Giurisdizione manleva P.A.: decide il giudice amministrativo

Una società appaltatrice ha citato in giudizio un Comune per danni derivanti da ritardi nei lavori. Il Comune ha a sua volta chiamato in causa Regione e Ministero, ritenendoli responsabili a causa dei loro provvedimenti. La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, ha stabilito che la competenza a decidere sulla richiesta di indennizzo (manleva) del Comune rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, poiché il cuore della controversia riguarda la legittimità di atti espressione di potere pubblico. La questione, quindi, verte sulla giurisdizione manleva pubblica amministrazione e non su una semplice causa di forza maggiore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Manleva P.A.: la Cassazione Affida la Causa al Giudice Amministrativo

Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito un punto cruciale in materia di appalti pubblici e responsabilità della Pubblica Amministrazione. La questione centrale riguarda la giurisdizione manleva pubblica amministrazione: se un ente pubblico subisce una richiesta di risarcimento per ritardi in un appalto e ritiene che la colpa sia di altri enti pubblici, a quale giudice deve rivolgersi? La risposta della Suprema Corte è netta: la competenza spetta al giudice amministrativo.

I Fatti di Causa: Un Appalto Pubblico Conteso

La vicenda ha origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da una società appaltatrice nei confronti di un Comune. La società lamentava ingenti danni economici a causa di numerose e prolungate sospensioni dei lavori in un cantiere. Il Comune, committente dell’opera, si è difeso sostenendo che i ritardi non fossero a lui imputabili.

Secondo l’ente locale, la vera causa delle sospensioni era da ricercarsi in una serie di provvedimenti emessi da altri due enti pubblici: la Regione e il Ministero per i beni culturali. Tali atti, che imponevano vincoli paesaggistici e culturali sull’area del cantiere, avrebbero costituito una causa di forza maggiore (factum principis), rendendo di fatto impossibile la prosecuzione dei lavori nei tempi previsti.

Di conseguenza, il Comune ha chiesto al giudice di essere autorizzato a chiamare in causa la Regione e il Ministero, affinché fossero questi ultimi a risarcire i danni richiesti dalla società appaltatrice. Si è così aperta una complessa questione sulla giurisdizione competente a decidere su questa domanda di manleva.

La Questione sulla Giurisdizione Manleva Pubblica Amministrazione

Il Tribunale di primo grado aveva ritenuto competente il giudice amministrativo. La Corte d’Appello, invece, ha ribaltato la decisione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. Secondo la Corte territoriale, il Comune non contestava l’illegittimità dei provvedimenti di Regione e Ministero, ma li invocava solo come ‘fatto’ che costituiva forza maggiore. In questa prospettiva, la controversia non avrebbe riguardato l’esercizio del potere pubblico, ma solo le sue conseguenze su un rapporto contrattuale.

Contro questa decisione, la Regione ha proposto ricorso per cassazione, portando la questione dinanzi alle Sezioni Unite.

La Decisione delle Sezioni Unite: Giurisdizione al Giudice Amministrativo

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso della Regione, cassando la sentenza d’appello e dichiarando definitivamente la giurisdizione del giudice amministrativo. Il ragionamento della Corte si fonda su principi cardine del nostro ordinamento processuale.

Il Principio del ‘Petitum Sostanziale’

Per determinare la giurisdizione, non ci si può fermare alla qualificazione formale data dalle parti alla loro domanda. È necessario guardare al cosiddetto petitum sostanziale, ovvero all’oggetto reale della controversia, che si individua analizzando la causa petendi, cioè la ragione giuridica della pretesa.

Nel caso di specie, sebbene il Comune avesse parlato di ‘forza maggiore’, la sua richiesta di manleva si basava implicitamente sull’assunto che i provvedimenti di Regione e Ministero fossero la causa ingiusta del danno. L’azione del Comune mirava a trasferire la responsabilità su altri enti pubblici per l’esercizio, ritenuto illegittimo o comunque dannoso, del loro potere autoritativo.

Forza Maggiore vs. Illegittimità dell’Atto Amministrativo

La Corte ha chiarito un punto fondamentale: la ‘forza maggiore’ o il factum principis possono servire come scudo difensivo per il Comune nei confronti della società appaltatrice, per dimostrare di non essere inadempiente. Tuttavia, questi concetti non possono trasformarsi in una lancia, cioè in un titolo giuridico per agire in manleva contro gli altri enti pubblici.

