Giurisdizione ordinaria per revoca contratto P.A.

Le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito che spetta alla giurisdizione ordinaria decidere sulle controversie relative alla risoluzione di un contratto stipulato da un ente pubblico, quando questo agisce in base a una clausola risolutiva espressa. Il caso riguardava un consorzio pubblico che aveva revocato la cessione di un terreno industriale per inadempimento degli obblighi contrattuali da parte dell’acquirente. La Corte ha chiarito che, una volta concluso il contratto, l’ente pubblico agisce in un rapporto paritetico e non esercita un potere autoritativo, rendendo competente il giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Ordinaria: Quando la P.A. Agisce come un Privato nei Contratti

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel riparto di competenze tra giudice civile e amministrativo. La questione centrale riguarda quale giudice sia competente a decidere quando un ente pubblico revoca un contratto per inadempimento della controparte. La Corte ha stabilito che tale controversia rientra nella giurisdizione ordinaria, poiché l’ente non esercita un potere pubblico, ma un diritto previsto dal contratto, agendo su un piano di parità con il privato.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da un contratto del 1991, con cui un Consorzio per lo sviluppo industriale cedeva un’ampia porzione di terreno a una società privata. La cessione era finalizzata alla realizzazione di uno stabilimento produttivo e prevedeva specifici obblighi a carico dell’acquirente, come la realizzazione di investimenti e il mantenimento di livelli occupazionali. Il contratto conteneva anche una clausola risolutiva espressa, che prevedeva la risoluzione del contratto in caso di violazione di tali obblighi.

Negli anni successivi, la società acquirente veniva dichiarata fallita. Il complesso immobiliare, comprensivo del terreno, veniva venduto all’asta a due nuove società. Ritenendo che gli obblighi originari fossero stati violati, il Consorzio, nel frattempo posto in liquidazione, adottava una determina con cui revocava la cessione del terreno, richiamando proprio la clausola risolutiva espressa.

Una delle società acquirenti impugnava tale provvedimento dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), sostenendo che il Consorzio non avesse il potere di agire in quel modo. Il Consorzio, a sua volta, sollevava una questione di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di stabilire se la competenza fosse del giudice amministrativo o di quello ordinario.

Le Motivazioni della Corte: la Giurisdizione Ordinaria per i Rapporti Contrattuali

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi del Consorzio, dichiarando la giurisdizione ordinaria. La Corte ha basato la sua decisione sulla distinzione tra la fase di scelta del contraente, dove la P.A. esercita un potere pubblico (e dove la giurisdizione è del giudice amministrativo), e la fase di esecuzione del contratto, dove la P.A. e il privato si trovano in una posizione paritetica.

Secondo la Cassazione, una volta che il contratto è stato stipulato, i diritti e gli obblighi delle parti sono disciplinati dalle norme del Codice Civile. L’atto del Consorzio, sebbene formalmente definito “revoca”, non era espressione di un potere di autotutela amministrativa, ma l’esercizio di un diritto potestativo di natura privatistica, derivante dalla clausola risolutiva espressa contenuta nel contratto.

In altre parole, il Consorzio non ha annullato un proprio precedente atto amministrativo con un potere d’imperio, ma ha agito per far valere un inadempimento contrattuale, proprio come farebbe qualsiasi soggetto privato. La controversia, quindi, non riguarda l’esercizio di un potere discrezionale della P.A., ma l’accertamento di una violazione contrattuale e le sue conseguenze. Di conseguenza, la materia appartiene alla cognizione del giudice ordinario, che è il giudice dei diritti soggettivi nascenti da contratto.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche

La decisione consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale: quando la Pubblica Amministrazione scende sul terreno contrattuale, si spoglia del suo potere autoritativo per la gestione del rapporto e agisce secondo le regole del diritto privato. Per le imprese che stipulano contratti con enti pubblici, ciò significa che eventuali controversie relative all’esecuzione, all’inadempimento o alla risoluzione del contratto dovranno essere portate davanti al tribunale civile. Questo principio garantisce che i rapporti contrattuali con la P.A. siano governati dalla certezza delle norme civilistiche, ponendo le parti su un piano di parità nella fase esecutiva dell’accordo.

