Giurisdizione giudice ordinario: sanità e PA

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia tra un’Azienda Sanitaria Locale e una struttura privata. L’ASL chiedeva la restituzione di somme indebitamente pagate, sostenendo che la struttura, classificata come Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA), non aveva diritto a tali fondi in assenza di accreditamento e convenzione. La Corte ha chiarito che, poiché la richiesta si fonda sull’assenza di un titolo giuridico e non sull’illegittimità di un atto amministrativo, la causa riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale, rientrando così nella competenza del giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: la Cassazione fa chiarezza sui rimborsi sanitari

Quando un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) chiede la restituzione di somme versate a una struttura privata, a chi spetta decidere? Al giudice civile o a quello amministrativo? Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fornito un criterio fondamentale, ribadendo la giurisdizione del giudice ordinario quando la controversia riguarda la mancanza di un titolo contrattuale, come l’accreditamento.

I Fatti di Causa: Una Richiesta di Restituzione di Somme

Una Azienda Sanitaria Locale citava in giudizio una struttura sanitaria privata, chiedendo la restituzione di oltre 800.000 euro. Secondo l’ASL, tali somme erano state erogate indebitamente. La ragione? La struttura era qualificata come una Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA), una tipologia che, secondo la normativa regionale, non ha diritto a una compartecipazione alla spesa da parte del servizio sanitario pubblico, a differenza delle Residenze Socio-Sanitarie Assistenziali (RSSA).

L’ASL sosteneva che i pagamenti erano avvenuti senza un valido titolo giuridico, ovvero in assenza di un formale provvedimento di accreditamento e di una successiva convenzione che regolasse le prestazioni. La struttura sanitaria, dal canto suo, si difendeva eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la materia dovesse essere trattata dal giudice amministrativo.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato ragione alla struttura privata, declinando la propria giurisdizione in favore di quella amministrativa. La Corte d’Appello, in particolare, aveva ritenuto che il nucleo della controversia riguardasse la legittimità e il corretto esercizio del potere pubblicistico dell’amministrazione sanitaria.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

L’ASL non si è arresa e ha presentato ricorso in Cassazione. L’argomento centrale era semplice ma decisivo: la sua azione non mirava a contestare la legittimità di un atto amministrativo, ma a far accertare l’insussistenza di un obbligo di pagamento a causa della totale assenza di un titolo (accreditamento e convenzione). Si trattava, quindi, di un’azione di ‘ripetizione dell’indebito’, una classica controversia di natura patrimoniale che rientra pienamente nella giurisdizione del giudice ordinario.

La Decisione delle Sezioni Unite: A Chi Spetta Giudicare?

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno accolto il ricorso dell’ASL, cassando la sentenza d’appello e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito un principio chiave per distinguere le competenze in materie che vedono contrapposte la Pubblica Amministrazione e soggetti privati.

Le Motivazioni: Il Principio della Domanda e l’Assenza di Potere Pubblico

La Corte ha spiegato che, per determinare la giurisdizione, bisogna guardare alla ‘causa petendi’, ossia al fondamento della domanda presentata da chi inizia la causa. In questo caso, l’ASL non contestava un provvedimento amministrativo esistente, ma lamentava proprio l’assenza delle condizioni che avrebbero legittimato i pagamenti.

Il ragionamento della Cassazione è il seguente:
1. Natura della Domanda: La richiesta di restituzione di somme non dovute (ripetizione dell'indebito) si basa sull’assenza di un titolo giuridico. Si tratta di una questione che riguarda un diritto soggettivo di credito, di natura puramente patrimoniale.
2. Assenza di Potere Autoritativo: La controversia non coinvolge la valutazione della legittimità dell’esercizio di un potere pubblico. L’ASL non ha agito esercitando un potere autoritativo, ma come un qualsiasi creditore che chiede la restituzione di quanto pagato senza causa.
3. Irrilevanza delle Difese del Convenuto: Le argomentazioni della struttura sanitaria, che eventualmente avesse invocato atti amministrativi a proprio favore, non sono sufficienti a spostare la giurisdizione. La giurisdizione si determina sulla base della domanda dell’attore, non delle eccezioni del convenuto.

