Giurisdizione giudice ordinario: recupero spese PA

Una società immobiliare si opponeva a una richiesta di pagamento da parte di un Comune per lavori di messa in sicurezza di un suo immobile, eseguiti d’ufficio. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, chiarendo che la controversia non riguarda la legittimità dell’atto amministrativo originario, ma il diritto soggettivo del Comune al rimborso delle spese. La causa verte quindi su un’obbligazione di diritto privato, la cui competenza spetta al tribunale civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Recupero Spese e Potere della PA

Quando un Comune esegue lavori di messa in sicurezza al posto di un privato inadempiente e poi chiede il rimborso dei costi, a chi spetta decidere sulla legittimità della richiesta di pagamento? La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario, tracciando una linea netta tra l’esercizio del potere amministrativo e la successiva fase di recupero del credito. Approfondiamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Una società immobiliare, proprietaria di un edificio in stato di degrado, riceveva una segnalazione dalla Polizia Locale del Comune competente. A seguito di sopralluoghi che accertavano una situazione di pericolo per la pubblica incolumità, il Comune emetteva un’ordinanza con cui intimava alla società di eseguire immediatamente i lavori necessari per la messa in sicurezza.

Nonostante i solleciti, la società rimaneva inadempiente. Di conseguenza, l’ente territoriale avviava il procedimento di “esecuzione in danno”, affidando i lavori a una ditta esterna e, una volta conclusi, ne addebitava le spese alla società proprietaria, per un importo di 14.000 euro, tramite un avviso di accertamento esecutivo.

L’Opposizione e la Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

La società si opponeva all’avviso di pagamento dinanzi al Tribunale civile, contestando la fondatezza del credito e l’esorbitanza delle spese. Il Comune, costituitosi in giudizio, eccepiva un difetto di giurisdizione, sostenendo che la controversia dovesse essere devoluta al giudice amministrativo, poiché l’opposizione mirava in realtà a contestare la legittimità dell’ordinanza originaria, un atto di natura eminentemente pubblica.

Di fronte a questo dubbio sui limiti esterni della giurisdizione, la società stessa proponeva un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, chiedendo di confermare la competenza del giudice ordinario già adito.

Le Motivazioni della Suprema Corte

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi della società ricorrente, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha basato la sua decisione su una distinzione fondamentale tra due fasi diverse della vicenda.

La Fase del Potere Amministrativo

La prima fase riguarda l’esercizio del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione. L’ordinanza con cui il Comune ha imposto alla società di eseguire i lavori è un provvedimento amministrativo. Qualsiasi contestazione sulla sua legittimità (ad esempio, per incompetenza dell’organo che l’ha emessa o per vizi procedurali) avrebbe dovuto essere sollevata impugnando tale atto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) entro i termini di decadenza.

La Fase del Diritto di Credito e la Giurisdizione del Giudice Ordinario

La seconda fase, oggetto del giudizio in questione, è successiva e distinta. Essa non riguarda più l’esercizio di un potere pubblico, ma la riscossione di un credito. Una volta eseguite le opere in danno, il Comune non agisce più come un’autorità che impone un obbligo, ma come un creditore che chiede il rimborso di somme anticipate.

La controversia, quindi, verte su un’obbligazione di diritto privato. L’oggetto del contendere, o petitum sostanziale, non è l’annullamento dell’atto amministrativo (che è rimasto inoppugnato e ha prodotto i suoi effetti), ma l’accertamento del diritto del Comune a essere rimborsato. Il giudice ordinario è chiamato a verificare se l’amministrazione abbia effettivamente sostenuto quelle spese, se l’importo richiesto sia congruo e non eccessivo e se sussista il diritto soggettivo al rimborso. In questa sede, l’ordinanza amministrativa resta sullo sfondo come mero presupposto del credito, ma non è l’oggetto diretto del giudizio.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ribadisce un principio consolidato: le controversie relative alla riscossione di somme dovute per l’esecuzione in danno di opere pubbliche appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario. Questo perché la pretesa della Pubblica Amministrazione si configura come un diritto di credito di natura privatistica. Al giudice civile non compete valutare la legittimità del potere esercitato a monte, ma solo accertare l’esistenza e la correttezza del diritto al rimborso. La decisione chiarisce che, una volta esaurita la fase autoritativa, il rapporto tra PA e privato si sposta su un piano paritetico, regolato dalle norme del diritto civile.

