Giurisdizione revoca contributi: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che la giurisdizione sulla revoca di contributi pubblici spetta al giudice ordinario quando l’ente erogatore contesta la mancanza di un requisito previsto dalla legge o dal contratto. Nel caso specifico, un’agenzia governativa aveva revocato un finanziamento a una società, sostenendo che l’attività imprenditoriale fosse iniziata prima della concessione del beneficio, violando il requisito di novità. Poiché la revoca non derivava da una valutazione discrezionale della P.A., ma da un mero accertamento di un presupposto, la controversia riguarda un diritto soggettivo e rientra nella competenza del tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Revoca Contributi: La Cassazione Chiarisce i Limiti del Giudice Amministrativo

La questione sulla giurisdizione revoca contributi pubblici è un tema cruciale che definisce i confini tra il potere della Pubblica Amministrazione e i diritti dei cittadini e delle imprese. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale: se la revoca di un finanziamento si basa su un mero accertamento della mancanza di requisiti, senza alcun esercizio di potere discrezionale, la competenza a decidere spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo.

I Fatti del Caso: Un Contributo Revocato per Mancanza di ‘Novità’

Una società in accomandita semplice, dopo aver ottenuto l’ammissione a un finanziamento per l’autoimpiego e l’imprenditoria giovanile, si vedeva erogare un primo anticipo. Successivamente, l’ente pubblico erogatore revocava il beneficio e chiedeva la restituzione della somma già versata. La motivazione? L’ente sosteneva, a seguito di verifiche ex post, che la società avesse avviato la propria attività imprenditoriale prima della delibera di ammissione al contributo, venendo così a mancare il requisito essenziale della ‘novità’ dell’iniziativa, previsto dalla normativa di settore.

La società si è opposta alla revoca, citando in giudizio l’ente davanti al Tribunale civile. Sia in primo grado che in appello, i giudici hanno dato ragione alla società, confermando la giurisdizione del giudice ordinario e condannando l’ente al pagamento della restante parte del finanziamento. L’ente ha quindi proposto ricorso per cassazione, sollevando in via principale proprio la questione del difetto di giurisdizione.

La Tesi dell’Ente Erogatore

Secondo l’ente ricorrente, la revoca non derivava da un inadempimento contrattuale, ma da un riesame della legittimità del provvedimento di concessione originario. La scoperta ex post della mancanza di un presupposto essenziale (la novità dell’impresa) avrebbe configurato una situazione di interesse legittimo, devolvendo la controversia alla cognizione del giudice amministrativo.

Le Motivazioni sulla Giurisdizione Revoca Contributi

Le Sezioni Unite hanno rigettato il motivo di ricorso, confermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha ribadito il consolidato principio di riparto basato sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata: diritto soggettivo per il giudice ordinario, interesse legittimo per quello amministrativo.

Il Collegio ha spiegato che la distinzione è netta:

1. Fase di Concessione: La fase che precede l’attribuzione del beneficio è caratterizzata dall’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, che valuta l’opportunità, le modalità e l’entità del contributo. In questa fase, il richiedente vanta un interesse legittimo e la giurisdizione è del giudice amministrativo.
2. Fase di Esecuzione: Una volta concesso il contributo e, soprattutto, stipulato il relativo contratto, il rapporto tra P.A. e beneficiario assume un carattere paritetico. Il beneficiario diventa titolare di un diritto soggettivo all’erogazione delle somme, condizionato al rispetto degli obblighi previsti. Le controversie in questa fase, incluse quelle sulla revoca per inadempimento, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

Nel caso di specie, la revoca non è stata disposta per un ripensamento sull’interesse pubblico o per vizi di legittimità dell’atto di concessione, ma per la presunta mancanza di un requisito oggettivo. L’attività dell’ente si è limitata a un mero accertamento vincolato, simile a quello che compirebbe un creditore privato nel verificare l’adempimento di una condizione contrattuale. Non vi è stato alcun margine di discrezionalità.

L’atto di revoca, pertanto, non è espressione di un potere pubblicistico di autotutela, ma un atto ricognitivo della mancanza di un presupposto per la conservazione del beneficio. Questo incide direttamente su una posizione di diritto soggettivo, radicata in capo al beneficiario dopo la stipula del contratto, e devolve la cognizione della causa al giudice ordinario.

