Giurisdizione locazioni PA: decide il giudice ordinario

Una società in-house di un ente pubblico ha avviato una procedura per la locazione di un immobile ad uso ufficio. Una delle società partecipanti, esclusa dalla scelta finale, ha impugnato gli atti. Le Sezioni Unite della Cassazione hanno risolto il conflitto sulla giurisdizione locazioni PA, stabilendo la competenza del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che il contratto di locazione stipulato da un ente pubblico o da una sua società controllata ha natura privatistica e riguarda diritti soggettivi, anche se preceduto da una procedura di selezione competitiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Locazioni PA: la Cassazione fa chiarezza per le società in-house

Con la recente ordinanza n. 23453 del 2024, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno affrontato un tema cruciale per gli enti pubblici e le società da essi controllate: la giurisdizione locazioni PA. La Corte ha stabilito che le controversie derivanti da contratti di locazione stipulati da società in-house rientrano nella competenza del giudice ordinario, anche quando la scelta del contraente avviene tramite una procedura competitiva. Questa decisione consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica.

Il caso: la ricerca di una sede per una società pubblica

Una società di servizi per la mobilità, interamente partecipata da un grande comune metropolitano, aveva la necessità di riunire i propri dipendenti in un’unica sede. A tal fine, pubblicava un avviso pubblico per la ricerca di un immobile da prendere in locazione.

Tra le diverse proposte pervenute, la società ne selezionava una, escludendone altre. Una delle società immobiliari escluse decideva di impugnare gli esiti della procedura, dando il via a un complesso contenzioso sulla giurisdizione. Inizialmente adito il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), questo declinava la propria competenza. La decisione veniva ribaltata in appello dal Consiglio di Stato, che affermava la giurisdizione amministrativa. La questione giungeva così dinanzi alle Sezioni Unite della Cassazione per la risoluzione definitiva del conflitto.

La questione sulla giurisdizione locazioni PA: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore della controversia risiedeva nel determinare quale giudice avesse il potere di decidere. Il Consiglio di Stato sosteneva la giurisdizione amministrativa, basandosi sull’idea che, sebbene i contratti di locazione siano esclusi dall’applicazione diretta del Codice degli Appalti, le procedure di selezione adottate da una società pubblica, ispirate a principi di imparzialità e trasparenza, riconducessero la materia nell’alveo del diritto amministrativo.

D’altro canto, la società pubblica ricorrente in Cassazione insisteva per la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la stipula di un contratto di locazione è un’attività di diritto privato, che non implica l’esercizio di poteri autoritativi.

Le motivazioni della Cassazione a Sezioni Unite

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso della società pubblica, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si fonda su principi consolidati e chiari.

La natura privatistica del contratto di locazione

La Corte ribadisce che il contratto con cui la Pubblica Amministrazione acquisisce la disponibilità di un bene immobile è una locazione passiva, una figura contrattuale tipica del diritto civile. In tale contesto, l’ente agisce iure privatorum, ossia come un qualsiasi soggetto privato, ponendosi su un piano di parità con la controparte. La controversia, pertanto, non riguarda l’esercizio di un potere pubblico, ma l’adempimento di obbligazioni contrattuali e la tutela di diritti soggettivi.

L’irrilevanza della procedura di selezione

Secondo la Cassazione, il fatto che l’ente pubblico utilizzi una procedura competitiva per selezionare il contraente non è sufficiente a mutare la natura della controversia. L’adozione di criteri di trasparenza e imparzialità, in linea con i principi di buona amministrazione (art. 97 Cost.), non trasforma un’attività di gestione patrimoniale in un’azione autoritativa. La fase di selezione, pur se pubblicistica nei metodi, è strumentale alla stipula di un contratto che resta di diritto privato.

