Giurisdizione revisione prezzi: la Cassazione decide

In tema di giurisdizione revisione prezzi, le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che le controversie relative alla compensazione per l’aumento dei costi dei materiali in appalti pubblici rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ciò avviene quando la Pubblica Amministrazione non ha ancora riconosciuto in modo incondizionato il diritto dell’impresa, la cui posizione è qualificabile come interesse legittimo e non come diritto soggettivo, poiché l’ente pubblico esercita un potere discrezionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Revisione Prezzi: La Cassazione Fa Chiarezza sugli Appalti Pubblici

La questione della giurisdizione sulla revisione prezzi negli appalti pubblici è da sempre un terreno complesso, che pone imprese e amministrazioni di fronte al dubbio cruciale: a quale giudice rivolgersi? Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fornito un principio guida fondamentale, stabilendo che la competenza spetta al giudice amministrativo finché la Pubblica Amministrazione non abbia riconosciuto in modo incondizionato il debito. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Una società appaltatrice, impegnata nella realizzazione di due lotti di un’autostrada, aveva richiesto alla stazione appaltante, un consorzio pubblico, il pagamento di somme a titolo di compensazione per l’eccezionale aumento del prezzo dell’acciaio verificatosi negli anni 2004-2005. Nonostante le richieste e l’iscrizione di riserve, il consorzio non aveva provveduto al pagamento integrale, portando la società a intentare una causa dinanzi al tribunale civile.

Il Conflitto tra Giudice Civile e Amministrativo

Il Tribunale civile, investito della questione, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Secondo il primo giudice, la materia rientrava nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché l’amministrazione non aveva mai formalmente riconosciuto il debito e l’impresa vantava quindi un interesse legittimo, non un diritto soggettivo pieno.
La causa è stata quindi riassunta dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), il quale, a sua volta, ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione. Per il TAR, una volta che l’aumento dei costi è stato accertato da un decreto ministeriale e contabilizzato dal direttore dei lavori, viene meno ogni discrezionalità dell’amministrazione, trasformando la pretesa in un diritto soggettivo al pagamento, di competenza del giudice ordinario.

La Giurisdizione sulla Revisione Prezzi secondo le Sezioni Unite

La Corte di Cassazione, chiamata a dirimere il conflitto, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo. Le Sezioni Unite hanno chiarito che il riparto di giurisdizione in materia di revisione prezzi dipende dalla natura della posizione giuridica vantata dall’impresa.

Le Motivazioni

Il fulcro della decisione risiede nella distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo. Le norme che regolano la compensazione per l’aumento dei prezzi, derogando al principio del prezzo chiuso, non creano un diritto automatico al pagamento in capo all’appaltatore. Esse, piuttosto, attribuiscono all’amministrazione un potere autoritativo e discrezionale di valutare la richiesta.

Finché l’amministrazione non adotta un provvedimento finale, esplicito e incondizionato, che riconosce la pretesa dell’impresa e ne quantifica l’importo, la posizione del privato è quella di un interesse legittimo pretensivo. L’impresa, cioè, ha l’interesse a che l’amministrazione eserciti correttamente il proprio potere. Di conseguenza, le relative controversie ricadono nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel caso specifico, il contratto originario era a prezzo chiuso e non prevedeva meccanismi di revisione. La possibilità di compensazione derivava unicamente dalla legge sopravvenuta. La stazione appaltante, pur manifestando una generica disponibilità, non aveva mai sottoscritto un accordo bonario né riconosciuto in modo inequivocabile il debito. Questo mancato riconoscimento ha mantenuto la controversia nell’alveo dell’esercizio di un potere pubblico, radicando così la giurisdizione amministrativa.

Le Conclusioni

La pronuncia delle Sezioni Unite stabilisce un principio chiaro per gli operatori del settore. Le imprese che richiedono compensi per l’aumento dei costi dei materiali in un appalto pubblico devono adire il giudice amministrativo, a meno che non dispongano di un atto formale con cui la stazione appaltante ha riconosciuto, senza condizioni, il loro diritto al pagamento. Solo in quest’ultima ipotesi, la pretesa si configura come un diritto soggettivo e la controversia può essere portata dinanzi al giudice ordinario per ottenere l’adempimento.