L’unica base giuridica per una tale azione di rivalsa è l’accertamento di una responsabilità derivante dall’esercizio illegittimo del potere amministrativo. E una controversia che ha per oggetto la valutazione della legittimità di atti amministrativi e il conseguente risarcimento del danno rientra a pieno titolo nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Le Motivazioni della Corte

Le Sezioni Unite hanno sottolineato che la domanda del Comune, al di là delle parole usate, presupponeva una valutazione del corretto esercizio del potere da parte della Regione e del Ministero. Chiedere di essere tenuti indenni significa, in sostanza, affermare che tali enti hanno agito in modo da causare un danno ingiusto, interferendo con il rapporto contrattuale tra Comune e appaltatore. L’accertamento di questa responsabilità non può che passare per un sindacato sull’esercizio dell’attività amministrativa, materia riservata per legge al giudice amministrativo.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza: ogni volta che la causa di un danno viene ricondotta all’esercizio del potere pubblico, la controversia sulla responsabilità e sul risarcimento deve essere decisa dal giudice amministrativo. Non è possibile ‘mascherare’ una contestazione sulla legittimità dell’azione amministrativa sotto la veste di una semplice ‘forza maggiore’ per attrarre la causa nella giurisdizione ordinaria. La decisione garantisce che a giudicare dell’operato della Pubblica Amministrazione sia il giudice specializzato, assicurando coerenza e certezza del diritto nei complessi rapporti tra enti pubblici e tra questi e i privati.

A chi spetta la giurisdizione quando un Comune chiede a Regione e Ministero di risarcire i danni per ritardi in un appalto causati da loro provvedimenti?
La giurisdizione spetta al giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha chiarito che, poiché la controversia riguarda la legittimità e le conseguenze di atti espressione di potere pubblico, essa rientra nella competenza del giudice specializzato in materia amministrativa.

Invocare la ‘forza maggiore’ o il ‘factum principis’ è sufficiente per radicare la causa presso il giudice ordinario?
No. Secondo la Corte, la ‘forza maggiore’ può essere usata come difesa per escludere la propria responsabilità contrattuale, ma non può costituire il fondamento di un’azione di manleva contro un’altra Pubblica Amministrazione. Tale azione presuppone necessariamente una contestazione sulla legittimità dell’esercizio del potere, materia di competenza del giudice amministrativo.

Qual è il criterio decisivo per individuare il giudice competente in queste situazioni?
Il criterio decisivo è quello del ‘petitum sostanziale’, che impone di guardare alla vera natura della controversia e alle ragioni giuridiche poste a fondamento della domanda (‘causa petendi’). Se, al di là delle parole usate, si contesta l’esercizio del potere pubblico come causa del danno, la giurisdizione è sempre del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15681 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15681 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso 3843-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Ufficio di Rappresentanza della Regione, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE CAGLIARI , in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE E LE ATTIVITA’ CULTURALI ;

R.G.N. 3843/2023 Ud. 27/02/2024

– intimato – avverso la sentenza n. 322/2022 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI, depositata il 06/07/2022.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore NOME COGNOME, il quale chiede l ‘ accoglimento del ricorso e l ‘ affermazione della giurisdizione del Giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA

1. ─ E’ impugnata per cassazione la sentenza della Corte di appello di Cagliari con cui è stato dichiarato che spetta al giudice ordinario conoscere delle domande spiegate dal Comune del capoluogo sardo nei confronti della Regione RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE. Tale domanda si inseriva nella controversia introdotta da RAGIONE_SOCIALE innanzi al Tribunale di Cagliari: controversia che aveva ad oggetto il risarcimento dei danni per i maggiori oneri sopportati dalla detta società con riferimento alla durata dei lavori ad essa affidati dal Comune di Cagliari. Per la precisione, l ‘ appaltatrice aveva lamentato plurime sospensioni illegittimamente disposte da parte dell’ente committente, al quale era stata imputata l’inadeguata gestione dei rapporti con altre Amministrazioni: la Regione RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE. In tale giudizio il Comune di Cagliari aveva richiesto e ottenuto la chiamata in causa delle predette Amministrazioni perché venissero condannate al pagamento delle somme eventualmente riconosciute all’attrice all’esito del giudizio: e ciò sul presupposto che i ritardi fossero ad esse ascrivibili.
2. La pronuncia della Corte di appello è di opposto segno

rispetto a quella del Tribunale, il quale aveva ritenuto che la giurisdizione sulla domanda di manleva spettasse al giudice amministrativo.

