Giurisdizione giudice ordinario su canoni concessioni

Una società concessionaria nel settore dei giochi ha contestato una richiesta di pagamento da parte dell’ente regolatore per il mantenimento di apparecchi in numero eccedente. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto la questione di giurisdizione sollevata. Ha stabilito che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il pagamento non costituisce una sanzione, ma un corrispettivo che il concessionario sceglie di versare per continuare a utilizzare gli apparecchi. Questo configura un rapporto paritetico di natura contrattuale, escludendo la competenza del giudice amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessioni Pubbliche: la Cassazione conferma la giurisdizione del giudice ordinario

Capire a quale giudice rivolgersi quando sorge una controversia con la Pubblica Amministrazione è una questione cruciale, specialmente nei settori regolamentati come quello dei giochi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fatto luce su un punto fondamentale: la distinzione tra l’esercizio di un potere autoritativo dello Stato e la gestione di un rapporto contrattuale. La Corte ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative al pagamento di somme dovute da un concessionario, qualificandole come corrispettivo e non come sanzione, anche quando l’obbligazione nasce da una legge volta a tutelare l’interesse pubblico.

I Fatti del Caso: La Controversia tra Concessionario e Agenzia

La vicenda ha origine dalla richiesta di pagamento avanzata dall’Agenzia di regolamentazione del gioco nei confronti di una società concessionaria. L’addebito riguardava il mantenimento in esercizio di un numero di apparecchi da gioco superiore a quello massimo consentito. La società ha impugnato l’atto davanti al giudice amministrativo, sostenendo che la richiesta fosse espressione di un potere di vigilanza e controllo della Pubblica Amministrazione, e quindi illegittima.

Il giudice amministrativo d’appello, tuttavia, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la competenza spettasse al giudice ordinario. La società concessionaria ha quindi proposto ricorso per regolamento di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione, insistendo sulla natura pubblicistica e autoritativa dell’atto contestato.

La questione sulla giurisdizione del giudice ordinario

Il cuore del dibattito legale verteva sulla natura della somma richiesta dall’Amministrazione. Secondo la società ricorrente, l’atto impugnato era la manifestazione di un potere pubblico di controllo, volto a sanzionare un’irregolarità. Di conseguenza, la posizione del concessionario era di interesse legittimo, tutelabile solo davanti al giudice amministrativo.

La tesi opposta, accolta prima dal Consiglio di Stato e poi confermata dalla Cassazione, si fonda su un’attenta analisi della norma di riferimento (art. 1, comma 81, della Legge n. 220/2010). Tale disposizione, pur inserita in un contesto di contrasto al gioco illecito, offriva al concessionario una scelta precisa: rimuovere gli apparecchi in eccesso oppure mantenerli in funzione pagando un importo mensile predeterminato di 300 euro per ciascun apparecchio. Questa opzione, secondo i giudici, trasforma la natura del rapporto da autoritativo a paritetico.

Le Motivazioni della Corte Suprema

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso, fornendo una motivazione chiara e lineare. La Corte ha stabilito che il pagamento richiesto non ha carattere sanzionatorio, ma costituisce un corrispettivo. Si tratta del prezzo per l’esercizio di una facoltà che la legge stessa riconosce al concessionario. Esercitando tale scelta, il concessionario non subisce un potere, ma esercita un proprio diritto soggettivo, collocandosi su un piano di parità con l’Amministrazione.

La controversia, pertanto, non riguarda la legittimità di un atto autoritativo, ma l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria sorta nell’ambito della fase esecutiva del rapporto di concessione. Il petitum sostanziale della causa è l’accertamento negativo del diritto dell’Amministrazione a riscuotere una somma qualificabile come canone o corrispettivo. In base all’articolo 133 del Codice del processo amministrativo, le controversie relative a ‘indennità, canoni ed altri corrispettivi’ in materia di pubblici servizi sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale nella ripartizione della giurisdizione. Anche quando una norma persegue finalità di interesse pubblico, se la sua applicazione si traduce nel riconoscere al privato una facoltà esercitabile dietro pagamento di un corrispettivo, il rapporto che ne scaturisce è di natura privatistica. La Pubblica Amministrazione, in questo contesto, non agisce in posizione di supremazia, ma come parte di un rapporto obbligatorio.

