassa delle ammende, di una somma di denaro non inferiore ad euro 500
e non superiore a euro 5.000. L’art. 380 -bis, comma terzo, c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022) – che, nei casi di definizione del giudizio in conformità alla proposta, contiene una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna ai sensi del terzo e del quarto comma dell’art. 96 c.p.c. codifica, infatti, un’ipotesi normativa di abuso del processo, poiché il non attenersi ad una valutazione del proponente, poi confermata dalla decisione definitiva, lascia presumere una responsabilità aggravata del ricorrente (Cass., S.U., n. 27195/2023; Cass., S.U., n. 28540/2023).
Sussistono le condizioni per dare atto -ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1quater dell’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente Banca del Mezzogiorno -Medio Credito Centrale, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 7.200,00, per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in € 200,00 ed agli accessori di legge; condanna, altresì, la ricorrente al pagamento della somma di euro 7.200,00, in favore della stessa controricorrente e al pagamento dell’ulteriore importo di euro
3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende; compensa le spese fra la ricorrente e il Ministero delle Imprese e del made in Italy.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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