La Corte chiarisce che la giurisdizione amministrativa sarebbe stata appropriata solo se la richiesta di restituzione si fosse basata sull’illegittimità di un provvedimento amministrativo che aveva originariamente disposto il pagamento. Ma in questo caso, il problema era a monte: la totale mancanza di un rapporto convenzionale.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale nel riparto di giurisdizione. Quando la Pubblica Amministrazione agisce in giudizio per recuperare somme che ritiene di aver pagato senza un valido titolo contrattuale o convenzionale, la controversia appartiene al giudice ordinario. Il fatto che una delle parti sia un ente pubblico non è sufficiente a radicare la causa presso il giudice amministrativo. Ciò che conta è la natura della pretesa fatta valere: se si tratta di un diritto soggettivo (come il diritto alla restituzione di un pagamento indebito), la competenza è e rimane del giudice civile.

A quale giudice spetta decidere se una ASL chiede la restituzione di somme pagate a una struttura sanitaria in assenza di un contratto di accreditamento?
Secondo la Corte di Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La richiesta di restituzione di un pagamento non dovuto (ripetizione dell’indebito) si fonda sull’assenza di un titolo giuridico e riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale, non l’esercizio di un potere pubblico.

Come si determina la giurisdizione in un caso che coinvolge una Pubblica Amministrazione?
La giurisdizione si determina sulla base della ‘causa petendi’, ovvero della natura della posizione giuridica fatta valere in giudizio dall’attore. Se la domanda riguarda un diritto soggettivo (es. un credito), la giurisdizione è del giudice ordinario; se invece contesta l’esercizio di un potere amministrativo e riguarda un interesse legittimo, è del giudice amministrativo.

La difesa della struttura sanitaria, che invoca atti amministrativi a suo favore, può spostare la giurisdizione dal giudice ordinario a quello amministrativo?
No. La Corte ha chiarito che la giurisdizione si radica sulla base della domanda proposta dall’attore, non sulle eccezioni o sulle difese sollevate dal convenuto. Pertanto, anche se la struttura sanitaria si difende menzionando atti amministrativi, ciò non altera la natura della domanda originaria e non sposta la competenza al giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29613 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29613 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/11/2025

sul ricorso iscritto al n. r.g. 22561/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO COGNOME;

– ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 687/2024 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 29/07/2024.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 23/09/2025 dal Consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte accolga il ricorso e dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. ─ La RAGIONE_SOCIALE ha convenuto in giudizio innanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE affinché fosse accertata l’il legittimità dei pagamenti eseguiti in favore di quest’ultima, titolare RAGIONE_SOCIALEa struttura sanitaria RAGIONE_SOCIALE , con condanna al pagamento degli importi indebitamente riscossi, per un totale di euro 837.718,72, salvo altra. L’attrice ha dedotto che la detta struttura sarebbe una RSA, ovvero una RAGIONE_SOCIALE socioRAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_SOCIALE, la quale, a differenza RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE -residenze sociosanitarie assistenziali per RAGIONE_SOCIALE -, non eroga servizi socioriabilitativi a elevata integrazione RAGIONE_SOCIALE ex art. 76 reg. Regione Puglia n. 4 del 2007, attuativa RAGIONE_SOCIALEa l. Regione Puglia n. 19 del 2006, ed è esclusa da ogni forma di compartecipazione alla spesa da parte RAGIONE_SOCIALE‘azienda sanitaria locale. Ha aggiunto che per nessuno dei tredici pazienti ospitati presso la struttura in questione era stata eseguita la regolare procedura di valutazione RAGIONE_SOCIALEa situazione sanitaria e ha contestato il quantum conteggiato dalla controparte in ordine alla presunta quota di spettanza RAGIONE_SOCIALEa stessa RAGIONE_SOCIALE.
Nel costituirsi, NOME ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo e ha svolto ulteriori difese con riguardo ai profili RAGIONE_SOCIALEa competenza territoriale, RAGIONE_SOCIALEa legittimazione passiva e del merito.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.

