Giurisdizione opere pubbliche: a chi spetta decidere?

Un consorzio edile ha citato enti pubblici dinanzi al TAR per inadempienze successive alla cessazione di una concessione per opere pubbliche, come stabilito da una precedente sentenza civile. La Corte di Cassazione, decidendo sulla questione, ha affermato che la giurisdizione opere pubbliche in questi casi spetta al giudice ordinario, poiché la controversia non verte più sul rapporto concessorio originario, ma sui diritti e obblighi scaturiti da una decisione del giudice civile, configurando un rapporto paritetico tra le parti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Opere Pubbliche: Quando la Controversia Passa al Giudice Ordinario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite getta luce su una questione fondamentale in materia di giurisdizione opere pubbliche. Quando un contratto di concessione per la realizzazione di un’opera pubblica cessa i suoi effetti per decisione di un giudice civile, chi ha il potere di decidere sulle successive obbligazioni? La Suprema Corte ha stabilito un principio chiaro: la competenza torna al giudice ordinario.

I Fatti del Caso: Un Contratto di Concessione Interrotto

La vicenda trae origine da una convenzione stipulata nel 1982 tra un consorzio di imprese e alcuni enti pubblici per la progettazione e realizzazione di un’importante arteria stradale. Durante l’esecuzione dei lavori, un tragico evento ha portato al sequestro penale di uno dei lotti, causando la sospensione a tempo indeterminato delle attività.

Da questa sospensione è scaturito un lungo contenzioso civile. La Corte d’Appello, con una sentenza non ancora definitiva, ha dichiarato la convenzione cessata ope legis (per effetto di legge) a far data dal 1° gennaio 2002, in applicazione di una specifica normativa finanziaria.

La Nuova Controversia Davanti al TAR

Sulla base di questa sentenza, il consorzio ha intimato agli enti pubblici di adempiere a una serie di obblighi che riteneva conseguenti alla cessazione del contratto. Tra questi, la presa in consegna delle aree e delle opere già realizzate, la gestione delle procedure di esproprio e la risoluzione di problematiche ambientali emerse nel cantiere.

Di fronte al silenzio degli enti, il consorzio ha adito il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), chiedendo di accertare l’illegittimità del silenzio-inadempimento e di condannare le amministrazioni ad agire, oltre al risarcimento dei danni.

Il Conflitto sulla Giurisdizione Opere Pubbliche

Nel giudizio amministrativo, uno degli enti convenuti ha sollevato un’eccezione di difetto di giurisdizione, sostenendo che la causa dovesse essere trattata dal giudice ordinario. A questo punto, il consorzio ha proposto un ricorso per regolamento di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione a Sezioni Unite, al fine di ottenere una decisione definitiva su quale giudice fosse competente a decidere.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha risolto la questione a favore del giudice ordinario. Il ragionamento dei giudici si è concentrato sulla causa petendi, ovvero sulla ragione giuridica posta a fondamento della domanda. Il consorzio non ha agito davanti al TAR per far valere pretese derivanti direttamente dal contratto di concessione originario, bensì per ottenere l’adempimento di obblighi che considerava una “doverosa applicazione” della sentenza della Corte d’Appello.

Secondo la Cassazione, la pretesa avanzata non si colloca più nell’ambito del rapporto concessorio, ma in un nuovo contesto giuridico generato dalla decisione del giudice civile. Questo nuovo rapporto è di natura paritetica, in cui non vi è più la supremazia della pubblica amministrazione, ma un confronto tra posizioni di diritto soggettivo. Di conseguenza, la controversia esula dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi e rientra pienamente nella competenza del giudice ordinario.

Le Conclusioni

Questa ordinanza stabilisce un importante criterio per orientarsi nel complesso riparto di giurisdizione opere pubbliche. Se la controversia riguarda la fase esecutiva o patologica di un rapporto di concessione ancora in essere, la giurisdizione è tendenzialmente del giudice amministrativo. Se, invece, il rapporto di concessione è stato dichiarato cessato da una sentenza del giudice ordinario, le liti che ne conseguono, volte a dare attuazione a tale sentenza, devono essere portate davanti allo stesso giudice ordinario. Questa distinzione offre un’indicazione preziosa per le imprese e le pubbliche amministrazioni, chiarendo quale sia il foro competente per risolvere le dispute che sorgono nella fase terminale di un contratto di opere pubbliche.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie che nascono dopo la cessazione di una concessione di opere pubbliche dichiarata da un tribunale civile?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La controversia, infatti, non riguarda più il rapporto di concessione, ma gli obblighi che derivano dalla sentenza civile che ne ha dichiarato la fine.