A quale giudice spetta decidere sulla richiesta di pagamento per lavori eseguiti dal Comune in sostituzione di un privato inadempiente?
Spetta al giudice ordinario. La controversia riguarda un’obbligazione di diritto privato, ovvero il diritto del Comune al rimborso delle spese sostenute, e non la legittimità dell’esercizio del potere amministrativo che ha originato l’intervento.

È possibile contestare la legittimità di un’ordinanza comunale nella causa di opposizione al pagamento delle spese?
No, la legittimità dell’ordinanza (atto amministrativo) doveva essere contestata impugnandola direttamente dinanzi al giudice amministrativo nei termini previsti. Nel giudizio ordinario di opposizione al pagamento, l’ordinanza resta solo come presupposto del credito e non può essere oggetto di sindacato.

Qual è la differenza tra la contestazione dell’atto amministrativo e quella della richiesta di rimborso spese?
La contestazione dell’atto amministrativo (es. l’ordinanza di messa in sicurezza) attiene alla legittimità dell’esercizio del potere pubblico e spetta al giudice amministrativo. La contestazione della richiesta di rimborso spese, invece, riguarda l’esistenza e la quantificazione di un diritto di credito sorto a seguito dell’inadempimento del privato e spetta al giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 8804 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 8804 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 03/04/2025

ORDINANZA

Sul ricorso n. 11687-2024, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE c.f. 06107761212, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa da ll’avv. NOME COGNOME digitalmente domiciliato all’indirizzo PEC avvEMAIL

Ricorrente

CONTRO

COMUNE DI CAMPOBASSO, c.f. NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME digitalmente domiciliato all’indirizzo comuneEMAIL –

Controricorrente per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Campobasso, iscritto al RG n. 2114/2022.

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere dott. NOME COGNOME nella camera di consiglio del 10 dicembre 2024;

Regolamento preventivo di giurisdizione

lette le conclusioni scritte del Sostituto procuratore generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il regolamento preventivo di giurisdizione è stato proposto dalla ricorrente con riguardo alla causa pendente dinanzi al Tribunale di Campobasso, iscritta nel R.G. n. 2114/2022, con la quale la società ha citato in giudizio il Comune di Campobasso per opporsi all’avviso di accertamento esecutivo di entrate patrimoniali, n. 72693/2022, in forza del quale l’ente territoriale ha chiesto all’RAGIONE_SOCIALE il pagamento della somma di € 14.000,00 oltre accessori.

La controversia trova genesi nella segnalazione operata dal Comando di Polizia Locale del Comune di Campobasso al Settore Lavori Pubblici sullo stato di degrado di un immobile, in proprietà della RAGIONE_SOCIALE. Nell’occasione era anche elevata la contestazione della violazione dell’art. 30, commi 1 e 8, d.lgs. n. 285 del 1992, per omessa esecuzione di opere di conservazione del manufatto a tutela dell’incolumità pubblica (22/29.09.2020, prot. n. 5234 e verbale n. 38791). A seguito della segnalazione la società era invitata alla messa in sicurezza, invito più volte sollecitato, ma rimasto inevaso, per cui fu emessa l’ordinanza n. 38 del 15.03.2021, a firma del responsabile dell’Area Sviluppo del Territorio Settore Lavori Pubblici del Comune di Campobasso e del Responsabile del procedimento, con cui si intimava l’immediata esecuzione dei lavori necessari a scongiurare pericoli alla sicurezza pubblica. All’esito di ulteriori sopralluoghi nei mesi successivi, dai quali si era appurat a l’inottemperanza all’or dine, in data 4.11.2021 fu comunicato alla società l’avvio del procedimento per ‘l’esecuzione delle opere in danno’ (nota n. 71638) ed eseguiti i lavori medesimi. Le spese liquidate alla ditta appaltatrice furono richieste a rimborso alla società (nota n. 11446 del 17.02.2022). Non provvedendovi, alla RAGIONE_SOCIALE fu notificato l’avviso d’accertamento esecutivo n. 72693/2022 (ai sensi dell’art. 1, comma 792, l. n. 160 del 2019).
RGN 11687/2024 La società propose opposizione all’atto d’accertamento esecutivo dinanzi al Tribunale di Campobasso, per «accertare e dichiarare la infondatezza e la inesistenza del preteso credito affermato dalla controparte e per l’effetto

accertare e dichiarare la inesistenza, la nullità, l’annullamento, la inefficacia, la invalidità e la illegittimità dell’atto impugnato». Fu chiesto al contempo la sospensione della sua esecutorietà, respinta con ordinanza dell’1 marzo 2023 dal giudice assegnatario della causa.

