Giurisdizione professore: a chi spetta la decisione?

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite risolve un conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo. La controversia riguarda la richiesta di un’università di restituire somme indebitamente percepite da un docente per un incarico all’estero. La Suprema Corte stabilisce che, data la natura pubblicistica del rapporto di lavoro, la giurisdizione del professore universitario spetta al giudice amministrativo, anche per le questioni puramente patrimoniali, cassando la sentenza del tribunale ordinario e rimettendo le parti davanti al TAR.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Professore Universitario: la Cassazione fa chiarezza

La recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha messo un punto fermo su una questione cruciale: a quale giudice spetta decidere le controversie economiche che coinvolgono i docenti universitari? La sentenza analizza il tema della giurisdizione del professore universitario, stabilendo un principio fondamentale per tutti i contenziosi legati al loro rapporto di lavoro. Questo intervento chiarisce se le cause, anche quelle per la restituzione di somme, debbano essere trattate dal giudice ordinario o da quello amministrativo.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’azione legale intentata da una prestigiosa Università italiana contro un suo professore. L’Ateneo chiedeva la restituzione di somme considerevoli, pari a oltre 384.000 euro, che sarebbero state percepite indebitamente dal docente tra il 1999 e il 2009. Tali somme erano state erogate a titolo di indennità per l’incarico di Direttore di un centro studi all’estero, ma secondo l’Università superavano l’importo autorizzato dagli organi accademici.

Il professore, convenuto in giudizio davanti al Tribunale ordinario, si è difeso eccependo il difetto di giurisdizione. A suo avviso, la controversia non doveva essere trattata da un giudice civile, bensì dal Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), poiché la questione era intrinsecamente legata al suo rapporto di pubblico impiego come professore universitario, rapporto che non è stato ‘privatizzato’ come la maggior parte degli altri rapporti di lavoro con la Pubblica Amministrazione.

Il Conflitto di Giurisdizione tra Giudice Ordinario e Amministrativo

Il Tribunale ordinario ha accolto l’eccezione del professore, declinando la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo. La causa è stata quindi riassunta davanti al TAR competente.

Tuttavia, a sorpresa, anche il TAR ha declinato la propria giurisdizione. Secondo il giudice amministrativo, l’azione dell’Università per recuperare somme indebitamente pagate non implicava l’esercizio di un potere autoritativo o discrezionale, ma si configurava come una semplice azione di ‘ripetizione d’indebito’, tipica dei rapporti tra privati e quindi di competenza del giudice ordinario.

Questa doppia dichiarazione di incompetenza ha generato un ‘conflitto negativo di giurisdizione’, rendendo necessario l’intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per stabilire, una volta per tutte, quale fosse il giudice competente a decidere.

Le motivazioni della Cassazione sulla giurisdizione del professore universitario

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto affermando con chiarezza la giurisdizione del professore universitario in capo al giudice amministrativo. Il ragionamento della Suprema Corte si basa su un punto normativo fondamentale: l’articolo 3 del D.Lgs. 165/2001.

Questa norma esclude esplicitamente il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari dal processo di ‘contrattualizzazione’ del pubblico impiego. In altre parole, mentre per la maggior parte dei dipendenti pubblici il rapporto di lavoro è regolato dal diritto privato e le controversie sono devolute al giudice ordinario (in funzione di giudice del lavoro), per i docenti universitari il rapporto mantiene una natura pubblicistica.

Di conseguenza, tutte le controversie che nascono da questo rapporto, comprese quelle puramente patrimoniali, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte ha specificato che non rileva la distinzione tra atti autoritativi e comportamenti paritetici. Ciò che conta è la ‘causa petendi’, ovvero l’origine della pretesa, che in questo caso affonda le sue radici direttamente nel rapporto di lavoro universitario pubblico. L’azione di recupero delle somme, anche se configurabile come ripetizione d’indebito, non può essere scissa dal contesto pubblicistico da cui scaturisce.