Perché la giurisdizione non è del giudice amministrativo (TAR) in questo caso?
La giurisdizione non è del giudice amministrativo perché la pretesa del consorzio non si fonda più sul contratto di concessione (un atto di natura pubblicistica), ma sulla “doverosa applicazione” di una sentenza del giudice ordinario. Questo trasforma il rapporto tra le parti in paritetico, basato su diritti soggettivi.

Cosa si intende per causa petendi e perché è importante per determinare la giurisdizione?
La causa petendi rappresenta i fatti e le ragioni giuridiche su cui si basa la domanda in giudizio. È fondamentale perché la Corte di Cassazione ha stabilito che la giurisdizione si determina analizzando la natura della pretesa (la causa petendi), non solo l’oggetto della richiesta (petitum). In questo caso, la pretesa era l’adempimento di obblighi derivanti da una sentenza, non dal contratto di concessione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19189 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 19189 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/07/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 22036/2024 proposto da:

CONSORZIO RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOMECOGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso la sede legale RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME e COGNOME;

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione, rappresentata e difesa dell’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrenti –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 3610/2024 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di NAPOLI.

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il chiede che la Corte affermi la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria, assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c.

Fatti di causa

Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE ( hinc solo consorzio), concessionario – per effetto della convenzione n. 14 del 01.09.1982 e successivi atti aggiuntivi – di opere costituite da lavori di progettazione e realizzazione della bretella di raccordo denominata ‘Circumvallazione esterna di Napoli Asse Mediano – Asse di Supporto RAGIONE_SOCIALE e raccordo in galleria tra la rotonda di Arzano e lo svincolo di Miano’ , premettendo di aver predisposto i progetti relativi alla commessa unitaria suddivisa in quattro lotti funzionali (1/a, 1/b, 1/c, 1/d), convenne la Regione Campania, l’Anas e la Provincia di Napoli dinanzi al Tribunale della stessa città, chiedendo il risarcimento dei danni subiti in conseguenza della sospensione dei lavori per effetto di un sequestro penale del cantiere relativo al lotto 1/d.
La decisione di primo grado, favorevole al consorzio, fu riformata dalla Corte d’appello di Napoli previa declaratoria della intervenuta cessazione ope legis della convenzione a partire dall’entrata in vigore dell’art. 52, comma 49, della legge n. 448/01.

In pendenza del giudizio di cassazione intrapreso dal consorzio contro tale pronuncia, il medesimo consorzio ha adito il TAR della Campania con ricorso finalizzato a ottenere la condanna della R egione e dell’Anas all’adempimento degli obblighi derivanti dalla decadenza della concessione come individuati in un atto di significazione e diffida. Ha chiesto invero accertarsi l’ illegittimità del silenzio-inadempimento rispetto a tale atto comunicato il 4-4-2024, e ha chiesto altresì la condanna degli enti al risarcimento dei danni.
Nel giudizio dinanzi al TAR l’Anas ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Il consorzio, dopo aver contestat o l’eccezione, ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione.

Sia l a Regione che l’Anas si sono costituite insistendo nella tesi dell’appartenenza della controversia alla giurisdizione ordinaria.

Il Procuratore generale ha depositato una requisitoria scritta.

Sono state infine depositate memorie.

Ragioni della decisione

– Il rapporto di cui si discute ha avuto origine dalla convenzione n. 14 in data 1-9-1982 all’inizio menzionata.

Risulta dalle difese di tutte le parti che, a fronte delle opere di cui alla convenzione, era rimasta ineseguita quella relativa al lotto 1/d, interessato da un sequestro penale a seguito di un tragico evento.

Dalla mancata ripresa dei lavori è insorto il giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli.