– Il gravame proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la decisione del

Giudice di prima istanza è stato respinto dalla Corte di appello di Lecce con sentenza del 29 luglio 2024. Ha rilevato la detta Corte che il nucleo RAGIONE_SOCIALEa controversia risiedeva nella legittimità o meno del potere pubblicistico e sul suo corretto esercizio; ha osservato il Giudice distrettuale che «la causa petendi RAGIONE_SOCIALEa domanda non riguarda esclusivamente la mera quantificazione e il pagamento di somme, ma investe anche direttamente e mette in discussione il rapporto tra la pubblica Amministrazione e la struttura privata, ossia la verifica preliminare del corretto esercizio o meno del potere pubblicistico in materia di organizzazione del sistema socio-sanitario di assistenza e cura degli RAGIONE_SOCIALE inabili»: in tal senso, ad avviso RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello, la questione era devoluta, in virtù del dettato normativo previsto dagli artt. 7 commi 4 e 5, e 133 del c.p.a., alla giurisdizione del giudice amministrativo
3 . -Avverso la pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Corte salentina la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha proposto un ricorso per cassazione su due motivi, cui resiste, con controricorso, la società RAGIONE_SOCIALE. Sono state depositate memorie. Il Pubblico Ministero ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Col primo motivo vengono denunciate la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘ art. 133, comma 1, lett. c), e RAGIONE_SOCIALE‘ art. 7, commi 4 e 5, c.p.a.. Secondo la ricorrente, nella controversia in esame assumerebbe rilievo la circostanza per cui tra le parti non era stata stipulata alcuna convenzione e inoltre il fatto per cui, con riguardo la materia di interesse, non era stato adottato alcun provvedimento amministrativo di tipo concessorio. Infatti, in base al regolamento regionale n. 4 del 2007, le RSA sono strutture a bassa intensità RAGIONE_SOCIALE sanitaria che non accedono ad accreditamento con la RAGIONE_SOCIALE per l’assegnazione RAGIONE_SOCIALEe quote di spesa relative all’assistenza: «Non solo non vi è un accreditamento o altro atto a carattere concessorio, ma stante la classificazione RAGIONE_SOCIALEa struttura come RAGIONE_SOCIALE socio-RAGIONE_SOCIALE ex art.
67 reg. Regione Puglia n. 4/2007 neppure avrebbe potuto esservi». E’ spiegato che, conseguentemente, le erogazioni in favore di NOME quali compartecipazione alle rette dei degenti erano del tutto prive di titolo e che la RAGIONE_SOCIALE aveva il pieno diritto di domandarne la restituzione con l’azione per la ripetizione RAGIONE_SOCIALE‘indebito. S econdo l’istante, in conclusione, il carattere indebito del pagamento derivava da un preciso parametro normativo rispetto al quale non vi era spazio per l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali da parte RAGIONE_SOCIALEa stessa RAGIONE_SOCIALE.
Il secondo mezzo oppone la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 c.p.c., quindi l’omessa pronuncia, e la violazione degli artt. 132 e 111, commi 1 e 4, c.p.c. per difetto assoluto di motivazione. Ci si duole che la Corte di merito non abbia preso in esame una specifica censura RAGIONE_SOCIALE‘odierna ricorrente: quella basata sul principio per cui spetta al giudice ordinario la cognizione RAGIONE_SOCIALEe controversie relative al pagamento di crediti per prestazioni sanitarie erogate dalle strutture accreditate, anche nei casi in cui sia necessario accertare la legittimità di provvedimenti amministrativi (nella specie sui tetti di spesa e le conseguenti regressioni tariffarie), la cui efficacia era stata dedotta in via di eccezione dalla Amministrazione resistente quale fatto impeditivo o modificativo RAGIONE_SOCIALEa pretesa creditoria.
Il primo motivo è fondato nei termini che si vengono a esporre.