Secondo la Corte distrettuale «il Comune di Cagliari non ha posto a fondamento di tale domanda l’illegittimità dei provvedimenti assunti dalla Regione e dal RAGIONE_SOCIALE né ha domandato il risarcimento dei danni ad esso conseguenti per tale illegittimità, ma ha sostenuto che detti provvedimenti costituivano una causa di forza maggiore: il che pertanto escludeva che il Comune «potesse ritenersi inadempiente alle obbligazioni assunte con il contratto di appalto stipulato con la RAGIONE_SOCIALE» . In tal senso – ha spiegato il Giudice di appello – « la chiamata in causa delle A mministrazioni non aveva quale titolo l’allegazione dell’illegittimità dei provvedimenti da esse emanati e con essa non è stata proposta la domanda del risarcimento dei danni conseguenti a tale illegittimità, così come invece affermato dal Tribunale, quanto piuttosto l’allegazione della sussistenza di un factum principis al quale era riferibile l’anomalo andamento del rapporto di appalto , con la conseguenza che le pretese risarcitorie dell’appaltatore direttamente o indirettamente -dovevano essere poste a carico delle amministrazioni che avevano determinato l’insorgenza di una forza maggiore, esimente per essa debitrice».
Il ricorso per cassazione della Regione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si fonda su due motivi; resiste con controricorso il Comune di Cagliari.

Il Pubblico RAGIONE_SOCIALE ha concluso per l’accoglimento del ricorso. La Regione RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

1. Col primo motivo si oppone la violazione o falsa applicazione degli artt. 7, commi 1 e 4, e 30 c.p.a.. Viene rilevato che il Comune, nella chiamata di terzo, aveva invocato come causa di forza maggiore, esimente dalla propria eventuale responsabilità per i ritardi accertati, una serie di atti regionali e ministeriali con i quali erano stati adottati i

vincoli RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE aventi effetto anche nelle aree interessate dall’appalto: atti che erano pacificamente riconducibili all’esercizio di poteri autoritativi. La parte ricorrente deduce che l’accertamento di tale responsabilità, unitamente alla previa verifica della legittimità dei provvedimenti dai quali la medesima fosse derivata, non può che essere demandato alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Col secondo mezzo la Regione denuncia la violazione o falsa applicazione degli artt. 30, comma 2, c.p.a., 2043 c.c. e 386 c.p.c.. Rileva, in sintesi, che l’unico titolo di responsabilità che giustificherebbe la chiamata in causa avrebbe natura extracontrattuale e che l’accertamento di tale responsabilità per i danni derivanti dai provvedimenti adottati, i quali avrebbero provocato l’impossibilità di realizzare i lavori, rientrerebbe necessariamente nell’ambito di giurisdizione del giudice amministrativo. Si evidenzia, in proposito, come il comma 2 dell’art. 30 del c.p.a. rafforzi il precetto generale dell’art. 2043 c.c. delineando una condanna al risarcimento del danno ingiusto della pubblica amministrazione derivante dell’illegittimo esercizio dell’RAGIONE_SOCIALE amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria; si assume che la Corte di appello avrebbe inteso invece svincolare la chiamata in causa dall’ illegittimità dei provvedimenti amministrativi i quali, nondimeno, sono stati contraddittoriamente apprezzati quale fonte di responsabilità per le amministrazioni convenute.
I due motivi si prestano a una trattazione congiunta e appaiono fondati.

Come rammentato nel proprio controricorso dal Comune, la società RAGIONE_SOCIALE aveva agito in giudizio per ottenere la condanna al risarcimento del danno iscritto in quindici riserve di contabilità: danno derivante da diverse sospensioni, parziali o totali, dei lavori programmati nel contratto di appalto. Lo stesso Comune eccepì essersi

trattato, per quanto qui rileva, di sospensioni dei lavori disposte a seguito dei provvedimenti emessi dall’RAGIONE_SOCIALE, della RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE; chiese, quindi, di essere autorizzato a chiamare in causa la Regione e il RAGIONE_SOCIALE, cui erano riferibili i provvedimenti che determinarono il prolungato stallo delle RAGIONE_SOCIALE, proprio in quanto intendeva riversare su tali soggettività le conseguenze di una propria eventuale soccombenza.
Ora, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. Sez. U. 31 luglio 2018, n. 20350; cfr. pure, tra le tante: Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n. 21928; Cass. Sez. U. 15 settembre 2017, n. 21522; Cass. Sez. U. 11 ottobre 2011, n. 20902).
Come si legge nel provvedimento impugnato (pagg. 4 s.), il Comune aveva sostenuto che la Regione RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE era responsabile dei danni cagionati alla società appaltatrice «per aver la stessa adottato una serie di provvedimenti illegittimi» (tra cui una proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area ) che avevano comportato plurime sospensioni dei lavori; sempre secondo il Comune, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE della RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE per i RAGIONE_SOCIALE e le RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva poi concorso alla causazione dei ritardi con l’emanazione di un decreto che aveva sottoposto il «complesso minerario di Tuvixeddu» alle disposizioni di tutela previste dal d.lgs. n. 42 del 2004: decreto che, nella prospettazione del Comune, aveva finito per ostacolare – si intende, anche in questo caso illegittimamente, non avendo altrimenti
senso la rivalsa azionata nei confronti del chiamato in causa per i ritardi lamentati -la realizzazione del progetto.