Le conclusioni

Con questa ordinanza, le Sezioni Unite ribadiscono un principio consolidato: le controversie relative al rapporto di lavoro dei professori universitari, in tutte le loro sfaccettature (costituzione, svolgimento, estinzione e aspetti economici), appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte ha quindi cassato la sentenza del Tribunale ordinario e ha dichiarato la giurisdizione del TAR, davanti al quale le parti dovranno ora riassumere il giudizio. Questa decisione fornisce certezza giuridica e orienta correttamente le parti, evitando futuri conflitti su questioni analoghe, confermando la specialità del regime giuridico che regola la docenza universitaria in Italia.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie economiche relative al rapporto di lavoro di un professore universitario?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione per tutte le controversie relative al rapporto di lavoro dei professori universitari, incluse quelle di natura puramente economica come la restituzione di somme, spetta in via esclusiva al giudice amministrativo (TAR).

Perché il rapporto di lavoro dei professori universitari è diverso da quello della maggior parte degli altri dipendenti pubblici?
Il loro rapporto di lavoro, a differenza di quello della generalità dei dipendenti pubblici, non è stato ‘privatizzato’ o ‘contrattualizzato’. Per espressa previsione di legge (art. 3, D.Lgs. 165/2001), esso rimane disciplinato da un regime di diritto pubblico, il che radica la competenza giurisdizionale presso il giudice amministrativo.

Cosa si intende per ‘giurisdizione esclusiva’ del giudice amministrativo in questo contesto?
Significa che il giudice amministrativo è competente a decidere non solo sulla legittimità degli atti della pubblica amministrazione (interessi legittimi), ma anche su tutte le questioni relative ai diritti soggettivi che sorgono nell’ambito di quel specifico rapporto di lavoro, come il diritto alla retribuzione o, come nel caso di specie, l’obbligo di restituire somme non dovute.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22942 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22942 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 08/08/2025

sul ricorso iscritto al n. r.g. 23630/2024 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE dell’EMILIA ROMAGNA, con sentenza n. 837/2024 depositata l’11/11/2024 nella causa tra:

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI BOLOGNA NOME RAGIONE_SOCIALE, in persona del Rettore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato ;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOMECOGNOME

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte dichiari sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo; con le conseguenze di legge.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ex art. 702bis cod.proc.civ., l’Università degli Studi di Bologna -Alma Mater Studiorum (di seguito, per brevità, Unibo) conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale di Bologna, il professor NOME COGNOME contestandogli di avere ricevuto, a titolo di indennità per lo svolgimento della carica di Direttore del Centro Studi di Buenos Aires, dal 1999 al 2009, somme di denaro non spettanti nel complessivo importo di euro 384.229,37 oltre accessori.

In particolare, gli importi pagati da COGNOME al professore, a titolo d ‘ indennità per l’incarico di Direttore del Centro Studi di Buenos Aires , superavano l’ammontare degli esborsi autorizzati , a suo favore, nel 1999 da parte degli Organi Accademici, costantemente confermati negli anni successivi, pari a euro 87.410,33 (lire 169.250.000).

A seguito di formale messa in mora per la restituzione delle somme indebite e di attività istruttoria, veniva accertato un debito restitutorio ammontante, dapprima, ad euro 427.157,11, poi ridefinito in euro 316.596,60.

Il professore contestava la fondatezza della pretesa, invitava contestualmente Unibo a provvedere al ricalcolo del trattamento di fine servizio, conteggiati tutti gli emolumenti percepiti e, costituendosi in giudizio, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere le controversie concernenti il rapporto di lavoro dei professori universitari devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, nella specie, il TAR dell’Emilia -Romagna, ai sensi degli artt. 3 e 63, comma 1, d.lgs. n. 165/2001; nel merito, confermava di avere percepito indennità e rimborsi spese, ma lecitamente; censurava approssimazione e imperizia nella tenuta della contabilità interna dell’Università, causa dell’errata attribuzione d’im porti, comunque irripetibili, essendosi formato, negli anni, un legittimo affidamento e proponeva domanda riconvenzionale.
I l giudice adito declinava la giurisdizione ritenendo, a mente dell’art. 3, comma 2, d.lgs. n.165/2001, ai sensi del quale ‘ Il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti (…) ‘, il rapporto d’impiego dei professori universitari sottratto al processo di privatizzazione.