Per gli operatori del settore, ciò significa che le dispute di natura prettamente patrimoniale, relative a canoni o corrispettivi, devono essere portate davanti al tribunale civile. La sentenza ribadisce che la giurisdizione si determina in base alla natura della posizione giuridica soggettiva fatta valere in giudizio: se si contesta un atto di potere si va dal giudice amministrativo, se si discute di un diritto soggettivo di natura patrimoniale, la competenza è del giudice ordinario.

A quale giudice deve rivolgersi un concessionario per contestare una richiesta di pagamento per apparecchi da gioco in eccesso?
Secondo la Corte, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché la richiesta di pagamento non è una sanzione, ma un corrispettivo derivante da una scelta contrattuale del concessionario.

Il pagamento di 300 euro per ogni apparecchio in sovrannumero è una multa o un canone?
La sentenza chiarisce che si tratta di un corrispettivo, non di una sanzione. È il prezzo che il concessionario sceglie di pagare per esercitare la facoltà, concessa dalla legge, di mantenere in funzione gli apparecchi eccedentari durante una fase transitoria.

Quando una controversia con la Pubblica Amministrazione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo in materia di concessioni?
Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo quando la Pubblica Amministrazione esercita poteri autoritativi tipizzati dalla legge (es. poteri di vigilanza che sfociano in ordini o sanzioni unilaterali), incidendo su interessi legittimi del privato. Se invece la controversia riguarda diritti e obblighi di natura patrimoniale su un piano di parità, la competenza è del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 31839 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 31839 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 10/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 5939/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOMECODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta

avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 9197/2023 depositata il 24/10/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Fatti di causa

1. – RAGIONE_SOCIALE, concessionaria dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il servizio di attivazione e conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito con vincite in denaro mediante apparecchi, ai sensi dell’articolo 110, comma 6, TULPS, ricorre per motivi di giurisdizione, nei confronti dell’Agenzia della Dogane e dei Monopoli, contro la sentenza del 24 ottobre 2023 con cui il Consiglio di Stato, provvedendo in riforma di sentenza resa tra le parti dal Tar, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda spiegata dall’odierna ricorrente e volta all’annullamento della nota 5 agosto 2013 dell’Agenzia della Dogane e dei Monopoli, nota che, disattendendo le osservazioni presentate dalla stessa concessionaria, aveva confermato una ingiunzione di pagamento di un importo correlato all’eccedenza nel numero di apparecchi complessivamente installati presso gli esercizi di gioco rispetto al contingente massimo fissato con precedenti provvedimenti, in tal modo facendo però illegittima applicazione, secondo la stessa originaria ricorrente, dell’articolo 1, comma 81, lettera f), della legge n. 220 del 2010, che, per gli apparecchi risultati in soprannumero e non attribuibili ad alcun concessionario, contempla un meccanismo di ripartizione degli oneri economici fondato sulla responsabilità collettiva ed oggettiva di tutti gli operatori presenti in ciascun esercizio.
-L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli resiste con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria.

– Il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’articolo 133, comma 1, lettera c) c.p.a., in relazione all’articolo 362, comma 1, c.p.c. ed all’articolo 111, comma 8, Cost., per aver il Consiglio di Stato erroneamente declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario.

A dire della parte ricorrente, sarebbero almeno due gli errori di inquadramento e qualificazione della fattispecie esaminata, compiuti dal Consiglio di Stato, che avrebbero condotto all’illegittima declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo:

(i) il primo riguarderebbe l’omessa preventiva qualificazione del potere/attività che l’Amministrazione era chiamata ad esercitare in virtù dell’articolo 1, comma 81, lettera f), con conseguente erronea considerazione del contesto in cui si sarebbero dovuti collocare i provvedimenti gravati;

(ii) il secondo investirebbe l’errata individuazione di petitum sostanziale e causa petendi del giudizio proposto, errore che avrebbe condotto il Consiglio di Stato a ritenere che i provvedimenti impugnati dovessero considerarsi espressione di un rapporto paritetico.