Appare evidente, in conseguenza, che il titolo per agire in manleva nei confronti delle citate Amministrazioni fosse proprio l’ illegittimità di tali provvedimenti.

Tale prospettazione si coniuga con la giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti, la giurisdizione del giudice ordinario si configura nelle controversie in cui si denunci un comportamento della PRAGIONE_SOCIALE privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, non potendosi reputare neanche mediatamente espressione dell’esercizio del potere autoritativo, o quando l’atto o il provvedimento di cui la condotta dell’amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l’illiceità del comportamento d el soggetto pubblico ex art. 2043 c.c., suscettibile di incidere su posizioni di diritto soggettivo del privato (Cass. Sez. U. 29 dicembre 2016, n. 27455; in senso conforme, di recente: Cass. Sez. 1 marzo 2023, n. 6100; Cass. Sez. U. 8 aprile 2022, n. 11451, non massimata in CED ): non, quindi, laddove si deduca l’illegittimo esercizio de lle potestà pubblicistiche.
L ‘affermazione, contenuta nel la sentenza impugnata, per cui il Comune di Cagliari non avrebbe posto a fondamento della domanda l’illegittimità dei provvedimenti della Regione e del RAGIONE_SOCIALE, ma si sarebbe limitata a sostenere che gli stessi costituissero causa di forza maggiore, ovvero integrassero gli estremi del factum principis , non merita condivisione, in quanto smentita dalla posizione assunta dal Comune nei confronti delle chiamate in causa. L’assunto riflette, per la verità, una tesi nemmeno sostenibile sul piano teorico. Per avanzare una pretesa nei confronti della Regione e del RAGIONE_SOCIALE il Comune doveva poter innestare detta pretesa su di un titolo; ritenere che la forza maggiore, che può appunto dipendere dal factum principis , svolgesse detta funzione non ha evidentemente senso: la forza
maggiore esauriva infatti la propria portata sul piano dell’obbligazione principale tra committente e appaltatrice, escludendo, nel caso fosse stata positivamente riscontrata, la responsabilità della prima; non poteva invece fondare la pretesa azionata nei confronti delle chiamate in causa: a tal fine era necessario allegare e provare l’esistenza di un atto o di un fatto che assurgesse ad RAGIONE_SOCIALE fonte dell’obbligazione intercorrente tra il Comune, da un lato, e la Regione e il RAGIONE_SOCIALE, dall’altro.
Non è parimenti concludente il richiamo, operato nella sentenza impugnata, all’arresto di Cass. 23 maggio 1967, n. 1118, secondo cui ove si contenda fra le parti se un atto amministrativo possa essere invocato o meno come motivo di risoluzione di un rapporto negoziale, l’accertamento diretto a stabilire se esso, in quanto non causato da violazione di legge o del negozio, possa assimilarsi al factum principis ovvero se sia stato invece determinato dal fatto colposo della parte (difforme dagli obblighi assunti nel negozio di diritto privato) nei cui confronti venne emanato, costituisce una indagine che può essere liberamente effettuata dal giudice ordinario, posto che le ragioni contenute nel provvedimento amministrativo assumono, sul piano processuale, il valore di meri elementi probatori suscettibili di prova contraria. Il detto principio opera, infatti, con riguardo alla fattispecie indicata: con riferimento, cioè, alla lite, tra le parti di un rapporto contrattuale, vertente sulla risoluzione del negozio che le riguarda; non vale certamente a escludere la giurisdizione del giudice amministrativo nella causa introdotta dalla domanda di manleva con cui una di dette parti denunci l’illegittimo esercizio di potestà pubblicistiche da parte del chiamato in causa.
La sentenza va quindi cassata e la causa deve essere riassunta avanti al giudice amministrativo munito di giurisdizione.

– Le spese del giudizio di legittimità saranno regolate dal detto giudice.

P.Q.M.

La Corte

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, rinviando al TAR territorialmente competente; rimette la decisione sulle spese processuali al giudizio di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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