Tale giudizio si è concluso, nel merito, con la sentenza n. 3833-23 della Corte d’appello di Napoli (tuttora non passata in giudicato), che ha dichiarato la convenzione cessata ope legis a far data ‘dall’entrata in vigore dell’art. 52 comma 49 della legge 448/01, e cioè dall’1.1.2002’ , con conseguente venir meno della condanna al risarcimento dei danni da sospensione illegittima di cui alla decisione di primo grado.

– Il consorzio ha notificato l’ atto di significazione e diffida all’esito di tale sentenza, peraltro dal medesimo impugnata dinanzi a questa Corte Suprema.

Ha diffidato la Regione Campania e l’Anas a eseguire una serie di adempimenti come ‘ doverosa applicazione ‘ della sentenza della corte napoletana, oltre che a risarcire i danni da mancata contabilizzazione delle opere fin lì eseguite.

In sintesi, gli adempimenti avrebbero dovuto consistere:

(i) nella presa in consegna di tutte le aree e le opere oggetto di convenzione e di proprietà dell’Ente regionale;

(ii) nella gestione di tutti gli espropri e delle relative vertenze giudiziarie, con relativi oneri processuali sia pregressi sia a venire a carico del consorzio e pagamento diretto degli indennizzi ancora dovuti;

(iii) nel subingresso, in relazione anche alla pregiudizialità penale, in una vicenda di sversamento dei rifiuti avvenuto all’interno dell a già menzionata galleria a opera di ignoti, ove il procedimento penale dovesse essere declassato in procedimento amministrativo;

(iv) nella presa in consegna del le aree esterne necessarie all’accesso in galleria lato di Miano, attualmente ancora di proprietà di privati, con subingresso nei rapporti obbligatori con gli stessi quanto alla rimozione dei cumuli presenti in loco.

III. – Il ricorso al TAR è stato determinato esplicitamente dal mancato riscontro alla diffida. Al giudice amministrativo è stato chiesto di condannare la Regione e l’Anas all’adempimento degli obblighi derivanti dall’avvenuta decadenza della concessione suddetta in correlazione con illegittimità del silenzioinadempimento rispetto a ll’ atto di significazione e diffida appena menzionato, oltre al risarcimento dei danni.

IV. – Ora, come esattamente eccepito dalla Regione, il petitum sostanziale che notoriamente va identificato in funzione della causa petendi più che della concreta determinazione chiesta al giudice, e dunque sulla base dei fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere, fatti al cui riscontro è correlato il riparto di giurisdizione a fronte della consistenza della posizione giuridica soggettiva su cui si articola e si svolge la regiudicanda ( ex aliis Cass. Sez. U n. 17532-23) – evoca adempimenti dal consorzio stesso qualificati come ‘ doverosa applicazione’ (e dunque , a suo dire, doverosa conseguenza) ‘ delle statuizioni della sentenza della Corte di merito napoletana’ .
Così si esprime l’atto di significazione e diffida poi tradotto a premessa di tutte le domande svolte dinanzi al TAR.

Ne segue che il rapporto posto a fondamento delle pretese, compresa quella consequenziale di danni, non è più (in sé) quello concessorio.

Tale rapporto è del resto cessato in data 1-12002 in forza dell’art. 52, comma 49, l. 28-12-2001, n. 448, così come stabilito dalla corte d’appello, e dunque non rileva per l’individuazione del petitum sostanziale.

E ciò indipendentemente dalla natura traslativa sottolineata nella requisitoria del Procuratore generale di riflesso alla giurisprudenza di questa Corte, e dalla conseguente insorgenza in sé di posizioni di diritto soggettivo.

Vero è che le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto di concessione di prestazioni integrate inerenti alla progettazione e costruzione di opere pubbliche appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche laddove inerenti alla mancata stipula di atti integrativi funzionali all’esecuzione di lavori, qualora quest’ultima sia prospettata alla stregua di inadempimento

di un’obbligazione contemplata dalla convenzione iniziale (v. Cass. Sez. U n. 30267-23, Cass. Sez. U n. 5594-20 e molte altre).

Ma vi è che neppure è necessario indugiare su tale aspetto, perché nel caso concreto il rapporto controverso è semplicemente quello che il consorzio assume essere sorto come doverosa applicazione della sentenza del giudice ordinario d’appello .

Ed è un rapporto ovviamente paritetico tra le parti, tale da implicare l’appartenenza della controversia al giudice ordinario.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti anche per le spese del regolamento.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, addì 15

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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