Giurisdizione nomina dirigenti: quando decide il G.O.

In un caso riguardante la nomina del Direttore Generale di un ente pubblico economico, le Sezioni Unite della Cassazione hanno stabilito la giurisdizione del giudice ordinario del lavoro. La decisione si fonda sulla natura non concorsuale della procedura di selezione, assimilabile a una scelta di carattere imprenditoriale e privatistico, e sull’assenza di un atto di macro-organizzazione, confermando un importante principio sulla giurisdizione nomina dirigenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Nomina Dirigenti Pubblici: La Cassazione Sceglie il Giudice del Lavoro

La questione della giurisdizione nomina dirigenti negli enti pubblici è un tema complesso, al confine tra diritto pubblico e privato. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento fondamentale, stabilendo che le controversie sull’assunzione del Direttore Generale di un Ente Pubblico Economico (EPE) rientrano nella competenza del giudice ordinario del lavoro, e non del giudice amministrativo. Questa pronuncia delinea con precisione i criteri per distinguere un atto di gestione privatistica da un provvedimento autoritativo.

I Fatti di Causa: Una Nomina Contestata

La vicenda nasce dall’impugnazione, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale, della delibera di nomina del Direttore Generale di un’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale (un ente pubblico economico). Il professionista che aveva avviato il giudizio amministrativo contestava la nomina di un architetto, sostenendo che quest’ultimo non possedesse i requisiti richiesti dal bando. L’architetto nominato, a sua volta, ha sollevato un’eccezione di difetto di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di stabilire che la competenza fosse del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

La Questione sulla Giurisdizione Nomina Dirigenti

Il cuore del problema era determinare la natura della procedura di selezione. Si trattava di un concorso pubblico, i cui atti sono espressione di un potere autoritativo e quindi soggetti al sindacato del giudice amministrativo? Oppure era una procedura selettiva di natura privatistica, con cui l’ente, agendo come un datore di lavoro privato, sceglieva il proprio manager sulla base di una valutazione discrezionale e fiduciaria? La risoluzione di questo dilemma determina quale giudice abbia il potere di decidere sulla legittimità della nomina.

La Decisione delle Sezioni Unite

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’architetto, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si basa su due pilastri argomentativi fondamentali.

La Natura “Non Concorsuale” della Selezione

Il primo punto chiave è che la procedura, sebbene avviata con un “avviso pubblico”, non aveva le caratteristiche di un vero concorso. La Corte ha osservato l’assenza di elementi tipici della concorsualità pubblica, quali:
– Una commissione giudicatrice per la valutazione del merito.
– L’attribuzione di un punteggio basato su una griglia predeterminata.
– La formulazione di una graduatoria finale.

Al contrario, la selezione era incentrata sulla “valutazione discrezionale di idoneità” da parte del Commissario Straordinario, che si riservava anche la facoltà di un colloquio conoscitivo (intuitus personae). Questo modus operandi è tipico del datore di lavoro privato che sceglie un collaboratore, non di una P.A. che esercita un potere pubblico.

L’Assenza di un Atto di “Macro-Organizzazione”

In secondo luogo, la Cassazione ha chiarito che la nomina del Direttore Generale non costituiva un atto di macro-organizzazione. Tali atti, che definiscono le “linee fondamentali di organizzazione degli uffici”, rientrano nella giurisdizione amministrativa. In questo caso, però, l’atto contestato non riguardava la struttura dell’ente, ma si limitava all’individuazione nominativa di un singolo dirigente. Era quindi un atto gestionale del rapporto di lavoro, non un atto organizzativo di portata generale.

