Giurisdizione giudice ordinario su detenzione beni PA

Un’impresa subappaltatrice chiede il risarcimento per la detenzione di un ponteggio da parte di un ente pubblico dopo la risoluzione del contratto principale. La Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la controversia riguarda il comportamento della P.A. e non l’esercizio di poteri amministrativi in una procedura di gara.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la PA Risponde per la Detenzione di Beni Privati

L’ordinanza in esame chiarisce un punto fondamentale nel riparto di competenze tra corti: la giurisdizione del giudice ordinario si estende alle controversie in cui un privato chiede un risarcimento alla Pubblica Amministrazione per la detenzione illegittima di un bene, anche se il contesto è quello di un appalto pubblico. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che se la richiesta del privato si fonda su un comportamento materiale della P.A. e non sull’esercizio di un potere autoritativo, la competenza spetta al tribunale civile.

I Fatti del Caso: Un Ponteggio “Ostaggio” della Pubblica Amministrazione

Una società specializzata in ponteggi tubolari veniva incaricata da un’impresa appaltatrice di fornire una struttura per la costruzione di un ponte, commissionato da un ente pubblico locale. Successivamente, il contratto principale tra l’ente e l’impresa appaltatrice veniva risolto. L’ente pubblico, tuttavia, prendeva in consegna il cantiere e continuava a detenere e utilizzare il ponteggio di proprietà della società subappaltatrice, nonostante le ripetute richieste di restituzione o, in alternativa, di formalizzazione di un nuovo contratto di noleggio.

Di fronte al mancato riscontro, la società dei ponteggi citava in giudizio l’ente pubblico dinanzi al Tribunale civile per ottenere la restituzione della struttura, il risarcimento del danno per l’illegittima detenzione e, in subordine, un indennizzo per arricchimento senza causa.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

L’ente pubblico si difendeva eccependo la carenza di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Secondo l’ente, la vicenda era legata a procedure di affidamento di lavori pubblici, materia devoluta per legge al T.A.R.

La società ricorrente, invece, insisteva per la competenza del giudice civile, affermando che la controversia non riguardava una procedura di gara, ma la lesione di un suo diritto soggettivo (il diritto di proprietà e di disporre dei propri beni), derivante da un comportamento meramente fattuale e illegittimo dell’amministrazione.

La giurisdizione del giudice ordinario secondo la Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno accolto la tesi della società, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si fonda sulla distinzione cruciale tra l’esercizio del potere amministrativo e il mero comportamento della Pubblica Amministrazione.

Comportamento vs. Potere Amministrativo

La Corte ha osservato che la domanda di risarcimento non nasce da un provvedimento amministrativo formale, ma dall’attività comportamentale della P.A., che ha detenuto e utilizzato un bene privato senza un titolo giuridico valido. In questo scenario, la P.A. e il privato si trovano su un piano paritetico, e la controversia riguarda la lesione di diritti soggettivi, materia propria del giudice civile. Anche la domanda di indennizzo per arricchimento senza causa (art. 2041 c.c.) rientra pacificamente nella stessa giurisdizione.

La Fase Pre-procedurale e la Responsabilità Precontrattuale

Anche per quanto riguarda le trattative intercorse tra le parti per un possibile nuovo contratto di noleggio, la Cassazione ha escluso la giurisdizione amministrativa. I contatti erano rimasti in una fase embrionale, senza mai sfociare nell’avvio di una vera e propria procedura di evidenza pubblica. La giurisprudenza consolidata afferma che le controversie relative alla responsabilità precontrattuale, sorte in una fase prodromica e non pubblicistica, appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché riguardano la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza, non l’esercizio di poteri amministrativi.

Le Motivazioni della Decisione

Il nucleo della motivazione risiede nel fatto che l’illegittima detenzione del ponteggio da parte dell’ente pubblico non è stata supportata da alcun atto formale di natura amministrativa. Si è trattato di una fruizione di mero fatto. Di conseguenza, la posizione giuridica della società proprietaria del bene non è quella di un interesse legittimo (che presuppone l’esercizio di un potere da parte della P.A.), ma di un vero e proprio diritto soggettivo, la cui tutela è demandata al Giudice Ordinario.