Conclusioni

La decisione delle Sezioni Unite consolida un principio di fondamentale importanza pratica. Quando la Pubblica Amministrazione, dopo aver concesso un finanziamento, lo revoca non per una nuova valutazione di opportunità, ma per la contestazione di una mancanza di requisiti previsti dalla legge o dal contratto, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Questa pronuncia offre maggiore certezza giuridica alle imprese beneficiarie di contributi pubblici, chiarendo che, una volta superata la fase discrezionale della concessione, il rapporto è governato da logiche assimilabili a quelle privatistiche, con la conseguente tutela piena del diritto soggettivo davanti al tribunale civile.

A quale giudice spetta decidere sulla revoca di un contributo pubblico se la Pubblica Amministrazione contesta la mancanza di un requisito originario?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, perché la revoca si basa su un mero accertamento della mancanza di un presupposto previsto dalla legge o dal contratto, e non sull’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo.

Qual è la differenza tra la fase di concessione e la fase di esecuzione di un contributo ai fini della giurisdizione?
Nella fase di concessione, la P.A. esercita un potere discrezionale per valutare se, come e quanto concedere; il privato ha un interesse legittimo e la giurisdizione è del giudice amministrativo. Nella fase di esecuzione, dopo la concessione e la stipula del contratto, il rapporto diventa paritetico; il beneficiario ha un diritto soggettivo e la giurisdizione è del giudice ordinario.

La revoca di un finanziamento è sempre un atto di natura pubblicistica?
No. Secondo questa ordinanza, se la revoca è un atto ricognitivo del venir meno di un requisito (come l’aver iniziato l’attività prima della concessione), si configura come un atto che incide su un diritto soggettivo in un rapporto paritetico, rientrando così nella cognizione del giudice ordinario e non in quella del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 1946 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 1946 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/01/2024

O R D I N A N Z A

sul ricorso iscritto al NUMERO_DOCUMENTO del 2018 promosso da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell ‘AVV_NOTAIO che la rappresenta e difende in virtù di procura speciale in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO

R.G. 8834/2018

COGNOME.

Rep.

C.C. 12/12/2023

giurisdizione

n. 86, presso lo studio dell ‘AVV_NOTAIO che disgiuntamente e congiuntamente all ‘AVV_NOTAIO la rappresenta e difende in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 475 del 23 gennaio 2018 della Corte d ‘ appello di Roma.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12 dicembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto il rigetto del primo motivo di ricorso con la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario e la rimessione della causa alla Prima Sezione civile per la decisione dei restanti motivi.

FATTI DI CAUSA

1. -Con atto del 23 gennaio 2013, la RAGIONE_SOCIALE citava a comparire dinanzi al Tribunale di Roma l ‘ RAGIONE_SOCIALE, esponendo di essere stata ammessa con nota del 4 maggio 2010 alla fruizione delle agevolazioni di cui al d.lgs. n. 185 del 2000 per il complessivo importo di euro 112.385,87 e che le era stato erogato l ‘ anticipo di euro 20.077,17, ma che con successiva nota del 30 novembre 2012 la convenuta le aveva comunicato la revoca delle agevolazioni a motivo dell ‘ asserita realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti in data antecedente alla delibera di ammissione e le aveva chiesto in restituzione la somma di euro 21.823,01.
L’attrice c hiedeva, previa disapplicazione della revoca di cui alla nota in data 30 novembre 2012, la condanna di RAGIONE_SOCIALE al pagamento

dell ‘ importo di euro 92.308,70, oltre interessi, a titolo di agevolazioni di autoimpiego ai sensi del d.lgs. n. 185 del 2000, nonché l’accertamento e la declaratoria che essa non era tenuta alla restituzione della somma di euro 21.823,01.

A sostegno della domanda, la società RAGIONE_SOCIALE deduceva che l’ attività era stata intrapresa in epoca successiva alla deliberazione di ammissione al contributo e che, in ogni caso, l ‘ anticipata realizzazione del piano di investimenti non era prevista come causa di revoca delle agevolazioni.