Le Motivazioni della Corte

Le Sezioni Unite hanno motivato la loro decisione ribadendo un principio consolidato: i rapporti di lavoro con gli enti pubblici economici sono interamente disciplinati dal diritto privato. Di conseguenza, anche la fase di costituzione del rapporto, pur se mediata da una procedura selettiva, ricade nella giurisdizione del giudice ordinario quando la selezione non assume i caratteri del concorso pubblico. La scelta dell’ente è espressione di discrezionalità imprenditoriale e non di potestà pubblica. La Corte ha quindi distinto questa fattispecie da casi precedenti in cui era stata affermata la giurisdizione amministrativa, sottolineando che quelli riguardavano l’autoannullamento di nomine già conferite (atti di autotutela) o questioni diverse dalla selezione dell’incaricato.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rafforza il criterio della natura sostanziale dell’atto per il riparto di giurisdizione. Non è sufficiente il nomen iuris di “avviso pubblico” per attrarre una controversia nell’alveo del giudice amministrativo. È necessario verificare se la P.A. abbia agito esercitando un potere autoritativo, come nel caso dei concorsi pubblici, o se abbia operato con la capacità e gli strumenti del diritto privato. Per la giurisdizione nomina dirigenti in enti pubblici economici, la regola è la competenza del giudice del lavoro, salvo che la procedura di selezione non presenti tutti i caratteri tipici e rigorosi di un concorso pubblico.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative alla nomina del Direttore Generale di un Ente Pubblico Economico?
Spetta al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, perché il rapporto di lavoro con tali enti è di natura privatistica e la nomina è considerata un atto di gestione, non l’esercizio di un potere pubblico.

Perché la procedura di selezione, pur essendo un “avviso pubblico”, non è stata considerata un concorso pubblico?
Perché mancavano gli elementi essenziali del concorso pubblico, come una commissione giudicatrice per la valutazione di merito, una griglia di punteggio predefinita e una graduatoria finale. La selezione si basava su una valutazione discrezionale di idoneità da parte dell’organo di vertice.

La nomina di un Direttore Generale rientra negli atti di “macro-organizzazione” della Pubblica Amministrazione?
No. Secondo la Corte, la nomina di un singolo dirigente è un atto di gestione che riguarda l’individuazione di una persona specifica. Non rientra negli atti di macro-organizzazione, i quali definiscono le linee fondamentali della struttura degli uffici e sono di competenza del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 21272 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 21272 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 25/07/2025

sul ricorso iscritto al n. r.g. 25064/2024 proposto da:

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

A.T.E.R. DI ROMA -AZIENDA TERRITORIALE PER L’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA DEL COMUNE DI ROMA (già Istituto Autonomo per le Case Popolari della Provincia di Roma), elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende;

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende;

– controricorrenti –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 8450/2024 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE del LAZIO;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede il rigetto del ricorso e dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatti di causa.

1.1 Con ricorso notificato il 27.11.2024, l’arch. NOME COGNOME ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41 cod.proc.civ., con riguardo al giudizio introdotto avanti al Tar Lazio (Sez. V Ter, n. 8450/24 rg) dall’avv. NOME COGNOME ed avente ad oggetto la richiesta di annullamento della delibera n. 28 del 29.5.2024 (ed atti connessi per presupposizione o consequenzialità), con la quale il Commissario Straordinario di Ater Roma individuava esso ricorrente -in esito a selezione pubblica, come disposta da delibera commissariale n.6 del 22.1.2024 – quale Direttore Generale dell’Azienda.
Premesso che nel giudizio in questione egli aveva opposto eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e che, a seguito di rinuncia ad istanza cautelare, il giudizio stesso era stato assegnato alla pubblica udienza del 3.12.2024, senza quindi aver ancora registrato alcuna statuizione nel merito, il ricorrente chiede che questa Corte stabilisca la giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, posto che:

-l’Urbani aveva chiesto l’annullamento della delibera di conferimento dell’incarico non per asserita illegittimità degli atti della procedura, ma per insussistenza nel designato dei requisiti del bando e carenza di motivazione, sennonchè varie decisioni del giudice amministrativo (Consiglio di Stato n. 782/16; Tar Lazio n. 214/24; n. 13351/23; n. 14981/23; Tar Basilicata n. 12/20) avevano già escluso che l’atto di nomina o decadenza del Direttore Generale di Ater avesse la natura di provvedimento amministrativo;
-l’atto così impugnato non aveva carattere macro -organizzativo interno ad Ater (materia effettivamente rientrante nella giurisdizione amministrativa), bensì natura ed effetti di instaurazione di un rapporto di lavoro che, pur facendo capo ad un ente pubblico economico strumentale della Regione, come Ater (LR Lazio n. 30/2002), rientrava nella giurisdizione, ordinaria, propria del rapporto di lavoro pubblico privatizzato ex art. 63 co. 1^ d.lgs. 165/01;