Il ruolo della società in house

La Corte chiarisce inoltre che la natura di società in house non altera queste conclusioni. Sebbene tali società perseguano finalità pubbliche, esse operano utilizzando strumenti di diritto privato. La loro natura giuridica di soggetto privato rimane invariata, e i rapporti contrattuali che instaurano, come la locazione, sono disciplinati dal codice civile. Di conseguenza, le relative controversie spettano al giudice ordinario.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

La decisione delle Sezioni Unite consolida la certezza del diritto in materia di giurisdizione locazioni PA. Le imprese che contrattano con enti pubblici o società in-house per la locazione di immobili sanno che eventuali dispute saranno decise dal giudice ordinario. Questo orientamento conferma una netta distinzione tra i contratti di appalto pubblico, soggetti alla giurisdizione amministrativa, e i contratti di locazione, che rientrano a pieno titolo nell’ambito del diritto civile. La sentenza sottolinea che l’adozione di procedure trasparenti è un dovere di buona amministrazione, ma non altera la giurisdizione competente, che dipende dalla natura del rapporto giuridico controverso.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative ai contratti di locazione stipulati da una società in-house della Pubblica Amministrazione?
Spetta al giudice ordinario, poiché il contratto di locazione è un negozio di diritto privato e la controversia riguarda diritti soggettivi, non l’esercizio di poteri pubblici.

L’utilizzo di una procedura di gara per scegliere l’immobile da affittare trasforma la controversia in una questione di diritto amministrativo?
No. Secondo la Cassazione, l’adozione di una procedura selettiva basata su trasparenza e imparzialità non modifica la natura privatistica del contratto di locazione né la giurisdizione, che resta quella del giudice ordinario.

La natura di società in-house, che persegue finalità pubbliche, è sufficiente per attribuire le sue controversie contrattuali al giudice amministrativo?
No, non è sufficiente. La natura del rapporto giuridico specifico (in questo caso, un contratto di locazione di diritto comune) è determinante. La società in-house, pur perseguendo scopi pubblici, agisce attraverso strumenti privatistici, e le relative controversie contrattuali restano soggette alla giurisdizione ordinaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23453 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 23453 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/09/2024

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 23406/2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

contro

GENERALI RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE CAPITALE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 6824/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 12/07/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, società in RAGIONE_SOCIALE interamente partecipata da RAGIONE_SOCIALE, finalizzata allo svolgimento di attività strategiche di creazione e gestione dei servizi di mobilità e di supporto alla comunicazione di RAGIONE_SOCIALE e delle aziende partecipate, al fine di riunire tutti i dipendenti in un’unica sede aziendale, aveva pubblicato sul sito aziendale e su due quotidiani a tiratura nazionale l’avviso n. 01/2021, avente ad oggetto ‘la ricerca di un immobile in locazione da adibire ad uso ufficio’. Entro il termine previsto erano pervenute sei proposte tra le quali erano comprese quella di RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE
La valutazione delle offerte era stata affidata ad una Commissione che, esaminate le proposte, aveva infine formulato una graduatoria finale con la individuazione della proposta immobiliare ritenuta più confacente alle esigenze di RSM.

In particolare, era stata scelta, tra le sei pervenute, la proposta della società RAGIONE_SOCIALE ( con esclusione di RAGIONE_SOCIALE) ; il Consiglio di amministrazione della RAGIONE_SOCIALE, in data 25 novembre 2021 (delibera n. 41) aveva autorizzato la sottoscrizione del contratto di locazione, sottoscritto in data 17 dicembre 2021. Nell’estate del 2023 era stato completato il trasloco.

Con ricorso depositato in data 17 gennaio 2022, la RAGIONE_SOCIALE impugnava dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio gli esiti della procedura lamentando plurimi profili di illegittimità. Il ricorso era definito con sentenza n. 9222/2022, con la quale il collegio dichiarava il proprio difetto di giurisdizione ritenendo che la fattispecie ricadesse nell’ambito di applicazione dell’art. 17, comma 1, lett. a) del Codice Appalti, e che anche la giurisprudenza amministrativa (oltre che di legittimità -SU n. 14185/2015) era univoca nel sostenere che la fattispecie della locazione non fosse ricompresa tra gli affidamenti di cui all’art. 133 comma 1 lettera c) c.p.a.
Impugnata la decisione dalla RAGIONE_SOCIALE, il Consiglio di Stato con sentenza n. 6824/2023 accoglieva il ricorso. Riteneva che l’esenzione/esclusione contenuta nell’art. 17 co.1 lett.a del d.lgs n. 50/2016 , rilevante ratione temporis , in concreto non debba essere intesa, per i contratti di locazione, quale estraneità degli stessi alla disciplina complessiva del codice degli appalti, ma solo quale inapplicabilità della specifica disciplina relativa al procedimento di gara, fermi restando i principi ispiratori dell’azione di soggetti pubblici (buon andamento, imparzialità, trasparenza…), impositivi dell’osservanza di specifici vincoli anche nella stipulazione dei contratti di locazione, i
quali, per tali ragioni, sono da considerare interni all’alveo della giurisdizione amministrativa.