Sotto il primo profilo, la decisione impugnata avrebbe omesso di considerare che il citato comma 81 contemplava nel suo complesso il perseguimento di una finalità di interesse pubblico, il contrasto del gioco illecito e la lotta all’evasione fiscale nel relativo ambito, cui si correlava anche la menzionata disposizione dettata dalla lettera f): così da radicare la giurisdizione del giudice amministrativo proprio in virtù del tenore letterale dell’articolo 133, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo, avendo agito l’Agenzia nell’ambito dell’attività (straordinaria) di vigilanza e controllo nei riguardi dei concessionari, prevista dalla
norma più volte richiamata, tanto più che la giurisdizione del giudice amministrativo si configurerebbe anche nella fase esecutiva del rapporto concessorio, laddove l’amministrazione si avvalga di poteri riconosciuti dalla legge tali da incidere nella fase esecutiva, quali quelli esercitati mediante atti di vigilanza e controllo nei confronti del gestore di un pubblico servizio.

In tale contesto il Consiglio di Stato avrebbe dovuto rilevare che:

-) l’attività esercitata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli era espressione di un potere di vigilanza e controllo nei confronti dei gestori del pubblico servizio;

-) le censure avanzate dalla ricorrente attenevano proprio al momento accertativo e/o di controllo, che l’amministrazione aveva esercitato in spregio alle prescrizioni della legge.

Dopodiché, la decisione impugnata aveva errato nel ritenere che, il petitum sostanziale del giudizio andasse ravvisato nella «pretesa economica vantata dall’Amministrazione», che traeva «il suo fondamento giuridico nell’art. 1, comma 81, lett. f)». Viceversa, a dire della parte ricorrente, la domanda sostanziale da essa spiegata concerneva l’aspetto delle verifiche effettuate dall’Agenzia e della loro contrarietà al dato normativo di riferimento: ciò che l’originaria ricorrente lamentava, in sostanza, era che l’Agenzia non avesse effettivamente verificato quali e quanti degli apparecchi ubicati in ciascun esercizio fossero da considerare eccedenti rispetto ai limiti di contingentamento all’epoca vigenti.
Si era, pertanto, fuori dalla logica dell’esercizio di una pretesa «facoltà», mentre il concessionario aveva lamentato l’erroneità delle verifiche effettuate dall’Agenzia in attuazione del criterio dalla stessa dettato e rivelatosi palesemente contra ius . Con la conseguenza che, trattandosi di doglianze attinenti al corretto esercizio della potestà di verifica concretamente esercitata dall’Amministrazione, la situazione giuridica soggettiva connessa

all’interesse per la cui tutela l’odierna ricorrente aveva inteso agire risultava essere di interesse legittimo del controllato.

Viene ribadito che, secondo la parte ricorrente, l’Agenzia, con gli atti impugnati, non aveva affatto regolato la facoltà dei concessionari di mantenere apparecchi in soprannumero, bensì aveva omesso di esercitare legittimamente quel controllo alla stessa demandato, consistente nella individuazione, tra quelli presenti nei singoli esercizi, degli apparecchi che avrebbero dovuto essere considerati eccedentari e, quindi, tenuti al pagamento dei 300 euro previsto dalla legge.

Conferma immediata e diretta dell’esattezza del ragionamento che precede, in ordine all’identificazione del petitum sostanziale del giudizio, poteva desumersi anche da alcuni passaggi della diversa e opposta decisione contestualmente pubblicata dal giudice di appello, sempre nei riguardi di RAGIONE_SOCIALE (n. 9190/2023), la quale aveva riconosciuto chiaramente la finalità pubblicistica perseguita dall’amministrazione con gli atti impugnati, consistente nello stabilire quali e quanti fossero gli apparecchi dedicati al gioco on line in circolazione, fino all’agosto del 2011 e l’evoluzione progressiva del mercato di riferimento allo scopo di aggiornare, con un nuovo apposito decreto, i limiti numerico-quantitativi che avrebbero dovuto presiedere al rilascio di nuove concessioni.
Le argomentazioni spese dal Consiglio di Stato a sostegno della declinatoria di giurisdizione non convincerebbero anche sotto un ulteriore e distinto profilo. Contrariamente a quanto affermato nella decisione gravata, la conservazione degli apparecchi eccedentari sarebbe espressione non già della volontà di riconoscere ai concessionari un diritto in tal senso, quanto semmai di una tolleranza del legislatore rispetto alle irregolarità perpetrate, funzionale, peraltro, a renderne più agevole l’emersione. Non si potrebbe infatti dimenticare che prima di richiedere ai concessionari il pagamento delle somme per gli apparecchi
eccedenti, il legislatore imponeva loro di fornire «anche senza previa richiesta da parte della stessa, tutti i dati, i documenti e le informazioni utili ai fini della ricognizione». E l’adempimento ad un siffatto dovere di cooperazione era assicurato non tanto e non solo attraverso la sanzione di cui alla successiva lettera e) dello stesso comma 81, quanto attraverso la previsione di cui alla lettera d): a fronte della collaborazione con l’Agenzia che avrebbe portato all’emersione delle situazioni di irregolarità, i concessionari sarebbero stati rassicurati dalla tolleranza ad tempus che il legislatore accordava loro, ancorché a fronte del pagamento di somme di denaro.
Le somme di cui all’articolo 1, comma 81, lett. d), quindi, non avrebbero costituito dei corrispettivi, quanto piuttosto una sorta di oblazione e/o anticipata sanzione, alla quale non si accompagnava solo temporaneamente un dovere di rimozione degli apparecchi.