La società, dopo l’emissione dell’ordinanza cautelare di rigetto, ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., chiedendo il riconoscimento -e dunque la conferma- della giurisdizione del giudice ordinario. A tal fine ha depositato anche memoria illustrativa.

Il Comune di Campobasso, già costituito nel giudizio incardinato presso il Tribunale di Campobasso, ha depositato controricorso, a tal fine chiedendo la declaratoria di inammissibilità/improcedibilità, e comunque il rigetto del ricorso per regolamento. Con atto trasmesso il 29 novembre 2024 per l’ente territoriale si è costituito il nuovo difensore.

L ‘ Ufficio della Procura Generale ha presentato conclusioni scritte per la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Deve intanto riconoscersi la legittimazione della società, attrice nella causa pendente presso il Tribunale di Campobasso, a proporre il regolamento di giurisdizione. Questa Corte, con orientamento consolidato, cui si intende dare continuità, ha affermato che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore, sussistendo, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Sez. U, 21 settembre 2006, n. 20504; 27 gennaio 2011, n. 1876; 12 luglio 2011, n. 15237; tra le più recenti, Sez. U, 18 dicembre 2018, n. 32727; 12 maggio 2022, n. 15122; vedi anche Sez. U, 26 giugno 2020, 12861 e 7 luglio 2023, n. 19368, sulla legittimazione della parte soccombente all’esito di un procedimento cautelare, purché, al momento del promovimento del regolamento, sia pendente il giudizio di merito).
1.1.- Nel caso ora al vaglio della Corte il principio è tanto più condivisibile quando si consideri che nelle difese spiegate nel controricorso dal Comune di Campobasso si adombra una improcedibilità della domanda (di merito) «per difetto di giurisdizione del giudice ordinario in quanto i motivi di opposizione alla richiesta di pagamento per i lavori attengono ai presupposti di emanazione dell’ordinanza n. 38/2021, quindi al corretto esercizio del potere amministrativo e non alla quantificazione e ragionevolezza delle somme richieste» (pag. 12 del controricorso). E, ancora, «con la presente iniziativa giudiziaria il ricorrente intenderebbe pertanto giustiziare avanti al Tribunale di Campobasso il provvedimento amministrativo che ha originato l’esecuzione in danno » (pag. 13 del controricorso).
1.2.A fronte del tenore delle difese dell’ente territoriale è legittimo che in capo al ricorrente potessero insorgere ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito.

2.- Nel merito, la società, nell’introdurre il regolamento preventivo di giurisdizione, assume che l’oggetto del giudizio promosso dinanzi al Tribunale di Campobasso sia stato correttamente indirizzato alla giurisdizione del giudice ordinario.

2.1.- Dal ricorso si evince che l’ impugnazione de ll’avviso d’accertamento è stata proposta per motivi di illegittimità del l’ingiunzione di recupero in danno, per l’esorbitanza dell e spese liquidate dal Comune per opere di messa in sicurezza a fronte dei prezzi di mercato, opere per giunta appaltate senza gara. Sono inoltre evidenziati profili di illegittimità della prodromica ordinanza n. 38 del 2021 (a) per carenza di competenze tecniche dell’organo verificatore in ordine alla pericolosità del manufatto, rispetto a quelle in possesso del Corpo dei Vigili del Fuoco, nonché (b) per difetto di poteri dei funzionari firmatari, attesa la riserva di competenza in materia facente capo al Sindaco. Nello specifico si sostiene che, sulla base dell ‘ infrazione elevata ai sensi dell’art. 30 d el Codice della Strada, mai notificato, i provvedimenti potevano essere assunti dal Sindaco o più diffusamente dal Prefetto, così che anche sotto tale profilo sarebbe emerso un difetto di legittimazione del responsabile dell’ufficio Area Sviluppo del Territorio . Si afferma pertanto, che i vizi dell’ordinanza impedivano di degradare la posizione giuridica tutelabile in meri interessi legittimi. Si critica conseguenzialmente anche il provvedimento emesso in sede cautelare nel giudizio di merito, per avere il
giudice prospettato che l’ordinanza n. 38 del 2021 avrebbe dovuto essere impugnata dinanzi al giudice amministrativo, osservazioni ritenute erronee dalla difesa della società, secondo la quale il giudice non avrebbe tenuto conto che il predetto provvedimento era stato emesso per l’infrazione all’art. 30 del d.lgs. n. 285 del 1992, le cui controversie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

