Giurisdizione occupazione sine titulo: a chi spetta?

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto un conflitto di giurisdizione stabilendo che le controversie relative all’indennità per l’occupazione sine titulo di beni del demanio pubblico rientrano nella competenza del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che tale indennità non ha natura tributaria, ma costituisce un provento di natura patrimoniale derivante dall’utilizzo di un bene pubblico, escludendo così la giurisdizione del giudice tributario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Occupazione Sine Titulo: La Cassazione Fa Chiarezza

Quando un ente occupa un immobile di proprietà dello Stato senza averne titolo, a chi spetta decidere sulla richiesta di pagamento di un’indennità? Questa domanda è al centro di una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite, che ha sciolto un importante nodo sulla giurisdizione occupazione sine titulo. La decisione chiarisce definitivamente se la competenza sia del giudice ordinario o di quello tributario, fornendo un principio guida fondamentale per casi simili.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine dall’azione di un ente culturale ed educativo che per decenni aveva occupato alcuni locali di un ex convento, bene appartenente al Demanio Pubblico dello Stato. L’Agenzia del demanio, per tramite dell’Agente della Riscossione, ha emesso una cartella di pagamento richiedendo una cospicua somma a titolo di indennità per l’occupazione senza titolo (sine titulo) dell’immobile.

L’ente ha impugnato la cartella di pagamento dinanzi al giudice dell’esecuzione presso il Tribunale ordinario. Quest’ultimo, però, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo competente il giudice tributario. Riassunta la causa dinanzi alla Corte di giustizia tributaria, anche questa ha negato la propria competenza, sollevando un conflitto negativo di giurisdizione e rimettendo gli atti alla Corte di Cassazione per la decisione finale.

Il Conflitto di Giurisdizione: Ordinario o Tributario?

Il cuore del problema risiedeva nella natura della somma richiesta. Si trattava di un’entrata di natura tributaria, e quindi di competenza delle commissioni tributarie, oppure di una pretesa di natura puramente patrimoniale, da far valere dinanzi al giudice ordinario? L’incertezza ha portato a una paralisi processuale, con due giudici diversi che si ritenevano entrambi incompetenti, rendendo necessario l’intervento delle Sezioni Unite della Cassazione per stabilire a chi spettasse la giurisdizione occupazione sine titulo.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto in modo netto, accogliendo le conclusioni del Pubblico Ministero e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Le motivazioni della decisione si fondano su un principio consolidato e di grande chiarezza.

Il punto centrale è che l’indennità richiesta per l’occupazione sine titulo di un bene pubblico non è un tributo. Non si tratta di una prestazione pecuniaria imposta per legge per far fronte a spese pubbliche, ma del corrispettivo per l’utilizzo di un bene facente parte del patrimonio dello Stato. La pretesa ha, quindi, una natura meramente patrimoniale e civilistica.

La Corte ha ribadito che le controversie relative ai proventi derivanti dall’utilizzazione dei beni del demanio pubblico e del patrimonio dello Stato non hanno carattere tributario. Di conseguenza, esse sono sottratte alla giurisdizione del giudice tributario e devolute a quella del giudice ordinario. Questo perché la controversia riguarda un diritto soggettivo (il diritto dello Stato a ricevere un compenso per l’uso del suo bene) e non l’esercizio di poteri pubblici autoritativi, che, se contestati, avrebbero potuto attrarre la giurisdizione del giudice amministrativo.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la pronuncia del Tribunale che aveva declinato la propria giurisdizione e ha dichiarato la competenza del giudice ordinario a decidere sulla controversia. Le parti sono state rimesse dinanzi al Tribunale per la prosecuzione del giudizio.

Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale: le richieste di pagamento per l’occupazione senza titolo di beni demaniali sono questioni di natura civilistica. L’impugnazione di una cartella esattoriale relativa a tali somme deve essere proposta davanti al giudice ordinario, l’unico competente a valutare la legittimità e l’entità della pretesa patrimoniale dello Stato.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative all’indennità per l’occupazione sine titulo di un bene del demanio pubblico?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Perché l’indennità di occupazione non è considerata un tributo?
Perché non è un prelievo coattivo destinato a finanziare spese pubbliche, ma rappresenta un provento di natura patrimoniale che deriva dall’utilizzo di un bene dello Stato. La sua natura, quindi, non è tributaria.