A quale giudice deve rivolgersi un’impresa per chiedere la revisione prezzi in un appalto pubblico se la Pubblica Amministrazione non ha ancora riconosciuto il suo diritto?
Secondo la Corte di Cassazione, l’impresa deve rivolgersi al giudice amministrativo. Fino a quando non c’è un riconoscimento esplicito e incondizionato del debito da parte dell’amministrazione, la posizione dell’impresa è considerata un interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa.

Quando una pretesa per la revisione prezzi diventa un diritto soggettivo e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
La pretesa diventa un diritto soggettivo quando l’amministrazione ha adottato un provvedimento finale che riconosce esplicitamente e senza condizioni il diritto dell’impresa alla compensazione, quantificandone l’importo. Solo a questo punto la controversia riguarda un mero adempimento contrattuale e può essere portata davanti al giudice ordinario.

La sola contabilizzazione dei maggiori costi da parte del direttore dei lavori è sufficiente per attribuire la giurisdizione al giudice ordinario?
No. La Corte ha chiarito che atti istruttori, come la rilevazione dell’incremento dei costi o la loro contabilizzazione da parte della direzione lavori, non sono sufficienti a trasformare l’interesse legittimo in diritto soggettivo. È necessario un provvedimento finale e incondizionato di riconoscimento del debito da parte dell’ente appaltante.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2934 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 2934 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso n.r.g. 11466/2024 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio da

TAR CATANIA con ordinanza n. 1843/2024, depositata in data 17.5.2024 nel giudizio n.r.g. 3/2024 tra

STUDI ECONOMICI E RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME con domicilio digitale in atti.

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME con domicilio digitale in atti

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale in atti.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha chiesto di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. La l.RAGIONE_SOCIALE (SEPI) ha evocato in giudizio dinanzi al Tribunale di Catania il Consorzio per le Autostrade Siciliane esponendo che, con contratto del 28.12.1999 e con successivo atto integrativo n. 32/98, si era aggiudicato l’appalto dei lavori del lotto 29 quater, denominato Piano INDIRIZZO , e del lotto 27 ter in località INDIRIZZO‘ dell’autostrada Messina-Palermo; di aver realizzato le opere e di aver richiesto , tra l’altro, il pagamento, della somma di € 371.244,17 per il lotto 29 quater e di € 44.122,98 per il lotto 27 ter a titolo di compensazione dell’aumento del prezzo dell’acciaio, con riferimento alle lavorazioni effettuate nelle annualità 2004-2005, oltre interessi dal dovuto fino all’effettivo soddisfo.
Ha dedotto inoltre che l’acciaio rientr ava tra i materiali previsti nelle tabelle di cui al D.M. del 30 giugno 2005 e della circolare del MIT prot. 871/CD del 4 agosto 2005 e che l’aumento dei prezzi nel periodo considerato dava titolo alla compensazione, essendosi rilevato, per circostanze eccezionali, un scostamento superiore al 10% rispetto ai prezzi originari. Le somme, già richieste al Consorzio, con nota CC8/011/09/LMP/sp del 4 maggio 2009 per il lotto 27 ter, doc. 9, erano state iscritte a riserva sul registro di contabilità ufficiale e nel conto finale per il lotto 29 quater e, successivamente, il direttore dei lavori aveva c onteggiato l’importo dovuto a compensazione, comunicandolo all’ente a ppaltante che, relativamente al contratto n. 32/1988 si era dichiarato disponibile a dar riscontro alle richieste dell’impresa con nota n. 17064/2011 compatibilmente con le proprie disponibilità finanziarie, senza
sottoscrivere un accordo bonario per la revisione prezzi relativamente ai lavori al INDIRIZZO.

Ha chiesto il pagamento del compenso revisionale, con accessori e spese legali.

Nelle resistenza delle società convenute, il Tribunale, respinte nel merito le richieste di risarcimento del danno causato dalla mancata sottoscrizione d ell’accordo bonario ex art. 149 del D.P.R. 554/1999 e dal mancato versamento delle ritenute sul SAL 32 e sul SAL finale, ha dichiarato il difetto di giurisdizione per le somme pretese a titolo di compensazione per l’aumento del prezzo dell’acc iaio, evidenziando che la materia ricade nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma primo, lettera e), n. 2 c.p.a. e che l’amministrazione non aveva mai ricon osciuto il debito, potendo la SEPI lamentare esclusivamente la lesione di un interesse legittimo.
Riassunto tempestivamente il giudizio, il Tar Catania ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che la giurisdizione amministrativa in materia di revisione prezzi, inclusa la compensazione per l’aumento de i costi dei materiali, dipende dalla presenza di una clausola contrattuale che affidi all’amministrazione un potere discrezionale di riconoscere il compenso revisionale ma che, ove sia comunque adottato il decreto ministeriale che accerti l’entità dell’aumento e sia stata effettuata la contabilizzazione dei costi da parte del direttore dei lavori, viene meno ogni discrezionalità dell’amministrazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.
Nessuna delle parti ha svolto attività difensiva in questa fase.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il regolamento è ammissibile, essendo stato proposto, ai sensi dell’art. 11, comma terzo, d.lgs. 104/2010 entro la prima udienza dinanzi al giudice amministrativo dinanzi al quale il processo era stato riproposto. Non ha effetto preclusivo per l’elevazione del