La decisione rilevava peraltro la non sufficienza e comunque la non condivisibilità degli orientamenti delle Sezioni unite (tra le altre Cass. n. 5051/2022) secondo cui Il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale (..…) non è riconducibile alla fornitura di servizi attesa l’assenza di una prestazione di attività del proprietario in favore del destinatario; ne consegue che ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, concerne diritti soggettivi e, per questo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario .
In contrasto a tale principio opponeva la presenza, anche nella fattispecie in esame, di modalità di selezione dei beni e dei contraenti, che, se pur non sovrapponibili esattamente alle procedure previste dal codice degli appalti, erano ispirate ai principi pubblicistici (art. 97 Cost) e dunque tali da ricondurre la fattispecie ad ambiti affini alla disciplina degli appalti. Infine, il giudice amministrativo concludeva evidenziando come la giurisdizione ordinaria, facendo riferimento ad eventuale responsabilità precontrattuale, fornisca minori garanzie di tutela del controinteressato rispetto a quanto riconoscibile in sede di giurisdizione amministrativa.
In conclusione, il Consiglio di Stato affermava la giurisdizione amministrativa e rimetteva la causa dinanzi al giudice di primo grado.

Successivamente la RAGIONE_SOCIALE provvedeva alla riassunzione dinanzi al TAR Lazio (ricorso notificato il 21.7.2023) e proponeva altresì istanza cautelare diretta alla sospensione degli atti impugnati ed alla tutela interinale dei suoi diritti, successivamente accolta dal presidente del TAR Lazio (decreto del 21.7.2023).

In data 27.7.2023 RAGIONE_SOCIALE presentava istanza di revoca del predetto decreto

In data 13.11.2023 RAGIONE_SOCIALE notificava alla RAGIONE_SOCIALE il ricorso per cassazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato chiedendo affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario. Depositava successiva memoria.

Si costituiva con controricorso RAGIONE_SOCIALE che preliminarmente eccepiva la tardività del ricorso in cassazione in ragione della inapplicabilità del termine ‘lungo’ di cui all’art. 327 c.p.c., attesa la conoscenza della sentenza impugnata avvenuta da parte di RAGIONE_SOCIALE non soltanto con la riassunzione della causa dinanzi al TAR con ricorso notificato il 21.7.2023, ma anche con l’istanza di revoca del decreto di sospensione degli atti impugnati da parte di RAGIONE_SOCIALE, notificata il 27.7.2023 e comunque con l’esposto -segnalazione, inviato a mezzo PEC il 25.7.2023, con cui la società RAGIONE_SOCIALE aveva intimato
a RSM di adempiere all’ordine cautelare del TAR Lazio con allegazione del testo integrale della sentenza del Consiglio di Stato.

Nel merito insisteva per l’affermazione della giurisdizione amministrativa.

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE rimanevano intimati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)È preliminare valutare l’eccezione di inammissibilità del ricorso , testè riassunta. Questa Corte ha avuto modo di chiarire che ‘Nel caso in cui il giudice inizialmente adito abbia declinato la propria giurisdizione in favore di altro giudice, la riassunzione della causa dinanzi a quest’ultimo, equivalendo a legale conoscenza della sentenza, fa decorrere il termine per l’impugnazione della stessa, ai sensi dell’art. 326 c.p.c. nei confronti della parte destinataria dell’atto di riassunzione, purché quest’ultimo, per il suo contenuto, possa dirsi equivalente alla notifica della sentenza da impugnare’ (Cass. S.U. n. 25476/2021).
2)-Il principio evidenzia la equivalenza tra notificazione e conoscenza legale della sentenza attraverso l’atto di riassunzione del giudizio conseguente alla pronuncia in punto di giurisdizione. Tale equivalenza è peraltro condizionata al contenuto dell’at to di riassunzione che deve essere tale da realizzare le medesime finalità conoscitive garantite dalla notifica della sentenza.