La sentenza impugnata non sarebbe persuasiva neppure nell’affermare che l’amministrazione era tenuta soltanto ad accertare la sussistenza dei presupposti di cui alle lettere d) ed f) del comma 81, prendendo atto dell’avvenuto esercizio del menzionato diritto ad opera dei concessionari, essendo assente, in proposito, qualsivoglia ponderazione di interessi esplicative di valutazioni discrezionali dell’amministrazione. Viceversa, la domanda proposta dall’originaria ricorrente non si limitava ad una mera contestazione della quantificazione delle somme richieste, ma aveva ad oggetto proprio le stesse modalità di esercizio del potere discrezionale da parte dell’Agenzia nella fase precedente la determinazione della somma ed inerente l’individuazione degli apparecchi in eccedenza, la loro riferibilità ai singoli concessionari e l’imputabilità delle somme da versare.
Del resto, era stata proprio l’Amministrazione ad aver riconosciuto nel proprio atto di appello di aver dovuto provvedere all’attuazione della norma, dalla quale non si desumeva che il criterio da

applicarsi per l’individuazione degli apparecchi da ritenersi soprannumerari fosse quello temporale adottato dal Tar, essendo questo solo uno dei criteri applicabili. Ma, se la legge lasciava all’amministrazione una facoltà di scelta fra più criteri possibili, non poteva dubitarsi che l’Agenzia avesse esercitato una scelta, una valutazione discrezionale in ordine a quello che, in tesi, avrebbe dovuto essere il parametro più corretto in forza del quale procedere a quella attività di ripartizione che la legge le affidava.
Viene dunque ripetuto che il giudizio non era rivolto avverso l’ingiunzione per il pagamento, ma riguardava appunto le scelte a monte dell’Amministrazione, la quale con gli atti contestati ha inteso dare applicazione alla norma di legge un criterio applicativo ritenuto illegittimo dall’odierna ricorrente. Ed in fin dei conti il Consiglio di Stato non sarebbe riuscito a mascherare il fatto che si dibattesse sul criterio più corretto da applicare nella ripartizione delle pretese di cui alla lettera f) del comma 81.
ragioni della decisione

4. – Il ricorso va respinto.

4.1. – Premesso che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio (tra le tante a mero titolo di esempio Cass., sez. un., 25 giugno 2010, n. 15323; Cass., sez. un., 11 ottobre 2011, n. 20902; Cass., sez. un., 15 settembre 2017, n. 21522, Cass, sez. un, 26 ottobre 2017, n. 25456; Cass., sez. un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass, sez. un, 19 novembre 2019, n. 30009), occorre ancora rammentare, in generale, che, ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, la giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, ha ampia latitudine, giacché si estende a tutte le
questioni connesse all’adempimento e all’inadempimento delle obbligazioni derivanti dalla concessione, ivi comprese le conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (p. es., riguardo a diverse fattispecie, Cass., sez. un, 9 febbraio 2023, n. 4012; Cass. sez. un., 12 gennaio 2021, n. 254; Cass., sez. un., 17 dicembre 2020, n. 28973; Cass., sez. un., 19 novembre 2020, n. 26390; Cass., sez. un., 26 ottobre 2020, n. 23418; Cass., sez. un., 18 giugno 2020, n. 11867; Cass., sez. un., 8 luglio 2019, n. 18267; Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728; Cass, sez. un., 29 marzo 2023, n. 8947).
Quanto all’esercizio dei menzionati poteri autoritativi collocati nella fase esecutiva del rapporto, queste Sezioni Unite hanno in particolare già avuto modo di chiarire che «le controversie relative alla fase esecutiva delle concessioni di servizi, successivamente all’aggiudicazione … sono devolute al giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario e di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l’amministrazione, seppure successivamente all’aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o di eventuali altri poteri riconosciuti dalla legge, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge n. 241 del 1990, oltre che nei casi tassativamente previsti» (Cass., sez. un., 18 dicembre 2018, n. 32728).
4.2. – L’articolo 1, comma 81, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato», stabilisce – limitando la trascrizione della lunga disposizione all’indispensabile per i fini di questa decisione quanto segue:

«Al fine di un più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale nel settore del gioco, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato … realizza nell’anno 2011 un programma straordinario di almeno trentamila controlli in materia di giochi pubblici, con particolare riferimento ai settori del gioco on line , delle scommesse nonché del gioco praticato attraverso apparecchi da intrattenimento e divertimento; in relazione a quest’ultimo, in particolare, il programma dei controlli ha l’obiettivo:
di realizzare … l’accurata ricognizione della distribuzione sul territorio degli apparecchi … al fine di identificare: 1) il numero e la tipologia dei singoli apparecchi presenti in ciascun esercizio …; 2) la titolarità di ciascun esercizio …; 3) la titolarità, il possesso ovvero la detenzione a qualsiasi titolo di ciascun apparecchio …; 4) la riferibilità di ciascun apparecchio alla rete del corrispondente concessionario per la raccolta del gioco;

conseguentemente, di identificare quali e quanti apparecchi risultino installati in ciascun esercizio commerciale … in eccedenza rispetto ai parametri numericoquantitativi già stabiliti …;

di prevedere che ciascun concessionario fornisca all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, anche senza previa richiesta da parte della stessa, tutti i dati, i documenti e le informazioni utili ai fini della ricognizione;

di consentire a ciascun concessionario … di mantenere installati negli esercizi commerciali … gli apparecchi che risultano in eccedenza … previo pagamento … di una somma mensile pari a euro 300 …;

e) …;

di ripartire fra tutti i concessionari per la raccolta del gioco attraverso apparecchi … in proporzione percentuale al numero di apparecchi che agli stessi risultano formalmente riferibili in relazione al numero dei nulla osta rilasciati, il pagamento delle somme di cui alla lettera d) per gli apparecchi che, all’esito della ricognizione, risultano in eccedenza ma non riferibili a un singolo concessionario …;

g) …;

…;

…».

4.3. – In breve, dunque, la norma, in un quadro certamente diretto, nel suo complesso, alla realizzazione di un interesse pubblicistico, quale il «più efficace contrasto del gioco illecito e dell’evasione fiscale nel settore del gioco», impone all’amministrazione di censire gli apparecchi destinati al gioco, così da identificare quelli in eccedenza, riferibili a ciascun concessionario, al quale è però riconosciuta la facoltà di conservarli, dietro pagamento di un importo predeterminato nella misura di 300 euro mensili per ciascuna macchina. Detto importo – è decisivo sottolineare – rientra senz’altro entro la nozione di indennità, canoni e altri corrispettivi, cui si riferisce l’articolo 133, comma 1, lettera c), del codice del processo amministrativo: il che è reso manifesto dalla inequivoca formulazione del dato normativo, che ricollega l’obbligazione di pagamento dell’importo di 300 euro mensili non già, su un piano sanzionatorio, all’impiego, in sé considerato, di apparecchi esorbitanti dal consentito, bensì all’esercizio della facoltà di proseguire nella loro utilizzazione dietro, per l’appunto, il pagamento di un corrispettivo. Quantunque la norma sia nel suo complesso diretta al perseguimento di una finalità di interesse pubblicistico, è dunque la libera determinazione del concessionario di non rimuovere gli apparecchi in esubero a
determinare il sorgere dell’obbligazione di pagamento della somma detta.