conflitto il fatto che la pronuncia declinatoria della giurisdizione da parte del tribunale sia stata impugnata anche dinanzi alla Corte d’appello .

Deve dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

L’art. 133, primo comma, lettera e), n. 2 c.p.a., nella formulazione in vigore alla data di instaurazione della causa dinanzi al g.o., devolveva alla giurisdizione esclusiva le controversie “relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, del d.lgs. 163/2006.

Tale ultima disposizione, nel comma quarto, ha sostituito, ma recependone il contenuto, le previsioni del comma 4 bis dell’art. 26 L. 190/1994, introdotto dall’art. 1, comma 550 , L. 311/2004 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005) e poi abrogato con l’art. 256 del d.lgs. 163/2006, disposizione che prevedeva, in deroga al sistema del prezzo chiuso e al divieto di revisione ai sensi dell’art. 1664 c.c., che qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, avesse subito variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta con il decreto di cui al comma 6, si facesse luogo a compensazione, nel limite delle risorse di cui al comma 7. L ‘entità della compensazione era determinata, applicando la percentuale di variazione che eccedeva il 10 per cento al prezzo dei singoli materiali da costruzione impiegati nelle lavorazioni contabilizzate nell’anno solare precedente al decreto di cui al comma 6 nelle quantità accertate dal direttore dei lavori.
La norma si applicava, secondo l’art. 1, comma 550, L. 311/2004 , ai lavori eseguiti e contabilizzati a partire dal 1º gennaio 2004.

Alla luce delle descritta evoluzione normativa e del contenuto, sostanzialmente coincidente, dell’abrogato art. 26 , comma 4 bis, L. 109/1994 e dell’art. 133 , comma quarto, del codice dei contratti

pubblici, oltre che delle indicazioni derivanti dalla formulazione originaria dell’art . 244, comma terzo del medesimo codice, che aveva ribadito la riserva di giurisdizione esclusiva nelle materie precedentemente ricadenti nella previsione dell’art. 6 della L. 537/1993, deve ritenersi che, oltre che nella disciplina in vigore dal momento della domanda, le controversie in tema di modifiche o deroghe al prezzo chiuso nei contratti di appalti pubblici erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo già nel regime anteriore a ll’entrata in vigore dell’art. 133, lett. e ), n. 2, del codice del processo amministrativo (cfr. Cass. SU 19567/2011). dell’intera materia della revisione prezzi: com’è noto, esclusiva postula cost. 179/2016; Cass. SU 21990/2020; Cass SU 35952/2021).
del contratto e incida sull’equilibrio sinallagmatico all’eserc 2.1. E’ utile evidenziare che la revisione, oltre a soddisfare l’ dell’appal tatore all’adeguamento dei contenuti economici

Tale riparto non comporta che il giudice ammnistrativo conosca la giurisdizione che l’amministrazione abbia agito come autorità, esercitando, anche in via indiretta, un potere amministrativo (Corte Cost. 204/2004; Corte cost. 191/2006; Corte cost. 140/2007, Corte Sebbene, di norma, la revisione prezzi intervenga su un elemento tra parti che versano in condizione paritetica, la devoluzione di tali materie alla giurisdizione esclusiva implica, quindi, una fase in cui si assiste izio di un potere amministrativo cui si contrappone una situazione soggettiva del privato che ha natura di interesse legittimo.
interesse del rapporto, alterati da sopravvenienze intervenute nella fase di esecuzione, mira a “salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni (incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell’offerta) e della conseguente incapacità del fornitore di farvi
compiutamente fronte (Consiglio di Stato 10567/2023; Consiglio di Stato 3874/2020; Consiglio di Stato 2295/2015).

