Giurisdizione polizza fideiussoria: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione stabilisce che la controversia sull’escussione di una polizza fideiussoria, stipulata a garanzia di obblighi derivanti da una convenzione urbanistica, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo. La decisione chiarisce che il rapporto di garanzia è di natura privatistica e distinto dall’accordo pubblicistico, anche se collegato. La Pubblica Amministrazione, agendo per l’escussione della garanzia, opera come un soggetto privato, rendendo competente il tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Polizza Fideiussoria: La Cassazione chiarisce la competenza del Giudice Ordinario

Nell’ambito dei rapporti tra Pubblica Amministrazione e privati, specialmente nel settore edilizio e urbanistico, la stipula di polizze fideiussorie è una prassi consolidata. Ma cosa accade se sorgono contestazioni sull’adempimento e si deve escutere la garanzia? A chi spetta decidere: al giudice ordinario o a quello amministrativo? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito una risposta chiara, consolidando un principio fondamentale in materia di giurisdizione polizza fideiussoria.

I Fatti di Causa: Dalla Convenzione Urbanistica alla Controversia sulla Garanzia

Una società immobiliare aveva stipulato una convenzione urbanistica con un Comune per la realizzazione di un compendio immobiliare. Tra gli obblighi previsti, vi era la risistemazione di una piazza cittadina. A garanzia della corretta esecuzione di tali lavori, una compagnia assicurativa aveva emesso una polizza fideiussoria in favore del Comune.

Una volta completati i lavori, l’amministrazione comunale contestava la presenza di difetti, imputandoli alla società esecutrice. Di fronte all’inadempimento, il Comune manifestava l’intenzione di escutere la polizza per ottenere le somme necessarie al ripristino. La società immobiliare, ritenendo di non essere responsabile, citava in giudizio sia il Comune che la compagnia assicurativa dinanzi al Tribunale civile, chiedendo di accertare che nulla era dovuto.

Il Percorso Giudiziario e il Dubbio sulla Giurisdizione

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello declinavano la propria giurisdizione, ritenendo competente il Giudice Amministrativo (G.A.). La loro tesi si basava sullo stretto collegamento tra la polizza fideiussoria e la convenzione urbanistica. Poiché la controversia principale (l’accordo urbanistico) rientrava nella giurisdizione esclusiva del G.A., anche la questione accessoria della garanzia doveva seguire la stessa sorte. Secondo i giudici di merito, la fideiussione era una componente intrinseca dell’operazione economica, il cui esame implicava inevitabilmente la valutazione di profili pubblicistici e dell’esercizio di prerogative della Pubblica Amministrazione.

La Questione sulla Giurisdizione della Polizza Fideiussoria davanti alla Cassazione

Il Comune, non condividendo la decisione dei giudici di merito, proponeva ricorso per cassazione, sostenendo che la controversia sull’escussione della polizza avesse natura puramente privatistica. Secondo il ricorrente, la convenzione urbanistica aveva già esaurito il potere amministrativo, trasformando il rapporto in un normale rapporto negoziale. Di conseguenza, l’escussione della garanzia non implicava l’esercizio di poteri autoritativi, ma si configurava come l’azione di un creditore privato nei confronti di un garante. La questione centrale, quindi, era stabilire la corretta giurisdizione sulla polizza fideiussoria.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza d’appello e affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Suprema Corte ha ribadito un principio consolidato nella sua giurisprudenza: la controversia relativa all’escussione di una polizza fideiussoria concessa a garanzia di obblighi (come gli oneri di urbanizzazione) rientra nella competenza del giudice ordinario.

Le motivazioni si fondano su due pilastri:

1. Distinzione dei rapporti: Esistono due rapporti distinti, seppur collegati. Il primo, tra Comune e società, deriva dalla convenzione urbanistica e può avere profili pubblicistici. Il secondo, tra Comune (beneficiario) e compagnia assicurativa (garante), nasce dal contratto di fideiussione ed è un rapporto di natura esclusivamente privatistica.
2. Natura dell’azione della P.A.: Quando la Pubblica Amministrazione agisce per escutere la garanzia, non esercita poteri pubblici o autoritativi. Si comporta, invece, come un qualsiasi creditore privato che fa valere un proprio diritto di credito derivante da un contratto di garanzia. L’azione è volta a ottenere una somma di denaro e si fonda sull’inadempimento di un’obbligazione contrattuale, non sulla contestazione di un provvedimento amministrativo.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza un orientamento giurisprudenziale chiaro e di notevole importanza pratica. Si stabilisce che, anche quando una garanzia fideiussoria è collegata a un rapporto di diritto pubblico come una convenzione urbanistica, le liti relative alla sua validità ed escussione devono essere portate davanti al giudice ordinario. Questa netta separazione delle giurisdizioni offre certezza giuridica agli operatori del settore (imprese, assicurazioni ed enti pubblici), chiarendo che le questioni relative all’adempimento di un contratto di garanzia sono regolate dalle norme del codice civile e rientrano nella competenza del tribunale civile.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative all’escussione di una polizza fideiussoria legata a una convenzione urbanistica?
La controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, ovvero il tribunale civile.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nonostante il collegamento con un accordo urbanistico?
Perché l’obbligazione di garanzia si fonda su un rapporto sorto per effetto della polizza, che è distinto e di natura privatistica rispetto a quello pubblicistico della convenzione. Nell’agire per escutere la garanzia, la Pubblica Amministrazione si comporta come un soggetto privato, senza esercitare poteri autoritativi.

Qual è la differenza tra il rapporto principale (convenzione urbanistica) e il rapporto di garanzia (fideiussione) ai fini della giurisdizione?
Il rapporto principale, derivante dalla convenzione, attiene alla gestione del territorio e può coinvolgere poteri pubblici, ricadendo nella giurisdizione amministrativa. Il rapporto di garanzia, invece, è un contratto di diritto privato che ha per oggetto un’obbligazione pecuniaria, e la sua cognizione spetta al giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 2024 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 2024 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 28/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3751/2023 R.G., proposto da

COMUNE DI LUGO, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso da ll’avv. NOME COGNOME e dall’avv. NOME COGNOME domiciliato come da indirizzo pec indicato, per procura su ricorso/su foglio separato allegato al ricorso,

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE ITALIANA DI RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t. NOME COGNOME, rappresentata e difesa da ll’avv. NOME COGNOME domiciliata come da indirizzo pec indicato, per procura su foglio separato allegato al controricorso,

-controricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimata – per la cassazione della sentenza n. 2236/2022 della CORTE d’APPELLO di Bologna pubblicata il 7.11.2022;

Polizza fideiussoria

udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 19.11.2024 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Foro RAGIONE_SOCIALE con atto di citazione notificato il 25.5.2017 convenne dinanzi al Tribunale di Ravenna il Comune di Lugo e la Compagnia Italiana di Previdenza RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEp.aRAGIONE_SOCIALE chiedendo di accertarsi che quest’ultima non fosse ten uta al pagamento delle somme richieste dal Comune di Lugo in forza di una garanzia fideiussoria, rilasciata nell’ambito di una convenzione urbanistica finalizzata alla realizzazione di un compendio immobiliare. Tale convenzione prevedeva a carico del soggetto attuatore del piano la realizzazione dei lavori di risistemazione di INDIRIZZO, ma, una volta eseguita l’opera, erano insorti difetti imputati dall’amministrazione comunale al soggetto attuatore. Dopo un periodo di trattative, il Comune di Lugo comunicava l’intenzione di escutere la fideiussione accesa a garanzia degli obblighi convenzionali, rispetto alla quale la compagnia assicurativa comunicava a sua volta l’avvio dell’azione di regresso. L’attrice chiese, inoltre, l’accertamento della responsabilità esclusiva o concorrente del Comune di Lugo nella verificazione dei danni conseguenti all’esecuzione di lavori e la sua condanna al risarcimento dei danni conseguenti ai costi e alle perdite sopportati per il ripristino della piazza.
Il Comune di Lugo si costituì contestando, nel merito, le domande formulate dalla RAGIONE_SOCIALE ed eccependo, altresì, il difetto di giurisdizione ai sensi dell’art. 133, comma 5, lett. f), c.p.a., attributivo al G.A. della giurisdizione esclusiva per le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia nonché ai sensi della lett. a) n. 2 relativo alle controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento previsti dall’art. 11 della L. 241/1990.
La RAGIONE_SOCIALE nel costituirsi confermò di aver emesso la polizza fideiussoria n. 420/13/108 in data 23/7/2009 in favore del Comune di Lugo e nell’interesse di Foro RAGIONE_SOCIALE, sino alla concorrenza di euro 450.000,00 a garanzia della regolare