Solo nell’ipotesi in cui non sia possibile ricondurre gli apparecchi in eccedenza al singolo concessionario scatta per legge, ex articolo 1173 c.c., ultima parte, in via residuale e suppletiva, il congegno previsto dalla lettera f), con conseguente addebito dell’importo menzionato, indistintamente, a tutti i concessionari interessati, secondo il criterio normativamente dettato.

4.4. – Va per completezza ricordato, tenuto conto degli argomenti svolti in ricorso, infine, che il comma 81, nella parte non trascritta, in particolare alla lettera g), prevede l’adozione, all’esito del censimento di cui si è detto, di un nuovo provvedimento, che qui come si diceva non viene direttamente in questione, volto alla determinazione, a regime, dei parametri numerico-quantitativi per l’installazione, in ciascun esercizio commerciale, degli apparecchi da gioco in quantità congrua. E cioè, la previsione della facoltà del concessionario di continuare ad utilizzare gli apparecchi in eccedenza è limitata ad una fase transitoria, fino al completamento del censimento degli apparecchi, ed alla conseguente adozione dell’apposito nuovo provvedimento diretto alla determinazione della quantità di apparecchi da installare. Dopo di che, alle lettere h), i) ed l), il comma 81 stabilisce che, dopo l’adozione del nuovo provvedimento, gli apparecchi in eccedenza vanno eliminati, senza ulteriori alternative, pena la rimozione forzata e l’addebito di sanzioni pecuniarie.
Riassumendo:

-) nella fase transitoria, una volta che l’amministrazione abbia censito gli apparecchi, l’individuato concessionario che ne utilizzi in eccedenza può, a propria scelta, mantenerne l’impiego dietro il pagamento di 300 euro mensili per macchina;

-) viceversa nel caso in cui non sia stato possibile attribuire ciascun apparecchio in eccedenza a ciascun concessionario, tutti sono

tenuti al pagamento con la modalità di calcolo previste alla lettera f) del comma 81;

-) nella fase a regime, successiva all’adozione del nuovo provvedimento la facoltà in discorso viene meno e gli apparecchi in esubero devono essere ineluttabilmente rimossi sotto comminatoria di sanzioni.

4.5. – Orbene, è palese la netta cesura che, nell’ambito della previsione dettata dal comma 81, separa la fase transitoria da quella a regime successiva al censimento delle macchine ed alla adozione del nuovo provvedimento concernente il numero delle macchine da installare per ciascun esercizio:

-) nella prima fase il mantenimento degli apparecchi in sovrannumero dietro pagamento del corrispettivo di 300 euro mensili non possiede, come si diceva, alcuna caratura sanzionatoria, e non avrebbe senso che la possedesse, per l’ovvia considerazione che l’esigenza del censimento finalizzato al riassetto del numero degli apparecchi da gioco collocabili in ciascun esercizio testimonia l’inadeguatezza, se non altro sopravvenuta, dei pregressi parametri numerico-quantitativi già stabiliti coi decreti dirigenziali dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, destinati ad essere aggiornati e cioè sostituiti dal nuovo provvedimento previsto alla lettera g) del comma 81;
-) in questa fase, transitoria, l’intervento sanzionatorio, nell’ottica del perseguimento dell’interesse pubblicistico avuto di mira dalla norma, non è rivolto contro il mantenimento degli apparecchi in sovrannumero, sovrannumero suscettibile di venir a cadere, di rivelarsi insussistente, non più attuale, superato, con il nuovo decreto, ma, alla luce di una logica ben chiara, contro il diniego di collaborazione allo svolgimento dell’attività di censimento nei riguardi dei concessionari che non forniscano i dati, i documenti e le informazioni previste, secondo quanto stabilito dalla lettera e) della norma in esame;
-) viceversa, nella fase a regime, una volta stabiliti i limiti entro i quali installare gli apparecchi, l’osservanza di detti limiti diviene cogente ed è garantita da un coerente apparato sanzionatorio.

Sarebbe perciò un errore macroscopico voler desumere una qualche connotazione, sia pure ancillare, latamente sanzionatoria del pagamento dei 300 euro di cui si è detto per il mantenimento delle macchine in sovrannumero dal carattere certamente sanzionatorio connesso alla violazione del numero delle apparecchiature collocabili per ciascun esercizio successivamente all’adozione del nuovo decreto.