A quale giudice spetta decidere sulla revoca di un contratto di cessione di un terreno da parte di un ente pubblico, se la revoca è basata su un inadempimento contrattuale?
Spetta al giudice ordinario, perché la controversia riguarda la fase esecutiva di un contratto e l’esercizio di un diritto di natura privatistica (come una clausola risolutiva), e non l’esercizio di un potere autoritativo pubblico.

Quando la Pubblica Amministrazione stipula un contratto, agisce con poteri autoritativi o come un soggetto privato?
Nella fase di esecuzione del contratto, la Pubblica Amministrazione agisce in un rapporto paritetico, come un soggetto privato. I suoi poteri autoritativi sono tipici della fase precedente alla stipula, come quella della scelta del contraente.

L’atto con cui un ente pubblico esercita una clausola risolutiva espressa prevista in un contratto è un atto di autotutela amministrativa?
No. Secondo la Corte, l’esercizio di una clausola risolutiva espressa non è un atto di autotutela pubblicistica, ma l’esercizio di un diritto potestativo di recesso di fonte contrattuale, che ha natura negoziale e privatistica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22569 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22569 Anno 2024

Presidente: COGNOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17949/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, ASSESSORATO RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE REG. SICILIA, ASS. ECONOMIA REG. SICILIA, ASS. ECONOMIA REG. SICILIA RAGIONE_SOCIALE, ASS. REG. ATT. RAGIONE_SOCIALE DIP. DELLE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE REG. SICILIA

-intimati- avverso ORDINANZA di TAR SEZ DISTACCATA DI CATANIA n. 96/2023 depositata il 23/02/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

1. – Con contratto di cessione di suolo a scopo industriale del 12 luglio 1991 il RAGIONE_SOCIALE cedette a RAGIONE_SOCIALE – poi trasformatasi in RAGIONE_SOCIALE, dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Patti del 21 febbraio 2013 – una porzione di suolo con destinazione industriale, compresa nell’agglomerato industriale di Patti, facente parte RAGIONE_SOCIALE‘area di sviluppo industriale RAGIONE_SOCIALE Provincia di

RAGIONE_SOCIALE, di circa mq 43.965, verso il prezzo di £ 64.496.655, in ragione di £ 1.467 al mq, prezzo agevolato determinato in forza RAGIONE_SOCIALE‘articolo 25 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, con decreto RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE Industria RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 10 agosto 1989.

2. – A seguito di asta giudiziaria del 22 gennaio 2019 il complesso immobiliare RAGIONE_SOCIALE società fallita, RAGIONE_SOCIALE, ivi compreso il terreno ceduto dal RAGIONE_SOCIALE nel 1991, è stato aggiudicato, in quota indivisa ed in ragione del cinquanta per cento ciascuna, a RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE per la somma di € 2.890.300,00, aggiudicazione all’esito RAGIONE_SOCIALE quale il RAGIONE_SOCIALE, in data 12 luglio 2019, ha venduto il menzionato complesso RAGIONE_SOCIALE predette società per il corrispettivo indicato.
3. – Poiché il contratto di cessione del terreno a scopo industriale del 12 luglio 1991 prevedeva a carico RAGIONE_SOCIALE acquirente, per la realizzazione RAGIONE_SOCIALE finalità pubblica sottesa alla cessione, taluni obblighi, quali l’effettuazione di investimenti, l’edificazione di uno stabilimento in maniera conforme al progetto approvato dal RAGIONE_SOCIALE, il divieto di alienare a terzi il terreno acquistato o parte di esso senza la preventiva autorizzazione del RAGIONE_SOCIALE, l’obbligo di rispetto di determinati livelli occupazionali, l’obbligo di mantenere ferma l’attività industriale esercitata così come autorizzata, l’obbligo di rendere preventivamente noto qualunque trasferimento di quota o proprietà a terzi, il tutto sotto comminatoria di risoluzione del contratto in forza di clausola risolutiva espressa, e con previsione di revoca del contratto a norma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, nono comma, RAGIONE_SOCIALE citata legge RAGIONE_SOCIALE 4 gennaio 1984, n. 1, il RAGIONE_SOCIALE, medio tempore collocato in liquidazione, lamentando l’inadempimento di detta previsione, successivamente a nota del 24 novembre 2022,
indirizzata alla curatela fallimentare, ha adottato la determina NUMERO_DOCUMENTO del 7 dicembre 2022, con cui si è avvalsa RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa ed ha esercitato la revoca.