Nella contumacia di RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di Roma, con sentenza n. 20429-2016, in accoglimento della domanda, condannava la convenuta a pagare all ‘ attrice la somma di euro 92.308,70, oltre interessi legali, e dichiarava non dovuta la somma di euro 21.823,01 chiesta in restituzione.

Il Tribunale rilevava che l’RAGIONE_SOCIALE aveva illegittimamente revocato l’ammissione della società alle agevolazioni di cui al d.lgs. n. 185 del 2000, osservando che la circostanza posta a sostegno della revoca, ossia la realizzazione del piano di investimenti in data antecedente alla delibera di ammissione alle agevolazioni, non era compresa tra le ipotesi di revoca di cui all’art. 19 del contratto intercorso tra le parti, tanto più che di detta anticipata realizzazione la stessa Amministrazione non aveva fornito alcuna prova.
-Con sentenza n. 475-2018, resa pubblica mediante deposito in cancelleria il 23 gennaio 2018, la Corte d ‘a ppello di Roma ha rigettato il gravame di RAGIONE_SOCIALE, condannando l ‘ appellante alle spese.

In ordine al primo motivo d ‘ appello, con cui RAGIONE_SOCIALE aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, la Corte territoriale ha evidenziato che, in materia di incentivi all’autoimprenditorialità e all’autoimpiego ai sensi del d.lgs. n. 185 del 2000, a seguito della conclusione del contratto avente ad oggetto l ‘ ammissione alle agevolazioni, si configura in capo al beneficiario una posizione di diritto soggettivo,

sicché la controversia sulla revoca rientra nella cognizione del giudice ordinario.

Quanto alle altre censure, la Corte d’appello, nel disattenderle, ha rilevato che il Tribunale aveva dato atto non solo che RAGIONE_SOCIALE, rimasta contumace in prime cure, non aveva dimostrato l’anticipata realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti, ma altresì che la documentazione contabile allegata dava ragione del contrario. A fronte della deduzione dell’appellata di aver iniziato l’attività di impresa in epoca successiva all ‘ ammissione al beneficio, deliberata il 4 maggio 2010, e che soltanto in data 29 luglio 2010 l ‘ accomandita aveva acquistato il mobilio e le attrezzature necessarie per l ‘ esercizio dell’attività di bar, era da escludere che l ‘ attività avesse avuto inizio antecedentemente.
La Corte distrettuale ha osservato, inoltre, che non risultava che gli stati di avanzamento non fossero maturati, sicché si giustificavano l’integrale erogazione del finanziamento e la condanna di RAGIONE_SOCIALE al pagamento del residuo importo del contributo, pari a euro 92.308,70.

-Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello l ‘ RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso, sulla base di quattro motivi, di cui uno, il primo, attinente al riparto di giurisdizione.

Ha resistito, con controricorso, la RAGIONE_SOCIALE

-Avviato in un primo tempo il ricorso alla trattazione camerale di fronte alla Sezione semplice, la Prima Sezione civile della Corte, con ordinanza interlocutoria 4 agosto 2023, n. 23810, ha rimesso gli atti al Primo Presidente per l’assegnazione alle Sezio ni Unite , ai sensi dell’art. 374, primo comma, cod. proc. civ., in ordine alla questione di giurisdizione prospettata con il primo motivo.

Il Primo Presidente ha disposto in conformità.

-In prossimità della camera di consiglio dinanzi alle Sezioni Unite, il Pubblico Ministero ha depositato una requisitoria, concludendo per il rigetto del primo motivo del ricorso, con la dichiarazione della

giurisdizione del giudice ordinario, e per la rimessione della causa alla Prima Sezione civile per la decisione dei restanti motivi.

La ricorrente e la controricorrente hanno presentato, a loro volta, memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

-Il ricorso per cassazione di RAGIONE_SOCIALE si compone di quattro motivi.

-Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1), cod. proc. civ., il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 37 cod. proc. civ. e RAGIONE_SOCIALE artt. 7 e 133 cod. proc. amm. Ad avviso della ricorrente, avrebbe errato la Corte di Roma a reputare sussistente la propria giurisdizione. Infatti, nella specie, la revoca delle agevolazioni disposta con la nota del 30 novembre 2012 non scaturisce dall ‘ accertamento di un grave inadempimento agli obblighi assunti dall ‘ accomandita con il contratto di finanziamento, bensì trae origine dal riesame, ancorché successivo alla stipula del contratto, della legittimità dell’iniziale provvedimento di attribuzione del contributo. La difesa di RAGIONE_SOCIALE sostiene che la revoca è ancorata al riscontro, seppure ex post , che la RAGIONE_SOCIALE ha dato inizio alla sua attività d’impresa nel 2009, ben prima che fosse deliberata, nel maggio del 2010, la concessione delle agevolazioni, il che le precludeva l’accesso ai contributi, per difetto del necessario prerequisito della novità dell’iniziativa imprenditoriale . Secondo la ricorrente, saremmo di fronte ad una situazione di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.
-Il motivo è infondato.

-Concessi incentivi e sovvenzioni diretti a sostenere, secondo la normativa istitutiva (il d.lgs. n. 185 del 2000) e il regolamento attuativo (il decreto ministeriale n. 295 del 2001), la creazione di micro e piccole imprese a prevalente o totale partecipazione giovanile o fem-

minile e a sostenerne lo sviluppo attraverso migliori condizioni per l ‘ accesso al credito, e sottoscritto tra le parti il contratto per la concessione delle agevolazioni, la controversia attiene alla legittimità della revoca delle stesse, disposta da RAGIONE_SOCIALE sul presupposto del l’ (asserito) venir meno di uno dei requisiti previsti dal quadro normativo di riferimento per l’attribuzione del beneficio, ossia per la (contestata) realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti in data antecedente alla delibera di ammissione.
Il provvedimento di revoca è stato emesso perché la beneficiaria dell’erogazione a vrebbe, stando alle verifiche compiute dalla RAGIONE_SOCIALE, già avviato la propria attività alla data di adozione della delibera di concessione delle agevolazioni.

La scansione temporale è la seguente: la società RAGIONE_SOCIALE ha presentato istanza di accesso alle agevolazioni in data 16 ottobre 2009, pochi mesi dopo l’iscrizione nel registro delle imprese (avvenuta in data 23 luglio 2009); le agevolazioni sono state concesse da RAGIONE_SOCIALE con delibera in data 4 maggio 2010; il 25 maggio 2010 è stato sottoscritto il contratto per la concessione delle agevolazioni; tuttavia, gli accertamenti effettuati da RAGIONE_SOCIALE successivamente alla stipula del contratto dimostrerebbero che la società, a quella data, aveva già avviato la propria attività.
Di qui il provvedimento di revoca. La società RAGIONE_SOCIALE lo contesta, sostenendo di non essere tenuta alla restituzione delle somme anticipate e di avere titolo alla erogazione di quelle ulteriori.

3.1. – Preme osservare che, secondo la disciplina di settore, sono esclusi dal finanziamento i progetti che non presentano il requisito della novità dell’iniziativa.

In base al regolamento sui criteri e sulle modalità di concessione RAGIONE_SOCIALE incentivi a favore dell’autoimpiego , approvato con il decreto ministeriale n. 295 del 2001, le domande di ammissione alle agevolazioni vengono protocollate secondo l ‘ ordine cronologico di ricevimento da

parte di RAGIONE_SOCIALE e sottoposte ad un esame istruttorio articolato in due fasi: a) una fase preliminare, diretta ad accertare la sussistenza dei requisiti di legge attraverso l ‘ esame della domanda e della documentazione; b) una fase successiva, durante la quale le domande esaminate con esito positivo sono sottoposte ad un processo selettivo di orientamento e di valutazione, inteso a verificare, in primo luogo, l’attendibilità professionale dei richiedenti in rapporto alla propria idea di autoimpiego, la coerenza e la fattibilità dell ‘ idea stessa e ad individuare la misura incentivante applicabile e, successivamente, la validità tecnica, economica e finanziaria dell ‘ iniziativa.
Ai sensi del citato regolamento, la deliberazione di ammissione alle agevolazioni individua il soggetto beneficiario, le caratteristiche del progetto finanziato, la misura incentivante riconosciuta ed i benefìci concessi, indica la natura de minimis dell ‘ agevolazione e stabilisce le spese ammesse, i tempi per l ‘ attuazione dell ‘ iniziativa e le caratteristiche del piano di ammortamento del mutuo agevolato.

