Giurisdizione proroga tecnica: decide il giudice amm.

Un istituto di credito ha proseguito un servizio di tesoreria per un ente comunale dopo la scadenza del contratto. È sorta una disputa sulla giurisdizione per decidere il compenso dovuto: il comune sosteneva una “proroga tecnica” alle vecchie condizioni, mentre l’istituto chiedeva un adeguamento. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito la giurisdizione del giudice amministrativo, poiché il cuore della controversia non è una mera richiesta di pagamento, ma la qualificazione del rapporto e la legittimità degli atti di proroga emessi dalla pubblica amministrazione, che implicano l’esercizio di un potere autoritativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione sulla Proroga Tecnica: la Cassazione fa Chiarezza

La questione della giurisdizione in caso di proroga tecnica di un contratto di servizio pubblico è un tema complesso che si pone al confine tra diritto civile e amministrativo. Quando un contratto tra un ente pubblico e un fornitore scade, ma il servizio continua, a chi spetta decidere sul compenso? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite offre una risposta chiara, stabilendo la competenza del giudice amministrativo quando la controversia non si limita a una semplice richiesta di pagamento, ma investe la natura stessa del rapporto e la legittimità degli atti della Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Il Servizio di Tesoreria Oltre la Scadenza del Contratto

La vicenda trae origine dalla controversia tra un istituto di credito e un ente comunale. L’istituto aveva gestito il servizio di tesoreria per il comune sulla base di una convenzione. Alla scadenza di quest’ultima, il comune aveva chiesto alla banca di proseguire il servizio in attesa dell’espletamento di una nuova gara. Il servizio era quindi continuato per diversi anni.

L’istituto di credito, ritenendo il rapporto proseguito di fatto e non più regolato dalla vecchia convenzione, aveva chiesto in giudizio il pagamento di un compenso calcolato sulla base di nuove condizioni economiche, comunicate all’ente. In subordine, chiedeva un indennizzo per ingiustificato arricchimento. L’ente comunale, di contro, sosteneva che il servizio fosse proseguito in regime di “proroga tecnica” e che, pertanto, il compenso dovesse rimanere quello stabilito nella convenzione originaria.

Il Conflitto di Giurisdizione e la Proroga Tecnica

Il caso ha generato un complesso conflitto di giurisdizione. Inizialmente adita, la Corte dei Conti si era dichiarata incompetente, ritenendo che la questione dovesse essere decisa dal giudice amministrativo. Riassunto il giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale, quest’ultimo ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che la competenza spettasse al giudice ordinario. Secondo il TAR, la domanda della banca era di natura puramente patrimoniale (pagamento di un corrispettivo) e la questione sulla “proroga tecnica” era solo un accertamento incidentale, che non implicava un sindacato sul potere autoritativo dell’amministrazione.

La Decisione della Cassazione: Giurisdizione al Giudice Amministrativo

Investita della questione, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha risolto il conflitto, dichiarando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha chiarito che il riparto di giurisdizione non può basarsi solo sulla natura patrimoniale della richiesta finale.

Le Motivazioni

Le Sezioni Unite hanno spiegato che la controversia, in realtà, non verteva solo sul “quantum” del compenso. Il punto cruciale era la qualificazione giuridica del rapporto intercorso tra le parti dopo la scadenza del contratto. La domanda principale della banca era finalizzata a ottenere una rideterminazione del compenso, ma questa richiesta si fondava su un presupposto essenziale: l’inefficacia o l’illegittimità dei provvedimenti di “proroga tecnica” adottati dal comune.