– Avverso la determina n. 38 del 7 dicembre 2022 RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Catania, deducendo carenza assoluta di potere del RAGIONE_SOCIALE liquidazione, invalidità del provvedimento impugnato, incompetenza del Commissario Liquidatore, vizi contenutistici del provvedimento impugnato, eccesso di potere, violazione del principio RAGIONE_SOCIALE buona fede, difetto di motivazione.

– Il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione si è costituito in giudizio eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo

Il TAR ha emesso l’ordinanza cautelare n. 96/2023 del 23 febbraio 2023 e fissato per la trattazione del merito del ricorso udienza pubblica.

– Nel contraddittorio con l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, nonché con il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, il TAR Catania, con ordinanza del 23 febbraio 2023, « considerato che le questioni poste con il ricorso – nonché l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione posta dal RAGIONE_SOCIALE resistente – necessitano di un approfondimento incompatibile con la sommarietà RAGIONE_SOCIALE presente fase cautelare, in ragione RAGIONE_SOCIALE complessità dei profili in fatto e RAGIONE_SOCIALE necessità dei relativi approfondimenti giuridici e che, conseguentemente, ai fini RAGIONE_SOCIALE valutazione del fumus boni juris non se ne può escludere la fondatezza », ha concesso la misura cautelare richiesta, fissando « per la trattazione nel merito del ricorso l’udienza pubblica del 4 ottobre 2023 ».
CONSIDERATO CHE

7. – Il RAGIONE_SOCIALE in liquidazione ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione contro RAGIONE_SOCIALE e nei confronti di RAGIONE_SOCIALE in Liquidazione; RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – Dipartimento RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALE, Ufficio speciale per la chiusura RAGIONE_SOCIALEe liquidazioni, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso. Così pure il RAGIONE_SOCIALE , quantunque l’atto sia intestato « memoria di costituzione ». Entrambi hanno depositato memoria. Le altre parti non hanno spiegato difese.

Successivamente il giudice amministrativo ha sospeso il processo in attesa RAGIONE_SOCIALE decisione su detto ricorso.

Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso e la dichiarazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario.

RITENUTO CHE

8. – Il regolamento preventivo di giurisdizione deve essere deciso affermando la giurisdizione del giudice ordinario.

Va premesso che La proposizione del regolamento di giurisdizione non è impedita dalla pronuncia di un’ordinanza cautelare da parte del giudice amministrativo, atteso che il provvedimento cautelare, destinato a perdere efficacia per effetto RAGIONE_SOCIALE sentenza di merito, non assume carattere decisorio e non statuisce sulle posizioni soggettive con la forza RAGIONE_SOCIALE‘atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di

giudicato, neppure in punto di giurisdizione. (Sez. U n. 12864 del 26/06/2020; 584/2014)

Premesso che, ai fini del riparto RAGIONE_SOCIALE giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALE causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALE‘intrinseca natura giuridica RAGIONE_SOCIALE posizione dedotta in giudizio (tra le tante Cass. SU n. 10538 del 2023; Cass. SU n. 21139 del 2022), occorre procedere ad individuare il contenuto RAGIONE_SOCIALE domanda oggetto del giudizio pendente.