Solo in tal caso potrà farsi luogo alla decorrenza del termine breve d’impugnazione, di cui, per quanto qui interessa, all’art. 325, secondo comma, c.p.c., presupponendo, infatti, il termine breve d’impugnazione, la necessità che il provvedimento da impugnare sia tutto, e nella sua interezza, nella disponibilità del soccombente per le valutazioni inerenti alla possibilità di efficacemente impugnarlo (più di recente, Cass. n. 23642/2019, seguita da Cass. n. 25476/2021).

3)-Nel caso di specie detta equipollenza va in concreto esclusa. Nella allegata documentazione ( doc. H) di parte controricorrente è stato riprodotto il ricorso in riassunzione del giudizio dinanzi al TAR del Lazio, che non riporta, neppure nei suoi passaggi essenziali, il contenuto della pronuncia resa tra le parti dal Consiglio di Stato, della quale sono indicati unicamente gli estremi, con riferimento al dispositivo che, in riforma della pronuncia di primo grado, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo e rimesso gli atti al giudice di primo grado per la decisione di merito.
4)-Ne consegue che la notifica del ricorso in riassunzione non ha posto la destinataria in grado di acquisire la conoscenza legale del contenuto della sentenza resa dal Consiglio di Stato così consentendole di trovarsi nella condizione di poterla impugnare con ricorso per cassazione entro il termine breve di cui all’art. 325, secondo comma, c.p.c.

5)Alle medesime conclusioni deve giungersi con riferimento all’istanza di revoca del decreto di sospensione degli atti impugnati da parte di RAGIONE_SOCIALE, notificata il 27.7.2023 ed anche con riguardo all’esposto -segnalazione, inviato a mezzo PEC il 25.7.2023, con cui la società RAGIONE_SOCIALE aveva intimato a RAGIONE_SOCIALE di adempiere all’ordine cautelare del TAR Lazio con allegazione del testo integrale della sentenza del Consiglio di Stato.

5.a) Quanto alla prima non è riportato nel corpo dell’istanza il contenuto della sentenza del Consiglio di Stato, ma soltanto il suo richiamo, non sufficiente, come detto, a realizzare la conoscenza dell’atto (Cass. SU n. 25476/2021).

5.b) Per l’esposto -segnalazione deve invece osservarsi che, sebbene sia inserita in calce al medesimo la annotazione dell’allegazione della copia della sentenza del Consiglio di Stato, non è rinvenibile, tra gli atti depositati, il documento in questione, in tal modo non consentendo a queste Sezioni Unite di poter valutare l’e ffettività della completezza della notificazione e della concreta conoscenza dell’atto in discussione.

Queste ragioni determinano il giudizio di infondatezza della eccezione preliminare.

6)Con l’unico motivo RAGIONE_SOCIALE lamenta l’erronea attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo per violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 111co.8, 113 cost; artt. 7,110,133 co.1 lett.e) cod.proc.amm.; art. 362 cod.proc civ.art. 3 co.2 RD n. 2440/2023; art. 17 d.lgs 50/2016; art. 10 Direttiva 24/2014/UE (art. 360 co.1. n.1 c.p.c.).

Il motivo contesta, sotto vari profili, la decisione del Consiglio di Stato sulla riconduzione dei contratti di locazione passiva stipulati da pubbliche amministrazioni (nel caso in esame da società in RAGIONE_SOCIALE) alla giurisdizione amministrativa perché rientranti nel novero generale dei contratti pubblici di appalto.

6.a)La sentenza impugnata parte dal presupposto che l’orientamento tralatizio delle Sezioni Unite, da tempo fermo nel ritenere la giurisdizione ordinaria per tali contratti, in ragione di una sistematica distinzione tra contratti di fornitura servizi o beni ( rientranti nella giurisdizione amministrativa) e contratti di locazione in cui il bene resti nella proprietà del soggetto locatore, sia da superare, perché devono ritenersi trascurati, in siffatte pronunce consolidate, imprescindibili dati di ordine positivo che dovrebbero indurre ad una differente soluzione.
In particolare la sentenza richiama l’art. 17 comma 1 lett.a) del d.lgs. n. 50/2016 ( applicabile ratione temporis), dispositivo della esclusione della applicazione delle norme in materia di appalti pubblici ai contratti di locazione, per affermare che, pur prevedendo la suddetta esclusione, comunque la norma considera anche tale tipologia di contratti come afferenti al più ampio genus degli appalti e, dunque valutandoli, in quanto tali,