In particolare, quanto alla gestione del rapporto tra COGNOME e il professore, a seguito del trasferimento presso il Centro Studi di Buenos Aires, caratterizzato da incertezza e difficoltà nei profili tributari-previdenziali, riteneva l’originario distacco all’estero del dipendente pubblico muta to in rapporto di lavoro formalmente privato alle dipendenze dell’allora associazione culturale «Centro Studi post laurea per il conferimento di un master in relazioni internazionali», disciplinato dalla legislazione argentina.
In assenza di espresse deroghe, riteneva applicarsi ai professori universitari distaccati la generale deroga prevista dall’art. 3, comma 2 d.lgs. n. 165/2001, e la giurisdizione del giudice amministrativo, pur rimanendo non facilmente inquadrabile il rapporto all’esame, per la particolare incertezza del contesto fattuale e regolamentare della relativa gestione, la presumibile formale riconducibilità al regime di diritto privato argentino , l’implausibile elisione del legame tra il Centro Studi di Buenos RAGIONE_SOCIALE s e l’Università , definito, in vari atti, come articolazione della seconda (nello Statuto del Centro Studi, all’art. 2 relativo alla gestione, si afferma che «Il Centro è gestito dalla fondazione RAGIONE_SOCIALE» ed è espressamente definito sede dell’Università di Bologna) .
In tale contesto, il Tribunale riteneva difficilmente scindibile la qualità di professore di Unibo dalla carica di Direttore del Centro Studi di Buenos Aires, rappresentando la qualifica di docente di detta Università il requisito fondamentale soggettivo richiesto per assurgere alla direzione del Centro Studi (lo Statuto del Centro Studi, all’art. 4.4., nel definire compiti e modalità di nomina del Direttore, afferma che questi « ha l’obbligo di svolgere attività didattica nel Centro», « è nominato (…) tra i Professori di
ruolo di I e II fascia dell’Università degli Studi di Bologna », onde, in definitiva, la riconduzione delle somme erogate nell’alveo del rapporto di lavoro di professore universitario, con relativa devoluzione alla giurisdizione amministrativa.

Riassunto il giudizio innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna , il giudice amministrativo ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, rammentando che, nel complesso contenzioso che aveva interessato il professore, per profili accomunati dalla medesima vicenda, innanzi alla Corte dei conti (per la rideterminazione del trattamento pensionistico), al giudice penale (conclusosi con sentenza di assoluzione per insussistenza dell’elemento soggettivo del reato di appropriazione indebita), l’azione d’indebito proposta dall’Università per somme non dovute a titolo di indennità per il pagamento delle spese e connesse allo svolgimento dell’attività di direttore del Centro studi di Buenos Aires, alla quale il professore aveva opposto domanda riconvenzionale contestando, nel merito, l’addebito andava ricondotta nell’alveo della giurisdizione ordinaria.
Ha osservato i l TAR, nel declinare la giurisdizione, che l’attività posta in essere dall’Università, di recupero , da parte del datore di lavoro pubblico, delle retribuzioni corrisposte indebitamente, non costituiva esercizio di attività discrezionale riconducibile ad un potere pubblicistico, per cui, in relazione alla domanda di ripetizione d’indebito sussisteva la giurisdizione della giudice ordinario.

Il conflitto negativo è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio.

L’ufficio del Procuratore Generale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

L ‘Università degli Studi di Bologna Alma RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria ex art. 378 cod.proc.civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va premesso che sebbene definito sentenza, in epigrafe, il provvedimento che ha sollevato il conflitto, rimettendo l’intera lite innanzi alle Sezioni Unite, va riqualificato come ordinanza, idonea a sottoporre alla Corte la questione di giurisdizione (da ultimo, Cass., Sez.Un., 16 febbraio 2024, n.4242).

Reputa il Collegio che il contenuto e l’esito complessivo del provvedimento depongono per la qualificazione come ordinanza, in quanto essenzialmente volto a sottoporre d’ufficio, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm. e dell’art. 59, comma 3, l. 18 giugno 2009, n. 69, la questione di giurisdizione alle Sezioni Unite, con riguardo all’intera controversia innanzi a sé pendente.

Tanto premesso, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo.