L’assenza di una procedura di evidenza pubblica e la natura meramente comportamentale dell’azione della P.A. sono stati elementi decisivi. La Corte ha ribadito che la giurisdizione del giudice amministrativo si configura solo in presenza di una controversia inerente all’esercizio di un potere astratto previsto dalla legge. Al di fuori di tale ipotesi, si rientra nel diritto comune e, quindi, nella competenza del giudice civile.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale: la Pubblica Amministrazione, quando agisce al di fuori delle sue prerogative autoritative e si comporta come un qualsiasi soggetto privato, ledendo diritti altrui, risponde delle sue azioni davanti al giudice ordinario. Per le imprese che si trovano a subire la detenzione illegittima dei propri beni da parte di un ente pubblico, anche nel contesto di appalti, questa decisione conferma che la via corretta per ottenere tutela risarcitoria e restitutoria è quella del tribunale civile, senza dover passare per le complessità del processo amministrativo.

A quale giudice spetta decidere una causa di risarcimento danni contro una Pubblica Amministrazione per la detenzione di un bene privato, avvenuta dopo la risoluzione di un appalto?
Spetta al Giudice Ordinario, poiché la controversia non riguarda l’esercizio di un potere amministrativo, ma un comportamento materiale che lede un diritto soggettivo, ponendo le parti su un piano paritetico.

La trattativa tra un privato e una P.A. per un nuovo contratto, mai formalizzata in una procedura di gara, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
No, le controversie relative a trattative in fase “embrionale” o precontrattuale, che non sono ancora sfociate in una procedura di evidenza pubblica, rientrano nella giurisdizione del Giudice Ordinario perché attengono alla violazione degli obblighi di buona fede e correttezza.

L’azione di arricchimento senza causa contro una P.A. è di competenza del giudice ordinario o amministrativo?
È di competenza del Giudice Ordinario. Si tratta di un istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto, la cui tutela spetta al giudice civile anche quando una delle parti è la Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 10934 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 10934 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 26/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11786/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME giusta procura in calce al ricorso

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE CONSORZIO COMUNALE DI ENNA, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME giusta procura in calce al controricorso

-controricorrente –

nonché contro

NOME COGNOME NOME, COGNOME NOMERAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE

-intimati – per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al GIUDIZIO PENDENTE dinanzi al TRIBUNALE di ENNA n. RG 1466/2022;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’11/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. COGNOME COGNOME il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario;

Lette le memorie delle parti;

RAGIONI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE

Con contratto di appalto del 17.07.2008, la Provincia Regionale di Enna (oggi Libero Consorzio Comunale di Enna) affidò alla Società RAGIONE_SOCIALE i lavori relativi alla costruzione di un ponte tra i comuni di Agira e di Gagliano di Castelferrato, tra i quali era anche prevista la realizzazione di una struttura tubolare a sostegno del ponte.

L’impresa appaltatrice affidava alla RAGIONE_SOCIALE, il ‘montaggio, smontaggio, trasporto, noleggio di una struttura tubolare a sostegno del costruendo ponte fra Agira e Gagliano di Castelferrato’, compito che era eseguito.

Il contratto di appalto intercorrente tra la CEDIS e la Provincia Regionale di Enna è stato però risolto, e la CEDIS, con nota del 23.10.2013, ha comunicato alla odierna ricorrente che la committente le aveva impedito l’accesso in cantiere e che, pertanto, dalla medesima data anche il contratto di nolo del ponteggio avrebbe dovuto ritenersi risolto.

La RAGIONE_SOCIALE ha chiesto alla stazione appaltante la restituzione della struttura tubolare o, in alternativa, la prosecuzione del contratto di noleggio, riservandosi di agire per il riconoscimento dei danni subiti quale conseguenza dell’illegittima detenzione della struttura.

La Provincia Regionale di Enna ha però preso in consegna il manufatto, dando atto dell’impossibilità di poterla asportare, invitando successivamente la proprietaria a formulare congrua offerta per la prosecuzione del nolo, alla quale dava risposta, indicando i criteri per la quantificazione del dovuto.

Atteso il mancato riscontro, la ricorrente sollecitava la restituzione della struttura e il risarcimento dei danni subiti.