non ‘ estranei’ all’ambito di applicazione del codice, ma solo ‘ esclusi’ dalla specifica disciplina procedimentale e comunque tenuti ad essere improntati ai principi di imparzialità, trasparenza etc …vigenti in tutte le azioni della amministrazione pubblica e peraltro in concreto inverati nelle procedure comunque utilizzate per individuare il soggetto ed il bene da locare. Da tali argomenti la sentenza fa derivare la ingiustificata assegnazione delle controversie in materia al giudice ordinario e l’affermazi one che invece rientrino nella sfera esclusiva della giurisdizione amministrativa.
7)- Occorre preliminarmente chiarire che, diversamente da quanto prospettato dalla società RAGIONE_SOCIALE in sede di controricorso, deve confermarsi che quello in discussione è un contratto di locazione di immobile e che i servizi considerati nella pattuizione stipulata non alterano la natura del contratto stesso, ma solo costituiscono elementi aggiuntivi rispetto alla causa del contratto. Si tratta, infatti, di servizi accessori alla locazione, quali, ad esempio, i lavori di adeguamento dell’immobile rispetto alle esigenze del conduttore, l’eventuale arredo dello stesso, la pulizia dell’immobile, l’ordinaria manutenzione. Peraltro, anche lo stesso contratto, come riportato nel controricorso (pg.27), definisce talune delle prestazioni in questione quali ‘oneri accessori’, in tal modo esplicitando la natura ausiliaria delle stesse rispetto alla locazione, quale obbligazione essenziale, causa dell’accordo tra le parti.
8)-Sul tema della natura dei rapporti contrattuali tenuti dalle pubbliche amministrazioni, ivi comprese le locazioni, l’orientamento consolidato da queste Sezioni Unite (SU n.5051/2022; SU n. 14185/2015; SU n. 124/2001) da cui prende le mosse, per dissentirne, la sentenza in esame, trova il suo fondamento nella primaria considerazione che il procedimento negoziale volto alla stipula di contratto di diritto comune (anche di locazione) non implica alcun esercizio di potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione, ma pone quest’ultima su di un piano di posizione paritaria rispetto all’altro contraente, pur se l’individuazione di quest’ultimo, o meglio del bene di interesse, avvenga con modalità di selezione allargata e segua criteri di trasparenza e pubblicità ( come avvenuto nel caso in esame). Invero, anche in tale ipotesi l’Amministrazione agisce sempre iure privatorum allorquando procede alla stipula del contratto con la necessaria conseguenza che nella vicenda giuridica vengono in gioco diritti soggettivi.
8.a)- Val la pena anche rammentare che , quanto alle società in RAGIONE_SOCIALE , quale quella in interesse, queste Sezioni Unite hanno evidenziato che la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società la quale, quindi, resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato, salve specifiche