-diversamente da quanto affermato da C.Cass. Sez. Lavoro n. 2486/21 (del resto, resa in diversa fattispecie), si verteva qui di un rapporto di lavoro attratto al diritto privato fin dalla fase di selezione, nella quale veniva sì ad esercitarsi una discrezionalità di scelta, ma quale esercizio di attività imprenditoriale, non di potestà pubblica ed autoritativa di auto-organizzazione;

-per altro verso, la stessa SRAGIONE_SOCIALE. (Cass.SSUU n. 8799/17; nn. 11711 e 11712/16; n. 20571/14) aveva più volte stabilito che quelli di conferimento di incarichi dirigenziali di vertice sono atti paritetici caratterizzati da aspetti fiduciari, in quanto nella maggior parte dei casi essi non sono l’esito di una valutazione comparativa fra diversi aspiranti, tanto che, quand’anche venga indetto (come nella specie) un apposito procedimento selettivo,

questo neppure si conclude con la formulazione di una graduatoria.

1.2 Ater Roma ha depositato controricorso adesivo al ricorso del COGNOME, insistendo a sua volta per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, dal momento che i rapporti di lavoro con gli enti pubblici economici, qual è Ater, sono totalmente disciplinati in regime privatistico, anche nell’ipotesi di loro instaurazione a mezzo di procedure selettive, espressione di una discrezionalità imprenditoriale e non autoritativa.

1.3 L’avv. NOME COGNOME ha depositato controricorso lamentando la palese dilatorietà del ricorso avversario, e deducendo l’effettiva sussistenza nella specie della giurisdizione del giudice amministrativo come da lui adito, dal momento che la citata delibera n. 28/2024 era stata impugnata per vizi di legittimità (non avendo il COGNOME i requisiti di professionalità ed esperienza dirigenziale ERP richiesti dal bando), ed esprimeva un’attività di auto -organizzazione che, con riguardo agli enti pubblici economici come Ater, muoveva da una posizione di supremazia e discrezionalità amministrativa, come del resto già affermato anche dal giudice amministrativo (Consiglio di Stato n. 1213/20). Tanto più che la presente controversia non concerneva lo svolgimento del rapporto di lavoro, ma proprio la sua instaurazione in esito ad avviso pubblico di selezione. Inoltre, la natura non di ‘Pubblica Amministrazione’ di Ater escludeva che la giurisdizione ordinaria potesse fondarsi, come sostenuto in ricorso, sull’art. 63 d.lgs.n.165/2001.
1.4 Il Procuratore Generale, con conclusioni scritte del 29.5.2025, ha chiesto che, in rigetto del ricorso, venga affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che:

-la natura di ente pubblico economico di RAGIONE_SOCIALE non comporta la sua totale sottoposizione alla disciplina privatistica,

dalla quale in particolare esula la potestà autoritativa ad esso spettante in vista della propria organizzazione ‘ quale espressione di un potere di supremazia inerente all’organizzazione e, cioè, allo svolgimento di una funzione pubblica ‘ (così Cass., sez. lav., 3 febbraio 2021, n. 2485 ed altre richiamate);

-la nomina (o revoca) del Direttore Generale di Ater rientra in questa potestà autoritativa di autoorganizzazione dell’ente preposto ad una funzione pubblica, con conseguente devoluzione alla giurisdizione amministrativa (Cass.Sez.Lav. n. 18248/24).

1.5 Il ricorrente ha depositato memoria 12 giugno 2025 insistendo, in replica al controricorso ed alle conclusioni del PG, per l’affermazione della giurisdizione ordinaria.

Ragioni della decisione .

2.1 Va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

Occorre premettere che RAGIONE_SOCIALE Roma ha natura di ente pubblico economico strumentale della Regione (v. art. 2.3 LR Lazio n. 30/2022), ed il Direttore Generale, che non è suo organo (tali essendo il consiglio di amministrazione, il Presidente CdA ed il Collegio revisori), è nominato dal consiglio di amministrazione con un atto costituente il presupposto per l’instaurazione di un rapporto di lavoro interamente disciplinato con contratto individuale a tempo determinato (art. 11 LR Lazio cit.), e devolvibile in via generale alla giurisdizione del giudice ordinario (in funzione di giudice del lavoro) ex art. 1.2 d.lgs. 165/2001.
Ciò posto, non vi è ragione per non applicare anche alla presente fattispecie quanto più volte affermato da queste Sezioni Unite in tema di riparto di giurisdizione su controversie aventi ad oggetto il conferimento di incarichi dirigenziali in esito a procedure di interpello.