L ‘adeguamento del corrispettivo al mutato livello del costo dei materiali -in deroga al divieto di revisione -è anche in funzione del contenimento della spesa pubblica (cfr., Corte cost. 447/2006) e rappresenta l’esito di un procedimento volto alla preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso aggiuntivo secondo un modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo di natura tecnico-discrezionale dell’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato n. 4476/2024; Cass. Su 19567/2011).
2.2. Queste SU hanno affermato che il discrimine tra le due giurisdizioni in materia di revisione prezzi è, in genere, condizionato dall’esistenza di una clausola contrattuale che riconosca alla parte pubblica un potere discrezionale di apprezzamento della richiesta, nel senso che, in detta ipotesi, nella fase precedente ad un eventuale riconoscimento, la controversia appartiene al giudice amministrativo; se il contratto contempla un potere vincolato, la lite è invece devoluta al giudice ordinario (Cass. SU 35952/2021; Cass. SU 21990/2020; Cass. SU 3160/2019; Cass. SU 14559/2015).
Nel primo caso, sono attratte alla giurisdizione amministrativa anche le questioni concernenti il quantum se non sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata anche in ordine alla quantificazione del dovuto, giacché in tale ultima evenienza la controversia incardinata dall’appaltatore ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale e comporta l’accertamento dell’esistenza di un diritto soggettivo, e ricade nella giurisdizione ordinaria (Cass. SU 21990/2020; Cass.3160/2019; Cass. SU 3935/2022).
Il delineato discrimine è ulteriormente precisato nel senso che, se nulla abbia disposto il contratto, la controversia appartiene al giudice amministrativo, poiché il diritto viene a dipendere da un

provvedimento dell’amministr azione che lo riconosca: prima di tale momento, il privato può vantare solo un interesse legittimo pretensivo (cfr. specificamente in tema di compensazione per aumento dei costi dei materiali Cass. S.U. 19567/2011, nonché, in tema di compenso revisionale, Cass. 9965/2017; Cass. SU 16285/2010).

2.3. Dall’esame dei contratti di appalto, che questa Corte deve esaminare per regolare la giurisdizione, risulta che le parti avevano stipulato in regime di prezzo chiuso, senza alcuna possibilità di revisione; a ll’epoca dell’affidamento dei lavori non erano neppure in vigore i commi 4 bis e ter dell’art. 26 L. 109/1994 , che contemplavano la compen sazione per l’aumento dei costi dei materiali per i lavori eseguiti e contabilizzati a far data dal 1° gennaio 2004.

Va, invero, considerato che le modifiche o deroghe al prezzo chiuso nei contratti di appalto pubblico si distinguono – di norma – dalla revisione del prezzo anche per la mancanza di una clausola contrattuale che le autorizzino. In tali ipotesi l’amministrazione, fino al riconoscimento del diritto, resta titolare di un potere discrezionale di apprezzamento della pretesa, il cui esercizio è sindacabile dinanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva (cfr. Cass. 19567/2011; Cass. 3160/2019 in tema di appalto di servizi).
Non può, quindi, ritenersi che già in virtù della sola rilevazione, da parte del Ministero competente, dell’incremento dei costi dell’acciaio oltre il limite del 10% e della loro contabilizzazione da parte della Direzione dei lavori, fosse già sorto il diritto alla revisione in capo all’appaltatore , non derivante direttamente dalla legge in presenza dei relativi presupposti giustificativi, occorrendo invece considerare che, come dedotto dall’appal tatrice, il Consorzio non aveva sottoscritto l’accordo bonario sulla revisione e d aveva versato solo il 50% di quanto richiesto per il lotto denominato INDIRIZZO per
una pluralità di causali diverse, mancando un provvedimento finale, esplicito ed incondizionato, di riconoscimento della pretesa ammessa a compensazione, con la relativa quantificazione da parte del Consorzio (che, come già affermato dal Tribunale di Catania, nella nota n. 17064/2011, con riferimento ai lavori in località INDIRIZZO, aveva espresso solo una generica manifestazione di disponibilità, subordinata alla verifica di compatibilità finanziaria delle richieste economiche dall’ appaltatrice).
In conclusione, va dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dinanzi al quale vanno rimesse le parti, con riassunzione nel termine di legge.

Spese all’esito.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione esclusiva del Tar Catania dinanzi al quale rimette le parti, con riassunzione nel termine di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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