Per l ‘ attuazione della deliberazione di ammissione alle agevolazioni RAGIONE_SOCIALE stipula con il beneficiario un apposito contratto, con il quale sono disciplinati i rapporti giuridici e finanziari tra il concedente le agevolazioni ed il beneficiario medesimo. La violazione delle clausole contrattuali costituisce causa di revoca delle agevolazioni concesse.

Ai sensi dell’art. 13 del citato decreto ministeriale, rubricato ‘controlli e revoca delle agevolazioni’, RAGIONE_SOCIALE ha facoltà di effettuare in qualsiasi momento verifiche dirette ad accertare la permanenza in capo ai beneficiari dei requisiti di legge. Nel caso in cui i requisiti siano venuti meno ovvero negli altri casi previsti dalle disposizioni del decreto legislativo e del regolamento, RAGIONE_SOCIALE delibera la revoca delle agevolazioni concesse e provvede, con criteri di economicità, al recupero dei contributi erogati.
I casi di revoca delle agevolazioni sono dettagliati nell’art. 19 del contratto . In base a tale previsione contrattuale, l’RAGIONE_SOCIALE ha la facoltà

di revocare la concessione dei contributi, di dichiarare risoluto di diritto il finanziamento agevolato e di ottenerne la restituzione qualora la beneficiaria, tra l’altro, cessi la propria attività o sia sottoposta a procedure concorsuali, o non realizzi entro il termine di sei mesi il programma RAGIONE_SOCIALE investimenti o in presenza di altri inadempimenti.

-Tale essendo l’oggetto della controversia, riguardante la revoca del beneficio per il supposto venir meno dei requisiti che ne condizionano il riconoscimento, ossia per avere la società iniziato l’attività imprenditoriale prima della delibera di concessione della sovvenzione, si tratta di stabilire se la causa ricada nella giurisdizione del giudice ordinario o del giudice amministrativo.

-La tesi sostenuta dalla ricorrente RAGIONE_SOCIALE è che, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte d’appello, la giurisdizione spetterebbe al giudice amministrativo, perché si sarebbe di fronte, non ad una questione attinente all’inadempimento del contratto, ma ad una revoca disposta per l’assenza, in capo al soggetto richiedente, di una condizione per accedere al beneficio (novità dell’iniziativa imprenditoriale, avviata dopo la concessione dell’agevolazione ). Quindi, come sarebbe configurabile la giurisdizione del giudice amministrativo sulla delibera di RAGIONE_SOCIALE di non ammissione del beneficiario al contributo in questione, così dovrebbe sussistere la medesima giurisdizione ove si discuta della revoca della delibera di ammissione al beneficio in carenza dei presupposti per concederlo.
-La tesi non è condivisibile.

-Il Collegio ritiene di dover muovere dal consolidato indirizzo giurisprudenziale di queste Sezioni Unite (cfr. Cass., Sez. Un., 20 luglio 2011, n. 15867; Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass., Sez. Un., 25 gennaio 2013, n. 1776).

In base ad esso, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere

attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

Ne consegue che:

(a) sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid , e il quomodo dell’erogazione;

(b) qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o de ll’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento RAGIONE_SOCIALE obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
(c) viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

In particolare, la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato

beneficiario alle prescrizioni dell ‘ atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell ‘ apprezzamento discrezionale del concedente circa an , quid e quomodo dell ‘ erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966).

In ordine alla controversia originata dalla revoca di un contributo pubblico, la giurisdizione spetta all ‘ autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall ‘ accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa RAGIONE_SOCIALE interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757).
In altri termini, la controversia promossa per ottenere l ‘ annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l ‘ amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi o di oneri al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l ‘ erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la man-
.

cata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall ‘ esercizio di poteri di autotutela dell ‘ amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità e revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico.