La Corte ha affermato che quando la contestazione investe direttamente l’esercizio del potere autoritativo dell’amministrazione – come nel caso della decisione di disporre una proroga tecnica – e la sua legittimità, la controversia esula dalla mera sfera patrimoniale. Si tratta di accertare la natura, la durata e la validità del rapporto concessorio, questioni che rientrano a pieno titolo nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi. In sostanza, per decidere sul compenso, il giudice deve prima stabilire se il rapporto fosse una gestione di fatto (come sostenuto dalla banca) o una continuazione del contratto originario in forza di un atto amministrativo legittimo (la proroga tecnica, come sostenuto dal comune). Questo accertamento sulla validità dell’azione amministrativa è di competenza del giudice amministrativo.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione: non è sufficiente che la pretesa finale sia di natura economica per radicare la competenza del giudice ordinario. Se per decidere su tale pretesa è necessario valutare la legittimità e gli effetti di un provvedimento amministrativo che manifesta un potere autoritativo, come la giurisdizione sulla proroga tecnica, la competenza spetta al giudice amministrativo. La decisione offre un’importante guida per gli operatori economici che si relazionano con la Pubblica Amministrazione, chiarendo che le contestazioni sulla validità delle proroghe contrattuali devono essere portate davanti al TAR, anche se l’obiettivo finale è ottenere un adeguamento del corrispettivo.

A quale giudice spetta decidere una controversia sul compenso per un servizio pubblico proseguito in “proroga tecnica”?
Spetta al giudice amministrativo se la controversia richiede di accertare la qualificazione giuridica del rapporto e la legittimità degli atti di proroga, poiché ciò implica una valutazione sull’esercizio del potere autoritativo della pubblica amministrazione.

Quando una controversia su canoni o corrispettivi di una concessione pubblica rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario solo quando ha un contenuto meramente patrimoniale e non mette in discussione l’azione autoritativa della pubblica amministrazione o il contenuto e la durata del rapporto concessorio.

La richiesta di accertare l’illegittimità di una “proroga tecnica” sposta la giurisdizione dal giudice ordinario a quello amministrativo?
Sì, perché la richiesta non si limita a una pretesa economica, ma investe la validità di un atto amministrativo. L’accertamento sulla legittimità della proroga è una questione che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di servizi pubblici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 13762 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 13762 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12771/2024 R.G. per regolamento di giurisdizione d’ufficio proposto da :

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza n. 2121/2024 depositata il 5.6.2024, nella causa vertente tra

Banca di Credito Cooperativo di Pachino , in persona del legale rappresentante , rappresentata e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME domiciliata presso l’indirizzo pec del difensore.

Ricorrente costituito in questa fase

Comune di Palagonia

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25 marzo 2025 dal consigliere relatore NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1.La Banca di Credito Cooperativo di Pachino convenne in giudizio dinanzi alla dinanzi alla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Sicilia, il comune di Palagonia, chiedendone la condanna al pagamento del compenso per la continuazione del servizio di tesoreria da essa svolto, dall’1. 7.2016 al 31.12.2020, successivamente alla scadenza della convenzione stipulata con il predetto comune in data 27.12.2011. A sostegno della domanda la Banca dedusse che la convenzione era venuta a scadenza alla fine del 2014, che il comune le aveva chiesto la disponibilità a continuare il servizio in attesa dell’espletamento della gara per la scelta del nuovo affidatario e che essa, dopo un periodo di proroga ultrannuale, con nota del 23.11.2015 aveva manifestato la volontà di non continuare il servizio oltre il 30.6.2016, ovvero, ove non fosse subentrato un nuovo tesoriere, di proseguirlo, ma a condizioni economiche diverse. Chiese pertanto che venisse accertato che la convenzione intervenuta tra le parti era definitivamente cessata il 31.12.2014 e che le prestazioni da essa svolte nel periodo successivo, in assenza di pattuizioni contrattuali, dovessero essere retribuite alle nuove condizioni da essa comunicate con la nota del 23.11.2015, con condanna della controparte al pagamento della somma di euro 82.350,00; in subordine chiese la condanna del comune al pagamento dell’indennizzo per ingiustificato arricchimento, ai sensi dell’art. 2041 c.c..
Il comune di Palagonia, costituitosi in giudizio, eccepì il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in favore del giudice ordinario,

avendo la pretesa della controparte natura esclusivamente patrimoniale. Nel merito eccepì di avere adottato provvedimenti di ‘proroga tecnica’ della convenzione di tesoreria sottoscritta dalle parti, in attesa dell’esito positivo della procedura di aggiudi cazione della nuova concessione, e che, per l’effetto, il servizio doveva ritenersi proseguito alle medesime condizioni stabilite dalla suddetta convenzione.