L’art. 63, comma 4, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 è chiaro nel devolvere alla giurisdizione del giudice amministrativo «in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi»; con altrettanta chiarezza l’art. 3 dello stesso decreto legislativo, richiamato nella disposizione, esclude dalla contrattualizzazione il personale in regime di diritto pubblico, nel quale sono inclusi i professori ed i ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, il cui rapporto di impiego «resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai principi della autonomia universitaria di cui all’articolo 33 della Costituzione ed agli articoli 6 e seguenti della legge 9 maggio 1989, n. 168, e successive modificazioni ed integrazioni, tenuto conto dei principi di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992, n. 421».
Analogamente l’art. 133 lett. i) d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104 riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, ossia del personale di cui al citato art. 3 d.lgs. n. 165/2001.

In relazione ai rapporti d ‘ impiego non contrattualizzati, dunque, anche le controversie inerenti ai diritti patrimoniali, così come quelle nelle quali si fa valere, a fini risarcitori, un inadempimento delle obbligazioni che trovano titolo nel rapporto, sono sottratte alla giurisdizione del giudice ordinario e non assume alcun rilievo, ai fini del riparto di giurisdizione, la distinzione fra controversie relative ad atti autoritativi, attinenti alla costituzione, modificazione o estinzione del rapporto d’ufficio, e controversie inerenti ad atti o comportamenti paritetici, attinenti all’adempimento delle obbligazioni derivanti dal rapporto di servizio (distinzione che rileva unicamente nell’ambito della giurisdizione esclusiva per distinguere, legittimità e merito, ai fini della individuazione degli atti che devono essere tempestivamente impugnati per evitarne il consolidamento).
In tal senso queste Sezioni Unite, da tempo, si sono espresse, con specifico riferimento al personale universitario in regime di diritto pubblico, evidenziando che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo attrae tutte le controversie fondate sul rapporto, ivi comprese quelle risarcitorie, con la sola eccezione delle azioni di responsabilità extracontrattuale (Cass.,Sez.Un., 28 novembre 2024, n. 30603; Cass. Sez.Un., 15 febbraio 2022 n. 4872; Cass., Sez.Un., 23 luglio 2019 n. 19895; Cass., Sez.Un., 5 aprile 2005 n. 7000).
Nella specie, alla luce del petitum sostanziale, identificato non tanto in funzione della pronuncia che, in concreto, si chiede al giudice, quanto, piuttosto, della causa petendi , cioè dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (cfr. fra le tante Cass. S.U. 12 luglio 2023 n. 19966; Cass. S.U. 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. S.U. 18 maggio 2021, n. 13492), l’indennità la cui ripetizione è controversa attiene al rapporto di lavoro universitario in regime di diritto pubblico del professore, sicché la giurisdizione è riservata, anche in questo caso, al giudice amministrativo.
La posizione del professor COGNOME in riferimento alla restituzione delle somme indebitamente percepite, si pone nell’alveo del rapporto di lavoro di docente universitario e, pur nella descritta complessità del rapporto d’impiego all’esame , connesso alla qualificazione dei rapporti giuridici intercorrenti tra il Centro Studi di Buenos Aires e l’Università di Bologna Alma Mater Studiorum, rileva che il Centro Studi costituiva articolazione della seconda (espressamente definito « sede dell’Università di Bol ogna A»), le funzioni svolte in quella sede erano esercitabili quale docente universitario, la qualifica di professore costituiva requisito soggettivo per accedere alla direzione del Centro Studi (come già riconosciuto dal Tribunale di Bologna, evocando la disposizione statutaria a mente della quale il direttore « è nominato… tra i Professori di ruolo di I e II fascia dell’Università degli Studi di Bologna »).
Conclusivamente, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, previa cassazione della sentenza declinatoria resa dal tribunale di Bologna nella controversia de qua .

Trattandosi di regolamento di giurisdizione d’ufficio, e in mancanza di attività difensiva svolta dalle parti, nessun provvedimento sulle spese deve essere adottato.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul conflitto, cassa la sentenza declinatoria del tribunale di Bologna; dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale rimette le parti con termine di legge per la riassunzione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 aprile 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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