8. -Ciò posto, essendo stata, nella specie, la revoca disposta con riguardo al venir meno, in seguito ad un accertamento ex post , di un presupposto condizionante il finanziamento, la situazione soggettiva fatta valere dalla società RAGIONE_SOCIALE è di diritto soggettivo e la PRAGIONE_SOCIALE. non ha alcun margine di discrezionalità nel relativo apprezzamento né è chiamata ad effettuare alcuna ponderazione comparativa.

Nello specifico, infatti, l’Amministrazione, dopo avere deliberato l’ammissione e stipulato il contratto con il beneficiario, ha constatato il difetto originario di una condizione di ammissibilità del finanziamento, idonea di per sé a determinare la non spettanza dell’ erogazione, mancandone i relativi presupposti giustificativi e, come tale, suscettibile di revoca, e non ha svolto valutazioni discrezionali circa la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse tali da imporre una riconsiderazione dell ‘ opportunità e della convenienza del contributo.
La revoca del beneficio disposta da RAGIONE_SOCIALE è ricognitiva del venir meno di un o dei requisiti previsti per l’attribuzione del beneficio .

Si fa, dunque, questione di un fatto (la nonnovità dell’iniziativa imprenditoriale sovvenzionata) ostativo alla conservazione dell’agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall ‘ atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

Nel caso di specie, è incontroversa l ‘ esistenza del provvedimento di concessione del contributo , come pure è pacifica l’intervenuta stipulazione del contratto.

In questo contesto, assume determinante rilievo la circostanza che l’atto di revoca adottato dal l’RAGIONE_SOCIALE si fonda sul presupposto

del venir meno di uno dei requisiti previsti per l’attribuzione del beneficio, ovverosia l’asserita realizzazione del piano RAGIONE_SOCIALE investimenti in data antecedente alla delibera di ammissione.

Poiché l’intervento dell’amministrazione non ha altro spazio di verifica che quello afferente alle condizioni puntualmente stabilite al riguardo dalla legge o dal contratto, senza margini di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell’interesse pubblico, la revoca costituisce un atto con valenza dichiarativa incidente, successivamente alla delibera di concessione del finanziamento e alla stipula del contratto, su una posizione di diritto soggettivo del beneficiario.

È devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia su sovvenzioni pubbliche riconosciute direttamente dalla legge, in tutti i casi in cui la normativa di riferimento subordini la possibilità dell ‘ interessato di godere dei benefici al solo accertamento, ad opera della pubblica amministrazione, della sussistenza delle condizioni a tal fine previste, indipendentemente da ogni valutazione di opportunità da farsi in proposito e da ogni discrezionalità tesa a salvaguardare altrimenti il pubblico interesse.
Nella stessa ottica questa Corte si è posta ove si discorra di revoche di contributi.

È, cioè, devoluta (ancora) al giudice ordinario ogni controversia che sia incentrata sulla impugnativa di una revoca del contributo anteriormente accordato, qualora l’intervento dell ‘ amministrazione in sede di revoca non abbia altro spazio di verifica che quello afferente alle condizioni puntualmente stabilite al riguardo dalla legge, senza margine di valutazione discrezionale per ragioni di tutela dell ‘ interesse pubblico (Cass., Sez. Un., 13 aprile 2023, n. 9816; Cass., Sez. Un., 7 agosto 2023, n. 23991; Cass., Sez. Un., Cass., Sez. Un., 15 novembre 2023, n. 31738).
Ne segue che la controversia che afferisce alla revoca del contributo in favore dell’imprenditoria giovanile e dell’autoimpiego , quale asserito

effetto del riscontro ex post della mancanza di un requisito di legge, è devoluta al giudice ordinario.

E questo perché la revoca implica in tal caso doversi procedere al recupero del contributo anteriormente concesso, senza nessun apprezzamento discrezionale da parte di RAGIONE_SOCIALE, la quale è tenuta solo al vaglio della esistenza del relativo presupposto direttamente fissato per legge e per regolamento.

L ‘Amministrazione fa valere le conseguenze derivanti dall’accertamento della mancanza, sin dall’origine, delle condizioni assunte per riconoscere la sovvenzione.