Con sentenza n. 1036 dell’11.10.2021 la Corte dei Conti dichiarò il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la competenza a decidere la controversia spettasse al giudice amministrativo.

Dopo aver precisato che la propria giurisdizione non poteva radicarsi ai sensi dell’art. 172, lett. d), codice di giustizia contabile, non avendo la controversia ad oggetto il rapporto di dare-avere che scaturisce dal maneggio di denaro pubblico dell’agente contabile per conto dell’amministrazione, la Corte affermò che sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la questione centrale della lite aveva ad oggetto la stessa natura del rapporto tra l’ente locale ed il gestore, vale a dire se le prestazioni svolte dalla Banca dopo la scadenza formale del termine di durata della convenzione di tesoreria fossero state espletate, in mancanza di pattuizioni formali, come rapporto di fatto, come sostenuto dalla stessa Banca, ovvero a seguito della c.d. ‘proroga tecnica’ da parte del Comune, come dedotto da quest’ultimo . La controversia pertanto , investendo l’esercizio del potere autoritativo dell’amministrazione di disporre, in presenza delle condizioni determinate dalla legge, la ‘proroga tecnica’ del rapporto d i concessione, rientrava nell’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), codice processo amministrativo, relativa ai rapporti di concessione di servizi pubblici.
Riassunta la causa, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, con ordinanza n.2121 del 5.6.2024, ha sollevato, ai sensi

dell’art. 11, comma 3, codice del processo amministrativo, conflitto negativo di giurisdizione, assumendo che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice contabile, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) del codice del processo amministrativo, che fa salva dalla competenza esclusiva del giudice amministrativo in tema di concessione di pubblici servizi le liti attinenti alle indennità, canoni ed altri corrispettivi. A sostegno di questa conclusione il giudice rimettente ha osservato che la domanda della Banca è diretta ad ottenere il pagamento del servizio di tesoreria prestato ed ha quindi natura squisitamente patrimoniale, mentre la questione, pure insorta, se nella specie la prosecuzione dell’attività di tesoreria sia avvenuta in forza di atti amministrativi di c.d. proroga tecnica ovvero solo in via di fatto ha natura solo incidentale e comunque non investe alcun sindacato di legittimità sul l’eserciz io del relativo potere da parte dell’amministrazione.
La Banca di credito cooperativo di Pachino ha depositato atto di costituzione e successiva memoria, mentre il comune di Palagonia non ha svolto attività difensiva in questa fase.

Il P.M. ha depositato memoria, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ritiene la Corte che il regolamento di giurisdizione debba essere risolto con l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo, in adesione alle argomentazioni svolte dal Procuratore Generale.

Va premesso che, secondo l’orientamento di questa Corte, l’affidamento del servizio di tesoreria si configura come concessione di pubblico servizio, implicando il conferimento di funzioni pubblicistiche, quali il maneggio del denaro pubblico ed il controllo sulla regolarità dei mandati e dei prospetti di pagamento ed il rispetto dei limiti degli stanziamenti in bilancio (Cass. Sez. un. n.

24111 del 2020; Cass. Sez. un. n. 15749 del 2019; Cass. Sez. un. n. 8113 del 2009).

Ora, ai sensi dell’ art. 133, comma 1 lett. c), cod. proc. amm., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” le controversie in materia di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi …’ . Questa Corte ha chiarito che le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle con contenuto meramente patrimoniale, ove non assuma rilievo il potere d’intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio ovvero l’esercizio di poteri discrezion ali inerenti alla determinazione del canone e di altri corrispettivi, essa è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. un. n. 35330 del 2024; Cass. Sez. un. n. 16459 del 2020; Cass. Sez. un. n. 20682 del 2018; Cass. Sez. un. n. 14428 del 2017; 20939 del 2011; Cass. Sez. un. n. 13903 del 2011). Sulla base di questo criterio distintivo è stato precisato che la competenza del tribunale amministrativo regionale sussiste anche in assenza di impugnativa di un atto o provvedimento dell’autorità pubblica, purché la controversia, promossa avverso il rifiuto dell’autorità stessa di riconoscere la pretesa patrimoniale del concessionario, coinvolga il contenuto dell’atto concessorio e cioè i diritti e gli obblighi dell’Amministrazione e del concessionario ponendo in discussione il rapporto stesso nel suo aspetto genetico e funzionale (Cass. Sez. un. n. 301 del 2013; Cass. Sez. un. n. 2518 del 2011). Più specificatamente, per la vicenda che qui rileva, si è affermato che appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie circa la durata del rapporto di concessione, o la stessa esistenza del rapporto o la rinnovazione della concessione, con
l’ulteriore precisazione che la giurisdizione del giudice amministrativo si estende a tutte le posizioni soggettive fatte valere, residuando la giurisdizione del giudice ordinario soltanto quando si discuta sul compenso, senza dirette implicazioni sul contenuto della concessione (Cass. Sez. un. n. 20682 del 2018).