disposizioni di segno contrario o ragioni ostative di sistema che portino ad attribuire rilievo alla natura pubblica del capitale impiegato e del soggetto che possiede le azioni della persona giuridica ( fra le più recenti Cass.SU.n. 24591/2016, confermativa di pronunce precedenti, e con riferimento ai rapporti di lavoro Cass. S.U. n. 7759/2017). 8.b) -Confermata la natura privatistica delle società in RAGIONE_SOCIALE , per sottolinearne comunque la finalità pubblica perseguita, il legislatore è piu’ volte intervenuto per improntarne l’attività a principi tipici dell’assetto pubblicistico di buona amministrazione. Devono richiamarsi a riguardo il D.L. n. 112/2008 e successivamente il D.lgs n. 175/2016 che, in materia di reclutamento del personale delle aziende ed istituzioni pubbliche, comprensive delle società a totale partecipazione pubblica, hanno disposto l’adozione di modalità di selezione ispirate a criteri di trasparenza, pubblicità ed imparzialità (sul punto Cass.SU.n. 18749/2023: in tema di società cd. “RAGIONE_SOCIALE“, le procedure seguite per l’assunzione del personale dipendente sono sottoposte alla giurisdizione del giudice ordinario, e non del giudice amministrativo, in quanto alla scelta del modello privatistico per il perseguimento delle finalità di tali società consegue l’esclusione dell’obbligo di adottare il regime del pubblico concorso per il reclutamento dei dipendenti, trovando, invece, applicazione le regole di cui all’art. 18 del d.l. n. 112 del 2008, conv., con modif., dalla l. n. 133 del 2008 ).
E’ chiara la scelta legislativa di assoggettare le società in questione a sistemi selettivi predeterminati, a garanzia di trasparenza dell’azione amministrativa, pur in contesti che lascino inalterata la natura privatistica dei rapporti e la presenza di diritti soggettivi. 9)-Non può dunque risultare eccentrica la decisione di utilizzare procedure caratterizzate da trasparenza e pubblicità anche per selezionare l’immobile da locare da parte di una società in RAGIONE_SOCIALE che contestualmente operi in un ambito di rapporti privatistici assoggettati alla giurisdizione ordinaria. Adeguare in tali contesti l’operato della amministrazione pubblica, anche se svolta attraverso soggetti giuridici solo partecipati o sottoposti a pu bblico controllo, ai criteri di cui all’art. 97 Cost., risulta essere il corretto effetto di una lettura sistematica dell’ordinamento multilivello, molto poco ‘concettuale’ (come indicato dalla sentenza in esame), ma, viceversa, coerente con l’evoluzione degli interessi pubblicistici, anche perseguiti da società di natura privatistica, con l’espansione in esse di princip i e modalità che assicurino il buon andamento amministrativo.
10)Nessun argomento in contrasto può trarsi dal disposto dell’art. 17 co.1 lett.a) del d.lgs n. 50/2016 poiché la norma esclude espressamente dalla disciplina in tema di appalti quelli che abbiano ad oggetto … l’acquisto o la locazione, quali che siano le

relative modalita’ finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni .

Il sottile distinguo tra estraneità ed esclusione utilizzato dalla decisione in esame per giungere a sostenere che sebbene esclusi dalla disciplina degli appalti, i contratti di locazione non siano estranei e facciano comunque parte del genus appalti e, dunque, poiché inclusi in tale generale contesto, siano assoggettati alla giurisdizione amministrativa, non sembra sostenuto da alcuna positiva determinazione legislativa e neppure da una lettura di sistema che, come sopra evidenziato, determina conseguenze opposte a quelle propugnate dal giudice amministrativo.
11)Anche l’oggetto del contratto milita per la conferma dell’orientamento sin qui adottato da queste Sezioni Unite se si osserva che il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione e non è riconducibile ai “contratti di fornitura” di cose delle P.A., poiché la “res” locata rimane nel patrimonio del proprietario locatore e la causa del contratto, rappresentata dal godimento della cosa per un tempo determinato dietro il pagamento di un canone, non è riconducibile alla fornitura di servizi attesa l’assenza di una prestazione di attività del proprietario in favore del destinatario ( SU n. 5051/2022). A tale assetto contrattuale consegue che ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, poiché concerne diritti soggettivi, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
12)-Alla conclusione così raggiunta non costituisce ostacolo neppure il richiamato art.3 del RD n.2440/1923, impositivo di gara per ogni contratto che importi una spesa della Pubblica amministrazione. Intanto si tratta di disposizione che, per l’origine te mporale, certamente non poteva considerare il fenomeno delle società in RAGIONE_SOCIALE e, dunque, non è alle stesse automaticamente esportabile (in tal senso anche TAR Lazio n. 8946/2017; Cons. Stato n. 1299/2015); peraltro, la presenza di procedure comunque adottate in ragione dei principi di trasparenza e buona amministrazione anche presso le società in RAGIONE_SOCIALE, rende comunque soddisfatto il ‘vincolo’ in questione.
13)Nessun rilievo può infine attribuirsi all’ulteriore annotazione contenuta nella sentenza in esame circa la migliore tutela riconoscibile in sede di giudizio amministrativo in quanto, comunque indimostrato, l’assunto non può certamente costituire criter io determinativo per l’individuazione del giudice munito della giurisdizione.

In conclusione, deve affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, in continuità con i principi già in precedenza espressi da queste Sezioni Unite.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario rimettendo la causa dinanzi al tribunale territorialmente competente, anche per la determinazione sulle spese del giudizio dinanzi alle Sezioni Unite.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE il 25 giugno 2024. Il Presidente

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