La ricorrente RAGIONE_SOCIALE ha fatto valere il proprio diritto a ripetere somme non dovute sul presupposto, pacifico in causa, che la struttura sanitaria gestisca una RSA (e, cioè, una RAGIONE_SOCIALE sociale RAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_SOCIALE rispondente a lle connotazioni previste dall’art. 6 7 reg. Regione Puglia n. 4 del 2007) e non una RAGIONE_SOCIALE (vale a dire, una RAGIONE_SOCIALE per RAGIONE_SOCIALE, le cui caratteristiche sono indicate nell’art. 66 del reg. cit.). La distinzione tra le due tipologie strutture è data essenzialmente dal fatto che la RAGIONE_SOCIALE eroga prevalentemente servizi socioassistenziali a persone che non
necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo RAGIONE_SOCIALE e socioriabilitativo a elevata integrazione RAGIONE_SOCIALE, mentre quest’ultima condizione non è richiesta per gli ospiti RAGIONE_SOCIALEa RSA: è infatti previst o che quest’ultima eroghi servizi socio-assistenziali a persone con deficit funzionali, a condizione che tali deficit non necessitino di prestazioni sanitarie continue e complesse.

L’art. 6 6 prevede, al comma 3, che le strutture residenziali che abbiano i requisiti per essere autorizzate e classificate come RAGIONE_SOCIALE e iscritte nell’apposito registro di cui all’art. 53, comma 1 , lett. b), RAGIONE_SOCIALEa l. Regione Puglia n. 19 del 2006, possono accedere, previa la verifica di compatibilità di cui all’art. 35 del regolamento, « all’accreditamento per l’assegnazione RAGIONE_SOCIALEe quote di spesa per l’assistenza a rilievo sanitario fornita alle persone parzialmente o del tutto non autosufficienti nei limiti degli indici di fabbisogno fissati dalle norme regionali, degli obiettivi di riequilibrio territoriale da conseguire a livello regionale e RAGIONE_SOCIALEe risorse assegnate per l’assistenza RAGIONE_SOCIALE residenziale extra -ospedaliera, nel rispetto di quanto previsto dal piano regionale sanitario e dal piano regionale RAGIONE_SOCIALEe politiche sociali ». Ciò non è previsto per le RSA : il comma 2 RAGIONE_SOCIALE‘art. 67, nel testo vigente ratione temporis , prevedeva anzi espressamente che le residenze sociali assistenziali non accedessero ad accreditamento con le RAGIONE_SOCIALE per l’assegnazione RAGIONE_SOCIALEe quote di spesa per l’assistenza a rilievo sanitario fornita alle persone parzialmente o del tutto non autosufficienti.
4. Come è noto, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALEa intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. Sez. U. 31 luglio 2018, n.
20350; cfr. pure, tra le tante: Cass. Sez. U. 7 settembre 2018, n. 21928; Cass. Sez. U. 15 settembre 2017, n. 21522; Cass. Sez. U. 11 ottobre 2011, n. 20902).

Muovendo dalla diversa disciplina dettata per le RSA e per le RAGIONE_SOCIALE, l a domanda attrice è intesa a far accertare l’ insussistenza RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di pagamento (di compartecipazione alla spesa) quale conseguenza RAGIONE_SOCIALE‘assenza del provvedimento di accreditamento e, quindi, di una convenzione che regoli le prestazioni erogate. Infatti, il rapporto tra il RAGIONE_SOCIALE le strutture private accreditate è regolato da una fase programmatica e unilaterale affidata alla Regione, dai provvedimenti di accreditamento che la disciplina statale configura come discrezionali e da una fase contrattuale con le singole strutture, in assenza RAGIONE_SOCIALEa quale le ASL e gli enti del predetto RAGIONE_SOCIALE non sono tenuti a corrispondere la remunerazione per le prestazioni erogate (Cass. Sez. U. 10 settembre 2024, n. 24252, non massimata in CED ).
Ciò posto, le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi, riservate, in materia di concessioni amministrative, alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento RAGIONE_SOCIALEa P.A. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica RAGIONE_SOCIALE‘azione autoritativa RAGIONE_SOCIALEa P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. 9 giugno 2017, n. 16459; Cass. Sez. U. 30 luglio 2020; tra le più recenti, non massimate in CED sul punto: Cass. Sez. U. 17 agosto 2025, n. 23428; Cass. Sez. U. 28 agosto 2025, n. 24074; Cass. Sez. U. 1° settembre 2025, n. 24345).
-Ebbene, alla controversia in esame è estraneo l’apprezzamento di un’attività autoritativa RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione: come si è detto, la domanda di ripetizione di indebito