Nella more, il completamento dell’opera era stato affidato alla RAGIONE_SOCIALE ma anche tale secondo contratto si risolveva.

A fronte delle ulteriori richieste della COGNOME di ottenere la disponibilità dei beni, la stazione appaltante la invitava a vari

sopralluoghi, dando anche la propria disponibilità ad eseguire le lavorazioni ritenute necessarie ed opportune per rendere il ponteggio idoneo per il sostegno dell’impalcato e per renderlo ‘praticabile per tutte le attività di ricognizione e campionamento funzionali alla redazione del progetto’, specificando che solo dopo aver ricevuto tali indicazioni avrebbe potuto formulare un preventivo di spesa e eseguire i lavori di messa in pristino.

Essendo mancata tale attività di collaborazione da parte della committente, la RAGIONE_SOCIALE conveniva in giudizio innanzi al Tribunale di Enna il Libero Consorzio Comunale di Enna, nonché l’Ing. NOME COGNOME l’Ing. NOME COGNOME l’Ing. NOME COGNOME la RAGIONE_SOCIALE e la Società RAGIONE_SOCIALE per ottenere la condanna del primo al pagamento del risarcimento del danno per responsabilità derivante dai fatti descritti, ovvero, in subordine, al pagamento di un indennizzo per l’indebito godimento del ponteggio, anche a titolo di arricchimento senza causa, con la condanna altresì alla restituzione della struttura tubolare ovvero al suo controvalore, nel caso ne fosse impossibile l’asporto; in alternativa, la condanna dei professionisti evocati in giudizio, in quanto funzionari dell’Ente convenuto, previa costituzione per legge del rapporto contrattuale, avendo gli stessi consentito l’esecuzione della prestazione.
Si è costituta in giudizio l’Amministrazione convenuta che ha eccepito, in via preliminare, la carenza di giurisdizione del Giudice Ordinario ritenendo che la stessa appartenga al Tribunale Amministrativo Regionale, sul presupposto che la controversia atteneva all’esercizio del potere amministrativo. In particolare, la vicenda era “relativa a procedure di affidamento” ad evidenza

pubblica ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 1) (primo inciso), cpa, perciò riservata alla giurisdizione esclusiva del G.A. che si estende anche alle controversie risarcitorie, ivi incluse quella da responsabilità precontrattuale della P.A.

Con ricorso notificato il 16 maggio 2024, la RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione cui ha resistito con controricorso il Libero Consorzio Comunale di Enna.

Gli altri intimati non hanno svolto attività difensiva.

Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte.

Le parti hanno depositato memorie in prossimità dell’adunanza.

La società ricorrente assume che debba affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario in quanto, nella fattispecie, la PA ed il privato si trovano in una posizione paritetica e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi ed obblighi giuridici.

La pretesa dedotta in giudizio trae origine dall’avvenuta risoluzione da parte del Libero Consorzio di Enna del contratto di appalto stipulato con la Società CEDIS, e dal fatto che, avendo preso in consegna il cantiere sin dal 21.2.2014, da tale data, Il Libero Consorzio detiene ed utilizza la struttura metallica di proprietà della ricorrente.

Sostiene, quindi, che la controversia non verte in materia di interessi legittimi e/o di procedure di affidamento ad evidenza pubblica bensì di diritti soggettivi, sorti a seguito della risoluzione del contratto di appalto principale intercorso tra il Libero Consorzio di Enna e la Società RAGIONE_SOCIALE, e precisamente la richiesta di ristoro del danno e di restituzione della struttura ovvero, in alternativa, la condanna ad un indennizzo.

La Corte reputa che debba essere dichiarata la giurisdizione del Giudice Ordinario.

In primo luogo, si osserva che dalla lettura dell’atto di citazione, e precisamente dall’illustrazione della causa petendi , la richiesta di cui al punto 3., di riconoscimento di un indennizzo, appare chiaramente correlata all’applicazione della previsione di cui all’art. 2041 c.c., e ciò sul chiaro presupposto che la permanenza della convenuta nella detenzione e nel godimento della struttura, in assenza di un diverso titolo giustificativo, legittimi il riconoscimento di un indennizzo. Ancora, la domanda di cui al punto 5. vede direttamente come destinatari i funzionari pubblici che avrebbero consentito il protrarsi del godimento, dando vita in ipotesi ad un rapporto contrattuale, insorto però direttamente tra la ricorrente ed in singoli funzionari.
Ebbene per queste due domande risulta evidente la giurisdizione del giudice ordinario.