Cosa succede quando due giudici diversi (es. ordinario e tributario) si dichiarano entrambi non competenti a decidere una causa?
Si verifica un ‘conflitto negativo di giurisdizione’. In questo caso, la questione viene rimessa alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che hanno il compito di stabilire in modo definitivo quale giudice abbia la giurisdizione per decidere la controversia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 28585 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 28585 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/10/2025

sul conflitto negativo di giurisdizione iscritto al nNUMERO_DOCUMENTO sollevato dalla Corte di Giustizia tributaria di primo grado di bari, con ordinanza del 20 gennaio 2025, nel procedimento vertente tra:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore ;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, provincia di RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore ;

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentate pro tempore ;

-resistenti-

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del l’8 /07/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale, NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di cassazione voglia dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE) proponeva ricorso innanzi al giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di RAGIONE_SOCIALEa avverso la cartella di pagamento n. 01420240031852558/000, emessa dall’RAGIONE_SOCIALE e notificata l’11.4.2024 , con cui l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva ingiunto il pagamento, per conto dell’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE somma di euro 52.435,48, oltre interessi, per un totale di euro 66.874,77, a titolo di indennità per l’occupazione sine titulo dell’RAGIONE_SOCIALE, che, a far data dal 1950 circa, aveva occupato alcuni immobili facenti capo al complesso appartenente al RAGIONE_SOCIALE, denominato ‘Ex Convento San Francesco RAGIONE_SOCIALE Scarpa’. In particolare, tali locali erano stati adibiti, nel corso degli anni, a scuola materna denominata ‘Pinuccia Modugno’, gestita dall’RAGIONE_SOCIALE , che, con il ricorso, contestava sotto vari profili l’entità RAGIONE_SOCIALE somme richieste .
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza resa in data 4 luglio 2024, aveva declinato la propria giurisdizione in favore di quella del giudice tributario.

L’RAGIONE_SOCIALE aveva proceduto a riassumere la causa innanzi alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di RAGIONE_SOCIALE; l’RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE si erano costituiti, concludendo entrambi per il rigetto del ricorso.

L’Avvocatura, in via preliminare, chiedeva a lla Corte una pronuncia declinatoria RAGIONE_SOCIALE giurisdizione, ai sensi dell’art. 59, comma 3, RAGIONE_SOCIALE Legge n. 69/2009.

1.1) La Corte di giustizia Tributaria di primo grado di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza del 20 gennaio 2025, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, rimettendo gli atti alla Corte di Cassazione, ai sensi del l’ art. 59, terzo comma, RAGIONE_SOCIALE Legge n. 69/2009.

Il ricorso è stato avviato al la trattazione camerale, ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod.proc.civ.

Il RAGIONE_SOCIALE Ministero, ha depositato conclusioni scritte, con cui ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’ordinanza di rimessione, la Corte di giustizia tributaria rileva che l’oggetto RAGIONE_SOCIALE pretesa, ovvero la richiesta di pagamento di un’indennità per l’occupazione sine titulo di un complesso immobiliare facente capo al RAGIONE_SOCIALE, non avendo la qualifica di tributo, esula dalla sua giurisdizione.

Come chiarito da queste Sezioni Unite, in un precedente richiamato nell’ordinanza RAGIONE_SOCIALE Corte di giustizia tributaria, non appartiene alla giurisdizione RAGIONE_SOCIALE commissioni tributarie l’opposizione ad una cartella esattoriale emessa per il pagamento di somme dovute a titolo di canone per la concessione di un terreno del RAGIONE_SOCIALE fluviale, trattandosi di una controversia che non ha ad oggetto un’entrata tributaria, ma la riscossione di proventi derivanti dall’utilizzazione di beni pubblici.
Essa è quindi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, a meno che non implichi la verifica dei poteri autoritativi spettanti alla p.a. sul rapporto concessorio, nel qual caso rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo (v. Cassazione civile Sez. Un., 18/09/2006, n. 20067).

Nella motivazione RAGIONE_SOCIALE citata decisione si legge :<> .

Inoltre, costituisce principio giurisprudenziale ormai consolidato che la domanda con la quale la pubblica amministrazione invochi il risarcimento del danno conseguente all’occupazione sine titulo di un proprio immobile rientri nella giurisdizione del giudice ordinario, quando la controversia abbia natura meramente patrimoniale involgente un diritto soggettivo e non già l’esercizio di pubblici poteri (v.Cass., sez. un., ord. 15.5.2023, n. 13311 e giurisprudenza ivi citata; v. anche Cass. sez. un., ord. 19.03.2025 n. 7300).
Dando continuità a tale indirizzo, nella specie, sulle conformi conclusioni scritte del RAGIONE_SOCIALE Ministero, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Invero, si controverte dell’indennità dovuta dall’RAGIONE_SOCIALE ricorrente per l’occupazione sine titulo di alcuni locali facenti parte del più ampio complesso appartenente al RAGIONE_SOCIALE, denominato ‘Ex Convento San Francesco RAGIONE_SOCIALE Scarpa’. Come si è detto, i proventi derivanti dalla utilizzazione dei beni del RAGIONE_SOCIALE pubblico e del patrimonio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE non hanno natura tributaria e, dunque, l’ impugnazione RAGIONE_SOCIALE relativa cartella esattoriale appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice tributario.
Va, di conseguenza, cassata la pronuncia declinatoria del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE.

Nulla sulle spese, non avendo svolto le parti attività difensiva.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la pronuncia declinatoria del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, dinanzi al quale rimette le parti nel termine di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’8 luglio 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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