esecuzione delle opere previste nella convenzione urbanistica stipulata tra RAGIONE_SOCIALE e Comune di Lugo del 30/7/2009; diede, altresì, atto che con comunicazione prot. n. 49548 del 04/10/2016 l’Unione dei Comuni della Bassa Romagna aveva lamentato l’esistenza di dissesti nella pavimentazione stradale, quantificando in euro 423.112,91 la somma necessaria per realizzare i lavori ancora da effettuarsi, intimando il pagamento di tale somma e reiterando tale intimazione con successiva comunicazione dell’11/4/2017; eccepì l’estinzione della garanzia ai sensi dell’art. 1957 cod. civ. e la non esigibilità della polizza, domandando il regresso in relazione agli eventuali importi che fosse stata tenuta a versare in favore del Comune di Lugo.
Il Tribunale di Ravenna con sentenza n. 74/2019, pubblicata il 30.1.2019, dichiarò il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo compensando le spese di lite.

La Corte d’Appello di Bologna con sentenza pubblicata il 30.11.2022 rigettò l’appello proposto dal Comune di Lugo e confermò la sentenza di primo grado.

Osservò la Corte d’appello, come già rilevato dal Tribunale di Ravenna, che tra il rapporto di garanzia e quello principale garantito vi era uno stretto collegamento, poiché la fideiussione, diversamente dalla garanzia autonoma, era una componente intrinseca della convenzione urbanistica, tanto che i due contratti, richiamandosi in modo reciproco, li si sarebbe potuti interpretare mediante una lettura complessiva. Ricorreva un’unica operazione economica attuata mediante un collegamento negoziale, poiché pe r definire l’ambito della fideiussione sarebbe stato necessario stabilire l’entità delle opere dovute ed i correlativi obblighi con inevitabile coinvolgimento delle prerogative pubblicistiche della P.A.
Per la cassazione della sentenza della corte di merito propone ricorso per cassazione il Comune di Lugo, sulla base di due motivi.

Resiste con controricorso la società RAGIONE_SOCIALE

La società RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380bis .1. cod. proc. civ..

Il ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo viene denunciata, ai sensi dell’art. 360, comma primo n. 1, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1, lettera a), n. 2) e lettera f) d.lgs. n. 104/2010.

Il ricorrente, premessa l’irrilevanza della natura della garanzia (se accessoria o autonoma) e della reciproca menzione tra garanzia e convenzione urbanistica, lamenta che erroneamente la Corte d’appello avrebbe attribuito alla giurisdizione esclusiva del G.A. la controversia afferente all’escussione della polizza, posto che la controversia è insorta nell’ambito di un rapporto di natura paritetica, nel quale non rilevano atti autoritativi: la convenzione urbanistica ‘consuma’ il potere amministrativo relat ivo alla gestione del territorio in un rapporto negoziale. La fideiussione dà vita ad un rapporto distinto dall’obbligazione principale, non implica l’indagine su profili pubblicistici e la stessa verifica dei presupposti di escutibilità della garanzia poggia sulla verifica dell’inadempimento di obblighi definiti per via contrattuale e non autoritativa.
Il motivo è fondato.

In base alla consolidata giurisprudenza di questa Corte la controversia avente ad oggetto l’escussione da parte del Comune di una polizza fideiussoria concessa a garanzia di somme dovute per oneri di urbanizzazione, in relazione al rilascio di una concessione edilizia, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, e non in quella esclusiva del giudice amministrativo in materia di urbanistica ed edilizia: sia perché l’obbligazione di garanzia, oggetto di causa, è fondata su un rapporto sorto per effetto della polizza, distinto rispetto a quello concernente gli oneri concessori; sia perché come nella specie la P.A. agisce nell’ambito di un rapporto privatistico, senza esercitare, neppure mediatamente, pubblici poteri (v. Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2010, n. 4319; 13 giugno 2012, n. 9592; 28 luglio 2016, n. 15666; 18 luglio 2019, n. 19371; 26 giugno 2020, n. 12866).
Alla fondatezza nei suindicati termini del primo motivo di ricorso, assorbito del secondo [ con il quale il ricorrente denunzia , ai sensi dell’art. 360, comma primo n. 1, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma

1, lett. a), n. 2) e lett. f) d.lgs. n. 104/2010 per errata qualificazione della polizza fideiussoria n. 108/2009 ], consegue l’accoglimento del ricorso e la cassazione in relazione dell’impugnata sentenza, con rinvio alla Corte d’ Appello di Bologna, che in diversa composizione procederà al non compiuto esame, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il 1° motivo di ricorso, dichiara assorbito il 2°. Cassa in relazione l’impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, alla Corte d’ Appello di Bologna, in diversa composizione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza sezione civile della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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