Come anche di recente ribadito da queste Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 26602/2024), ove le domande di un privato vedano come destinatari degli altri privati, ancorché evocati in giudizio in ragione del ruolo che gli stessi ricoprivano all’epoca dei fatti, è palese la giurisdizione del giudice ordinario e lo stesso deve affermarsi quanto alla domanda di arricchimento avanzata nei confronti dell’ente convenuto, in quanto la giurisdizione sulle azioni di indebito arricchimento spetta al giudice ordinario, trattandosi di istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto anche quando parte sia una P.A., salvo il limite interno del divieto di annullamento e di modificazione degli atti amministrativi (Cass. S.U. n. 23284/2010).
Quanto alla domanda di risarcimento del danno derivante dall’illegittima detenzione del ponteggio, la stessa risulta argomentata in ragione del fatto che, a causa del prolungarsi dei tempi di realizzazione dell’opera appaltata, il Libero Consorzio di Enna ha detenuto ed utilizzato la struttura metallica di proprietà della ricorrente, e ciò sebbene l’attrice, nel corso degli anni, ne avesse reiteratamente chiesto la restituzione con il pagamento di un corrispettivo correlato a tale prolungato utilizzo.

Trattasi di domanda che appare chiaramente correlata ad un’attività comportamentale da parte della PA, che non risulta sorretta da alcun formale provvedimento, e che pone quindi le due parti su di un piano paritetico, sussistendo quindi in maniera evidente la giurisdizione del giudice ordinario.

Ancorché il permanere nella detenzione dei beni da parte del Libero Consorzio prescinda dalla conclusione di un formale contratto tra le parti, rinvenendo la sua genesi nell’originario contratto di nolo intercorso tra la prima società appaltatrice e la ricorrente, va rilevato che la fruizione dei beni è avvenuta in via di mero fatto, senza che sia stata sostenuta dall’adozione di un provvedimento formale da parte dell’amministrazione, il che denota come sia chiaramente priva di fondamento la deduzione difensiva della controricorrente che ritiene di qualificare la situazione giuridica della società in termini di interesse legittimo.
Quanto però alla deduzione contenuta sempre nel punto 1. dell’atto di citazione, secondo cui il comportamento dell’Amministrazione convenuta sarebbe illecito in quanto, anche attraverso la condotta dei suoi funzionari, avrebbe creato l’affidamento nella società attrice nella conclusione del contratto

di noleggio, si ritiene che del pari non possa avere seguito la tesi della amministrazione, secondo cui tale pretesa sarebbe attratta nella giurisdizione esclusiva del GA, ai sensi dell’art. 133., co. 1, lett. e), n. 1, del cpa, che devolve a tale giurisdizione, ‘e) le controversie: 1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative’.
In disparte il rilievo per cui nella fattispecie non si verte in tema di conclusione di un contratto di appalto, avendo ad oggetto la indicata trattativa solo la possibilità di poter continuare a fruire del ponteggio della ricorrente, senza nemmeno l’intervento di personale della stessa (rientrando tale contratto nella nozione di noleggio a freddo), il che rende dubbia la stessa possibilità di invocare la previsione in tema di giurisdizione esclusiva sopra richiamata, occorre evidenziare che dalla narrazione dei fatti contenuta nella citazione, e non oggetto di specifica contestazione da parte dell’amministrazione, risulta che vi sono stati vari contatti finalizzati a verificare se fosse possibile addivenire, previa adeguata formalizzazione della procedura, alla conclusione di un nuovo ed autonomo contratto con il quale attribuire veste giuridica alla situazione di fatto venutasi a creare a seguito dell’estromissione dal cantiere della società appaltatrice, con la quale l’attrice aveva concluso ab origine un
contratto per la posa in opera e messa a disposizione del ponteggio.