8.1. – Secondo il RAGIONE_SOCIALE la domanda proposta dinanzi al giudice amministrativo è una domanda di risoluzione del contratto di cessione del 12 luglio 1991. RAGIONE_SOCIALE che con la determina impugnata il RAGIONE_SOCIALE non ha dichiarato risolto il contratto, ma ha revocato la concessione del lotto di terreno ceduto con il citato contratto. Si tratterebbe, cioè, di un intervento in autotutela avverso l’atto amministrativo di concessione del lotto, presupposto dal contratto menzionato, che non sarebbe stato direttamente inciso dall’azione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione e continuerebbe a spiegare efficacia tra i contraenti, ed oggi nei confronti dei loro aventi causa.
8.2. – Ora, è ben vero che la società ricorrente ha impugnato dinanzi al TAR il provvedimento di cui alla determina commissariale 7.12.2002, n. 38, con la quale il Commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha revocato la concessione alla RAGIONE_SOCIALE in liquidazione del « lotto di terreno ceduto con contratto del 12.07.1991 a mani del AVV_NOTAIO », disponendo, altresì, la pubblicazione del provvedimento presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari di RAGIONE_SOCIALE. È però altrettanto vero che la revoca RAGIONE_SOCIALE‘atto di cessione è scaturita
dal fatto che: i ) a seguito RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di fallimento la società assegnataria del terreno è venuta meno agli obblighi di cui all’articolo 23 RAGIONE_SOCIALE legge RAGIONE_SOCIALE n. 1 del 1984 nonché agli obblighi di cui al contratto di cessione del suolo, ed in particolare all’impegno di mantenere la destinazione RAGIONE_SOCIALE‘insediamento all’attività di produzione industriale; ii ) la curatela fallimentare con atto del 12 luglio 2019 ha venduto il terreno oggetto di cessione di cui al contratto del 17 luglio 1991, senza richiedere ed ottenere la preventiva autorizzazione al RAGIONE_SOCIALE.
Di guisa che il commissario liquidatore del RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che ricorressero i presupposti per procedere, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘articolo 23, comma 9, RAGIONE_SOCIALE ridetta legge RAGIONE_SOCIALE, nonché RAGIONE_SOCIALE‘articolo 3 del contratto di cessione del 12 luglio 1991, all’esercizio RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa e, quindi, alla revoca del contratto di cessione di suolo industriale. La revoca è stata cioè disposta per l’inadempimento del beneficiario agli obblighi imposti dalla legge e/o dal contratto di cessione nella fase esecutiva del rapporto.
8.3. – Non v’è allora dubbio che il petitum sostanziale sia integralmente collocato « a vRAGIONE_SOCIALE » RAGIONE_SOCIALE pattuizione del contratto di cessione intercorso tra le parti e che la controversia relativa alla fase successiva competa alla giurisdizione ordinaria, involgendo questioni relative alla delimitazione del contenuto del rapporto e all’adempimento RAGIONE_SOCIALEe relative obbligazioni, le quali si mantengono nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano l’esercizio di un potere autoritativo pubblico (cfr. Cass. SU n. 21971 del 2021).
Alla luce di siffatto principio, le controversie attinenti alla risoluzione del contratto, riguardando esclusivamente la fase

esecutiva del rapporto, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché, intervenuta la stipulazione del contratto, la pubblica amministrazione non può più spendere alcun potere d’imperio, neppure in via di autotutela (p. es. Cass. SU n. 32148 del 2022).

Non può dunque essere condiviso l’assunto che vorrebbe radicata la giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che la controversia attiene ai diritti soggettivi acquisiti dalla società contraente, connessi alla fase di esecuzione del contratto, non incidendo sull’esercizio dei poteri discrezionali nella fase selettiva, non potendo peraltro siffatti poteri intervenire direttamente sul contratto.

Se il RAGIONE_SOCIALE ha inciso unilateralmente sul vincolo contrattuale, ciò è dunque da ascrivere non all’esercizio di un potere pubblicistico di autotutela, riconducibile nell’alveo RAGIONE_SOCIALE sua potestà autoritativa -provvedimentale, bensì ad un diritto potestativo di recesso (Cass. SU n. 35940 del 2023): la stessa espressa volontà del Commissario liquidatore di volersi avvalere RAGIONE_SOCIALE clausola risolutiva espressa di fonte contrattuale indica la natura negoziale risolutoria RAGIONE_SOCIALE‘atto, attinente alla fase di esecuzione del contratto nel preteso esercizio di un diritto riconosciuto dal regolamento contrattuale.
La domanda giudiziale, in definitiva, non ha direttamente ad oggetto la conclusione del contratto, né l’esercizio dei poteri autoritativi o discrezionali ed appartiene, di conseguenza, alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. SU n. 20464 del 2022).

– In base RAGIONE_SOCIALE considerazioni che precedono deve quindi essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

– La liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di questo procedimento va rimessa al giudice RAGIONE_SOCIALE causa di merito.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese.

Così deciso in Roma, il 26/03/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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