L’atto non trova ragione in una rinnovata ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma nella verifica dei presupposti di concessione (e di conservazione) del contributo.

L’amministrazione, nel revocare il contributo o nel dichiarare la decadenza, non compie alcuna valutazione discrezionale, ma si limita ad accertare la mancanza di un presupposto previsto in modo puntuale dalla legge.

In conclusione, si tratta di domanda devoluta alla cognizione del giudice ordinario, perché, una volta emesso il provvedimento che concede il contributo, stipulato il contratto con il beneficiario ed erogato, in tutto o in parte, il finanziamento, la fase di verifica e controllo, durante l’esecuzione del rapporto, della sussistenza dei requisiti di legge che condizionano il riconoscimento del beneficio e che consentono di conservare il beneficio già attribuito, è ricognitiva del venir meno di un presupposto di fruizione del beneficio previsto puntualmente dalla legge.
9. -Gli altri tre motivi sono del seguente tenore.

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5), cod. proc. civ., l ‘ omessa motivazione su un punto decisivo della controversia. Ad avviso della ricorrente, la Corte d’appello, allorché ha reputato che la RAGIONE_SOCIALE ha iniziato l’attività

d’impresa in epoca successiva alla delibera in data 4 maggio 2010, di concessione delle agevolazioni, avrebbe posto in essere una errata ricognizione della fattispecie concreta attraverso una valutazione parziale e inesatta delle risultanze di causa. La Corte di merito avrebbe erroneamente ritenuto che il piano RAGIONE_SOCIALE investimenti fosse successivo alla deliberazione 4 maggio 2010 e avrebbe ingiustificatamente trascurato l’ulteriore documentazione prodotta dalla medesima attrice, idonea a dimostrare, viceversa, che l’attività aveva avuto inizio sin dall’agosto del 2009.
Con il terzo motivo la ricorrente denuncia, in relazione ai nn. 3) e 5) del primo comma dell’art. 360 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 1, 6, comma 2, lettera c), e 8, comma 2, lettera c), del d.lgs. n. 185 del 2000, nonché dell’art. 2, comma 3, del decreto ministeriale n. 295 del 2001. RAGIONE_SOCIALE rappresenta che la RAGIONE_SOCIALE ha acquistato i beni strumentali con l ‘ escamotage contabile del conto visione. La RAGIONE_SOCIALE -si sostiene -era infatti attiva da ben prima dell ‘ ammissione alle agevolazioni di cui alla deliberazione 4 maggio 2010, sicché la fattispecie concreta non era ascrivibile alle astratte previsioni del d.lgs. n. 185 del 2000.
Con il quarto motivo (violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 15 e 19 del d.lgs. n. 185 del 2000 e dell’art. 8 del decreto ministeriale n. 295 del 2001) ci si duole che la Corte di Roma abbia confermato la condanna al pagamento del contributo residuo. Ad avviso della ricorrente, la Corte di merito non avrebbe tenuto conto, alla stregua delle risultanze RAGIONE_SOCIALE atti di causa, della distinzione tra importo agevolato a fondo perduto e mutuo, mutuo che RAGIONE_SOCIALE è tenuta a restituire con gli interessi. La Corte territoriale -si osserva -non avrebbe considerato che l ‘ intero importo oggetto dell’agevolazione può essere elargito solo sulla base di stati di avanzamento mediante la presentazione della documentazione di spesa prevista dal contratto, all ‘ esito positivo della
.

verifica di cui all’art. 11 del citato decreto ministeriale. La Corte distrettuale -si afferma conclusivamente -non ha al riguardo considerato tutti gli atti di causa.

-L’esame d ei compendiati motivi, non rientranti nella competenza delle Sezioni Unite, può essere rimessa alla Prima Sezione, ai sensi dell’art. 142 disp. att. cod. proc. civ.

-Conclusivamente, il primo motivo è rigettato ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

La causa è rimessa alla Prima Sezione civile per la decisione RAGIONE_SOCIALE ulteriori motivi.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo di ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; rimette la causa alla Prima Sezione civile per la decisione RAGIONE_SOCIALE ulteriori motivi.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 12 dicembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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