Come di recente ribadito da Cass. S.U. n. 5093/2025, le Sezioni unite (Cass. n. 24411/2018) hanno operato una generale ricognizione dei criteri di riparto di giurisdizione nella materia degli appalti pubblici: «Più nel dettaglio ‘in materia di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, nella vigenza del codice del processo amministrativo, ed in relazione a vicende riconducibili alla disciplina dell’art. 11 del d.lgs. n. 163 del 2006, il riparto di giurisdizione deve ritenersi articolato nel modo seguente: a) sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 del cod. proc. amm., sulle controversie relative alla sola fase procedimentale, cioè dall’inizio della procedura sino all’aggiudicazione definitiva estendendosi detta giurisdizione a qualsiasi provvedimento, atto, accordo e comportamento tenuto entro quel lasso temporale, nonché in ogni caso ad eventuali provvedimenti dell’amministrazione di annullamento d’ufficio della stessa aggiudicazione definitiva ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 o comunque previsti da norme di legge, in quanto direttamente incidenti sulla stessa genesi dell’aggiudicazione all’atto della sua effettuazione e, dunque, riconducibili alla relativa procedura; b) quanto, invece, alla situazione successiva all’efficacia dell’aggiudicazione definitiva, e prima del sopravvenire dell’efficacia della conclusione del contratto (ivi compresa la sua anticipata esecuzione), vige il normale criterio di riparto imperniato sulla distinzione fra interesse legittimo e diritto soggettivo, di modo che si
configurava la giurisdizione del giudice amministrativo solo in presenza di una controversia inerente all’esercizio da parte dell’amministrazione di un potere astratto previsto dalla legge, mentre, al di fuori di tal caso (e, dunque, in assenza di riconducibilità dell’agire dell’Amministrazione ad un potere di quel genere), la situazione è di diritto comune e, dunque, si configura la giurisdizione del giudice ordinario».

Nella fattispecie è evidente che manca la stessa instaurazione di una procedura di evidenza pubblica, e che ogni condotta asseritamente scorretta attribuita all’amministrazione si pone in una fase che precede la stessa.

Giova quindi richiamare la giurisprudenza di questa Corte che, anche a seguito dell’introduzione del menzionato art. 133 del cpa, ha affermato che la domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale proposta, nel caso ivi deciso, da una P.A., in qualità di stazione appaltante, nei confronti del soggetto affidatario di lavori o servizi pubblici appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di richiesta afferente, non alla fase pubblicistica della gara, ma a quella prodromica, nella quale si lamenta la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza. In tale ipotesi, infatti, il giudice predetto è chiamato a decidere di una controversia avente ad oggetto un diritto soggettivo la cui lesione sia stata non conseguenza, bensì soltanto occasionata da un procedimento amministrativo di affidamento di lavori o servizi (Cass. S.U. n. 16419/2017). Nella motivazione è stato sostenuto a favore della giurisdizione del GO che la stessa sussiste in tutti i casi in cui la domanda risarcitoria sia afferente, non alla fase pubblicistica
della gara, ma a quella prodromica nella quale si lamenta la violazione degli obblighi di buona fede e correttezza, con conseguente rilevanza del criterio di riparto di giurisdizione fondato sulla natura e sulla consistenza della situazione soggettiva dedotta in giudizio (così anche Cass. S.U. n. 14883/2009, Cass. S.U. n. 11656/2008).

Per l’effetto, è stato affermato il principio per cui il giudice ordinario è chiamato a decidere di ogni controversia avente ad oggetto un diritto soggettivo la cui lesione è soltanto occasionata da un procedimento amministrativo di affidamento di lavori o servizi (per l’adesione a tale regola si veda anche Cass. n. 29188/2020).

L’assenza di una procedura di evidenza pubblica, l’attribuzione della responsabilità alla PA per una trattativa ancora allo stato embrionale e senza alcuna formalizzazione di impegni a procedere alla stipula del contratto ovvero a progredire nella trattativa, inducono a rinvenire la giurisdizione del giudice ordinario, anche in relazione a tale capo di domanda.

Va pertanto dichiarata la giurisdizione del Giudice Ordinario, già adito da parte della RAGIONE_SOCIALE

La liquidazione delle spese va rimessa al giudice della causa di merito.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione del Giudice Ordinario, rimettendo al giudice del merito la liquidazione delle spese.

Così deciso, in Roma, nella Camera di consiglio, l’11 marzo 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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