È allora da tenere per fermo, come esattamente osservato dal Consiglio di Stato, che l’esborso dell’importo di 300 euro mensili per macchina in eccedenza sul consentito, a carico del concessionario che non intenda privarsene, possiede una natura chiaramente corrispettiva.

4.6. – Richiamati i principi da applicare e la normativa posta a presidio della materia, va da sé che, in ossequio al parametro del petitum sostanziale, debba essere rigettato il ricorso e confermata la giurisdizione del giudice ordinario, già ritenuta dal Consiglio di Stato.

4.6.1. – Nel caso di specie, non v’è alcun dubbio – è in altri termini pacifico – che la controversia si collochi a valle del contratto di concessione.

E si è già visto che il pagamento dell’importo di 300 euro mensili per apparecchio, a mo’ di corrispettivo, è in via di principio ricollegato alla scelta del concessionario, collocata nella fase paritetica del rapporto, di continuare ad utilizzare gli apparecchi eccedentari: e rgo , il concessionario ha in questa fase un vero e proprio diritto soggettivo a continuare ad utilizzare gli apparecchi in eccedenza dietro pagamento della somma prevista, senza che competa all’amministrazione alcuno spazio per l’esercizio di potestà pubblicistiche discrezionali: essendo essa per converso
semplicemente tenuta ad effettuare gli accertamenti elencati dalla disposizione, prendendo atto dell’eventuale esercizio del diritto del concessionario di conservare l’utilizzazione degli apparecchi in eccedenza, senza che sia prevista in proposito alcuna ponderazione di interessi sulla base di valutazioni discrezionali rimesse all’amministrazione.

4.6.2. -Né il radicamento della giurisdizione del giudice amministrativo potrebbe discendere, come vorrebbe la parte ricorrente, dalla circostanza che l’amministrazione abbia fatto valere la succedanea obbligazione di fonte legale siccome prevista alla lettera f) del comma 81 senza previamente procedere agli accertamenti di cui alla lettera a). Come si è detto poc’anzi, infatti, permane la giurisdizione del giudice amministrativo, anche a valle della stipulazione del contratto di concessione, ove la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge: ma, nel caso di specie, è la stessa parte ricorrente ad aver fondato la propria domanda sull’assunto che l’amministrazione abbia posto in essere una azione autoritativa arbitraria, priva di fondamento in alcuna previsione normativa.
Anche sotto tale profilo, allora, non vi è alcun dubbio che il petitum sostanziale dedotto in giudizio consista nell’accertamento negativo del diritto dell’amministrazione di esigere il pagamento della somma richiesta: i.e. la controversia verte su canoni, indennità ed altri corrispettivi.

4.6.3. – Infine, resta da dire che, ovviamente, non rileva che, in altri casi in cui il difetto di giurisdizione non risultava eccepito in appello, il Consiglio di Stato non lo abbia dichiarato, giacché in mancanza di censura specifica non poteva farlo.

Né rileva che nelle sentenze rese in tali casi il giudice amministrativo abbia scrutinato diverse possibili letture, sul piano dell’individuazione dei criteri tecnici del riparto del dovuto, del dettato della lettera f) del comma 81, dovendosi senz’altro

condividere l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui la pluralità di letture pone comunque una questione interpretativa concernente l’applicazione di un criterio predeterminato dalla legge per la ripartizione e quantificazione di un’obbligazione pecuniaria da adempiere a titolo di corrispettivo maturato nello svolgimento e, quindi, nella fase esecutiva di una concessione di pubblici servizi e, come tale, rientrante nell’ambito dei profili riservati dall’articolo 133, comma 1, lettera c), al sindacato del giudice ordinario.
5. – La domanda ha in definitiva ad oggetto l’insussistenza dell’obbligazione di pagamento reclamato dall’amministrazione, senza che venga in questione l’esercizio di poteri autoritativi discrezionali, normativamente previsti. Il ricorso è rigettato ed è confermata la giurisdizione del giudice ordinario.

PER QUESTI MOTIVI

rigetta il ricorso, conferma la giurisdizione del giudice ordinario e condanna la parte ricorrente al rimborso, in favore della controricorrente, delle spese sostenute per questo giudizio, liquidate in complessivi € 6000 ,00, oltre le spese prenotate a debito. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater , dichiara che sussistono i presupposti per il versamento, a carico della parte ricorrente, se dovuto, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis .
Così deciso in Roma, il 17 settembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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