Ciò nel senso appunto della giurisdizione del giudice ordinario, e non amministrativo, qualora tale conferimento:

consegua a procedure che, pur articolate in fasi, abbiano natura ‘ sostanzialmente non concorsuale’ ex art. 63.4 d.lgs. 165/01, e quindi a procedure (Cass.SSUU n. 6040/19) nelle quali la previsione di un interpello pubblico conoscitivo risponda ad una scelta di natura non autoritativa ma discrezionale-imprenditoriale sulle più consone modalità di selezione del personale dipendente (anche e soprattutto se di vertice), e non caratterizzata (Cass.SSUU n. 18653/24) ‘ da emanazione di un bando, valutazione comparativa dei candidati e compilazione finale di una graduatoria di merito’ . I precedenti di legittimità ora citati si pongono sulla stessa linea di Cass.SSUU n. 8799/17, la quale aveva già stabilito che ‘ appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione della controversia relativa alla procedura di interpello per il conferimento di incarichi dirigenziali generali priva di natura concorsuale – sebbene aperta a soggetti esterni – in difetto della previsione di una commissione esaminatrice, della formazione di una griglia di punteggi riferita ai titoli prescritti e della formazione di una graduatoria finale di merito, sicché la valutazione comparativa dei candidati è di carattere discrezionale’ ;
b. non sia espressione di potestà pubblica ed autoritativa di macroorganizzazione interna, tale essendo quella con cui ‘ le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento della titolarità degli stessi’ (Cass.SSUU n. 33212/18).

2.2 Orbene, nel caso in esame sono riscontrabili entrambe queste condizioni -negative – fondanti la giurisdizione ordinaria.

Per quanto concerne la prima (carattere sostanzialmente non concorsuale della procedura di designazione) va considerato che alla individuazione del Rocchi si è giunti all’esito di una procedura

(demandata al Commissario Straordinario in vece e con i poteri del disciolto Consiglio di Amministrazione e del suo Presidente) che, pur intitolata: ‘ avviso pubblico per la selezione del candidato da proporre quale direttore generale dell’azienda’ , non ha affatto rivestito i caratteri tipici della concorsualità pubblica come su delineati dalle Sezioni Unite, non essendo stati previsti, in particolare, né la valutazione di merito delle candidature da parte di una commissione giudicatrice (essendo stata istituita unicamente una commissione tecnica di controllo formale delle candidature pervenute: delib. n.6/2024), né l’attribuzione ai candidati di un punteggio in ragione di una predeterminata griglia di classificazione, e neppure la predisposizione di una graduatoria finale. Per quanto, come detto, effettivamente rivolta al pubblico degli aspiranti, la selezione in questione si incentrava (al pari di quanto poteva avvenire nell’ambito dell’imprenditoria privata, essendo del resto accessibili agli Ater, quale ente pubblico economico, tutti gli strumenti operativi propri del diritto privato) sulla valutazione discrezionale di idoneità da parte del Commissario Straordinario. Si legge nell’avviso di selezione: ‘ 7.2. – Ai fini della nomina il Commissario Straordinario valuterà quale tra i candidati ammessi abbia i requisiti, di cui all’art.3, più idonei all’assolvimento delle funzioni e dei compiti dell’Azienda normativamente fissati, al perseguimento degli obiettivi primari da raggiungere alla luce della situazione amministrativa dell’Azienda, valorizzando prioritariamente le pregresse esperienze professionali del candidato nel settore dell’edilizia residenziale pubblica.’ A questo scopo veniva inoltre previsto che: ‘7.3. – Per procedere alla scelta il Commissario Straordinario si riserva la facoltà di effettuare un colloquio conoscitivo, avente ad oggetto i problemi e le soluzioni aziendali prospettate al e dal candidato, con quelli tra i candidati che risulteranno qualificati all’incarico alla stregua dei requisiti di cui
all’art. 3.’. Concludendosi poi nel senso che: ‘7.4. – A seguito del provvedimento di nomina, il Commissario Straordinario e il candidato individuato definiranno il contenuto del contratto individuale di lavoro, alla luce di quanto previsto dall’articolo 2.2 nonché del precedente punto 2 del presente articolo.’ Il nucleo dirimente della selezione, avviata non da un bando ma da un mero avviso pubblico sollecitativo, si poneva dunque nella valutazione dei titoli da parte dello stesso Commissario Straordinario, in una con gli ulteriori elementi di conoscenza che questi poteva direttamente acquisire all’esito di un colloquio conoscitivo diretto ( intuitus personae ). E’ del resto significativo che la stessa impugnativa della delibera n. 28/2024 da parte dell’Urbani (delibera nella quale il Commissario Straordinario richiamava gli elementi di valutazione e conoscenza personalmente acquisiti in esito al colloquio e determinava, contestualmente alla designazione, il trattamento retributivo massimo del COGNOME) non muova dalla deduzione di specifici vizi della procedura selettiva (e neppure da una censura alla scelta in sé di provvedere per questa via alla individuazione del nuovo Direttore Generale), ma essenzialmente dalla supposta inadeguatezza ‘nel merito’ del COGNOME allo svolgimento dell’incarico, siccome privo del requisito, prioritario e qualificante, della pregressa esperienza professionale nel settore ERP.
2.3 Per quanto attiene alla seconda condizione (estraneità della nomina all’attività autoritativa di macro -organizzazione interna) va qui richiamato quanto poc’anzi già osservato sul fatto che la designazione del Direttore Generale si poneva al di fuori del riassetto organico di Ater e che, d’altra parte, l’atto contestato concerneva proprio la individuazione nominativa del Direttore Generale, non già la definizione delle ‘ linee fondamentali di organizzazione degli uffici ed i modi di conferimento della tit olarità degli stessi’; definizione che,
come si è detto, integra e caratterizza l’autoritatività insita nell’attività di macro -organizzazione interna all’azienda.