3 . Ai sensi dell’art. 5 cod. proc. civ. si desume che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale ed alla causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ( Cass. Sez. un. n. 2368 del 2024; Cass. Sez. un. n. 20852 del 2022; Cass. Sez. un. n. 21677 del 2013; Cass. Sez. un. n. 10375 del 2007; Cass. Sez. un. n. 17461 del 2006 ). In sede di applicazione dell’art. 133 cod. dir. amm. il riparto della giurisdizione deve pertanto prendere in considerazioni le ragioni che il concessionario pone a fondamento della propria pretesa ed il contenuto della stessa.
L’esame delle domande proposte dalla Banca ricorrente portano ad attribuire la giurisdizione della causa al giudice amministrativo.

La ricorrente ha chiesto la corresponsione del compenso per l’attività prestata, su richiesta del comune, dopo la scadenza della convenzione di tesoreria, assumendo di averla svolta in via di fatto e che il suo compenso deve essere calcolato non sulla base delle condizioni della convenzione scaduta, ma tenendo conto delle modifiche da essa comunicate al comune nel momento in cui si era resa disponibile a svolgere il servizio oltre la scadenza. E’ questo in particolare il punto controverso tra le parti, essendosi il comune dichiarato pronto a corrispondere il compenso del concessionario applicando i parametri di computo stabiliti dalla convenzione originaria.
L’esame delle domande proposte, come riprodotte nell’atto di riassunzione della Banca dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, rappresentano che le stesse non hanno un

contenuto esclusivamente patrimoniale, dal momento che investono i punti controversi della qualificazione del rapporto dedotto in giudizio, se avvenuto in via di fatto o in c.d. proroga tecnica, e della sua durata, muovendo la richiesta di rideterminazione del compenso da parte della Banca dalla premessa della inefficacia dei provvedimenti di proroga adottati dal comune, in attesa della indizione di una nuova gara, per insussistenza dei presupposti in base ai quali possono essere emanati. Nella specie, il ricorso in riassunzione ha chiesto declaratoria di <> (pag. 20).
Deve quindi convenirsi con la requisitoria del Procuratore Generale, che ha concluso per la giurisdizione del giudice amministrativo sulla base della considerazione che l’accertamento richiesto investe la questione se lo svolgimento del servizio oltre il termine di scadenza possa configurarsi come rapporto convenzionale in forza di atti di c.d. proroga tecnica ovvero come gestione di fatto. L’oggetto del giudizio, pertanto, oltre ad investire l’atto della convenzione e la durata del rapporto, coinvolge anche l ‘accertamento della adozione degli atti di proroga della convenzione e della loro legittimità. Anche sotto questo profilo appare quindi evidente che la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, attesa la natura autoritativa dell’atto di c.d. proroga tecnica, e la conseg uente competenza di tale plesso giurisdizionale a conoscere delle contestazioni avverso tale provvedimento e della conseguente configurazione giuridica del rapporto in caso di sua accertata illegittimità (Cons. Stato, sez.IV, n. 6354 del 2020; Cons. Stato, sez.V, n.10549 del 2024). Va quindi affermata la giurisdizione del giudice amministrativo. Le spese di questa fase del giudizio sono rimesse al giudice del merito.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; spese al merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite il

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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