si fonda, puramente e semplicemente, sull’assenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni legittimanti l’accesso alla compartecipazione di spesa . Non rileva, al riguardo, che la controricorrente si sia difesa invocando atti amministrativi che, a suo dire, costruirebbero il titolo dei pagamenti eseguiti da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE (cfr. controricorso, pag. 8). Tali atti non entrano direttamente in gioco, per quanto qui rileva, dal momento che quel che rileva, ai fini del radicamento RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, è la posizione dedotta in giudizio d all’attore. Infatti, la giurisdizione, come si desume dal principio di cui all’art. 5 c.p.c., si determina sulla base RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta dall’attore, e non anche del contenuto RAGIONE_SOCIALEe eventuali eccezioni sollevate dal convenuto (Cass. Sez. U. 12 novembre 2012, n. 19600). Vero è, semmai, che il giudice ordinario dovrà scrutinare il fondamento RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta, verificando, in concreto, se quanto dedotto dalla controricorrente sia tale da giustificare il positivo riconoscimento del diritto alla percezione dei compensi: ma è questo un aspetto che attiene al merito RAGIONE_SOCIALEa controversia, non alla giurisdizione (cfr. Cass. Sez. U. 16 marzo 1978, n. 1323, secondo cui le contestazioni e le eccezioni sollevate dal convenuto contro la pretesa RAGIONE_SOCIALE‘attore possono eventualmente condurre, ove siano fondate, al rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda nel merito, ma sono del tutto ininfluenti ai fini RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione o RAGIONE_SOCIALEa negazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice).
Una giurisdizione del giudice amministrativo, a fronte RAGIONE_SOCIALEa proposizione RAGIONE_SOCIALE‘azione di ripetizione sarebbe piuttosto configurabile laddove la domandata restituzione di quanto indebitamente corrisposto si basasse sull’illegittimità di un atto amministrati vo, per modo che tale illegittimità assurga a causa petendi RAGIONE_SOCIALE‘azione proposta. In tale ipotesi, la giurisdizione del giudice ordinario non potrebbe affermarsi nemmeno in considerazione del potere di disapplicazione conferito a tale giudice dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 2248 del 1865, all. E: tale potere può essere infatti esercitato anche nelle controversie in cui è parte la
pubblica amministrazione e non soltanto nelle liti tra privati, ma a condizione che l’atto illegittimo venga in rilievo come mero antecedente logico e non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio e, cioè, a condizione che la questione RAGIONE_SOCIALEa sua legittimità sia prospettata come pregiudiziale in senso tecnico e non come principale (Cass. Sez. U. 25 maggio 2018, n. 13193).

In conclusione, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

9 . -Il secondo motivo di ricorso resta assorbito.

10 . -La sentenza impugnata è cassata, con rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa alla Corte di appello di Lecce: infatti, l ‘art. 353 c.p.c. è stato abrogato per effetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 26, d.lgs. n. 149 /2022 e l’abrogazione spiega effetto sulle impugnazioni proposte a decorrere dal 28 febbraio 2023 ; l ‘abrogazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 353, con la conseguente riformulazione del terzo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 354, è destinata a spiegare effetti anche con riguardo ai casi in cui sia la Corte di cassazione a riconoscere la giurisdizione ordinaria che nel precedente corso del giudizio era stata negata, dovendosi in questo caso far luogo al rinvio al giudice di appello, e non a quello di primo grado.
Alla Corte di appello di Lecce è rimessa anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo e dichiara assorbito il secondo; dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la sentenza impugnata con rinvio, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Lecce.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite civili, in data 23 settembre 2025. Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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