Come ricordato anche dal Procuratore Generale, la Sezione Lavoro di questa Corte avrebbe in alcuni casi affermato che le controversie sugli atti di nomina del Direttore Generale Ater spetta al giudice amministrativo, proprio perché si verterebbe di esercizio di potestà di auto-organizzazione e, quindi, di discrezionalità amm.va (Cass.Sez.Lav.n.2486/21, così Sez. Lav. n. 18248/24).

Va tuttavia in senso contrario considerato che queste decisioni sono state rese in fattispecie diverse dalla presente, nelle quali si controverteva di questioni attinenti alla risoluzione del rapporto di lavoro, con riguardo alle quali la giurisdizione ordinaria, effettivamente esercitata, non era dubitabile; là dove l’affermazione della giurisdizione amministrativa venne resa in via meramente incidentale e con riguardo non già all’impugnazione della nomina del direttore generale, ma all’affermata insussistenza dei presupposti di legittimità -e nell’ambito di provvedimenti reputati di macro -organizzazione dell’autoannullamento autoritativo di una nomina già conferita.
E’ questo profilo, in particolare, che allontana quelle fattispecie dalla tematica della ‘selezione’ dell’incaricato, l’unica qui rilevante, per attingere a quella dell’autotutela di natura sostanzialmente provvedimentale.

Si richiama ancora, a proposito della non autoritatività dell’attività di selezione, quanto affermato da Cass. SSUU ord. n. 6040/19 cit. (successivamente più volte ribadita) secondo cui: ‘ In tema di riparto di giurisdizione nelle controversie relative ai rapporti di lavoro pubblico privatizzato, va devoluta alla cognizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, la cognizione sull’impugnazione di una procedura d’interpello per il conferimento

nazionale di incarichi dirigenziali che, sebbene aperta a soggetti esterni e caratterizzata da una pluralità articolata di fasi, abbia natura sostanzialmente non concorsuale ‘, mentre nella stessa fattispecie la decisione in esame ha attribuito al giudice amministrativo la giurisdizione sulla ‘ impugnazione dell’atto di macro organizzazione, presupposto della procedura selettiva, con cui, contestando una scelta organizzativa conseguente all’esercizio del potere autoritativo da parte dell’amministrazione, si lamenti la lesione di una posizione di interesse legittimo’ ; giurisdizione in concreto riferita ad un’attività (in quel caso, l’istituzione di un ente -parco) nettamente distinta da quella, invece assegnata al giudice ordinario, costituita dalla procedura selettiva di nomina del direttore dell’ente stesso.
Il giudizio dovrà quindi essere riassunto avanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro, il quale provvederà anche sulle spese del presente procedimento.

PQM

La Corte

-dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui demanda la liquidazione delle spese del presente procedimento .

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili in data

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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