2.2.- L ‘ente territoriale , nel contestare le avverse ragioni, ha ripercorso l’intera vicenda amministrativa, ponendo in evidenza che tutti gli atti erano stati portati a conoscenza della società, compreso il verbale di infrazione al codice della strada. Ha rilevato che la società aveva addirittura assunto l’impegno alla esecuzione di lavori di messa in sicurezza, impegno poi disatteso, sostenendo di aver richiesto il rilascio di una concessione edilizia per abbattere e ricostruire il predetto fabbricato pericolante, pratica in realtà inesitata per inerzia della società medesima. Ha evidenziato che l’ordinanza n. 38 cit. non è stata mai impugnata dinanzi al giudice amministrativo. Per l’effetto, l’intero iter amministrativo era da ritenersi corretto, così come erano legittimi gli atti e l’ordinanza emessa dall’ufficio tecnico. Ha insistito nella declaratoria di improcedibilità del regolamento o nella sua inammissibilità, considerando che anche l’opposizione alla richiesta di pagamento ha i suoi presupposti nell’ordinanza n. 38 del 2021.
3.- Queste le rispettive posizioni, il regolamento va deciso con il riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario, per le ragioni appresso illustrate.

3.1.- Questa Corte ha affermato che la giurisdizione si determina sulla base della domanda, e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti dedotti a fondamento della pr etesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite e sul rapporto giuridico di cui sono espressione (già Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis , Sez. U, 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522).
3.2.Ciò chiarito, l’opposizione proposta dalla società con l’atto introduttivo del giudizio incardinato dinanzi al Tribunale di Campobasso è indirizzata avverso la procedura coattiva di riscossione di entrate patrimoniali.

3.3.L’ordinanza n. 38 del 2021, nella ricostruzione dei fatti, resta l’atto prodromico alla vicenda oggetto della controversia, e del resto quell’ordinanza, che fosse o meno diretta conseguenza all’infrazione elevata ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 285 del 1992 -norma che in realtà non risulta mai neppure richiamata nell’ordinanza stessa -, oppure delle successive indagini e sopralluoghi reiterati nel tempo (che dalla contravvenzione al codice della strada elevata ai sensi dell’art. 30 cit. abbia no ricevuto solo l’innesco) , e, ancora, che fosse stata o meno emessa nell’ambito dei poteri dell’ ‘Area Operativa Sviluppo del Territorio Settore LL.PP. -Servizio Sicurezza sul Lavoro e Servizio di Protezione Civile-, oppure da ufficio del medesimo ente territoriale, ma incompetente, trovava la sua naturale sede di impugnazione dinanzi al Tribunale amministrativo.
3.4.Il regolamento di giurisdizione, per l’oggetto della causa, dunque, non può tener conto dell’ordinanza n. 38 del 2021.

3.5.Quanto invece all’avviso di pagamento, in questa vicenda atto finale del lungo confronto tra Ente territoriale e società, esso va inquadrato nelle procedure per le quali è pur vero che la giurisprudenza di legittimità ritiene che le obbligazioni del destinatario del provvedimento contingibile e urgente, a seguito di ordine dell’amministrazione, trovino fondamento nell’esplicazione del potere della P.A. di incidere sulla sfera pubblica del privato, potere che comprende la possibilità, in caso di inadempimento, di procedere all’esecuzione diretta della prestazione di facere fungibile mediante la procedura di esecuzione in danno, affidando il relativo incarico a soggetto ad essa estraneo. In tal caso, però, sorge a carico del privato, prescindendo da eventuali e concorrenti illeciti di natura amministrativa o penale che sanzionano il suo inadempimento all’ordine dell’autorità, l’obbligazione di rimborsare all’amministrazione le spese da essa sostenute. Questa obbligazione sorge in forza della fattispecie complessa costituita dalla esecutività del provvedimento, dall’inerzia dell’obbligato e dall’avvenuto esercizio del potere sostitutivo (Cass., 25 maggio 2007, n. 12231; cfr. anche Cass., 13 aprile 2001, n. 5540).
3.6.- Si tratta dunque di una situazione giuridica che, pur derivante da una pregressa attività autoritativa della P.A., afferisce ormai ad un ambito giuridico in cui possono emergere solo obbligazioni riferibili a rapporti di diritto privato. Ed infatti, in tema di ingiunzione fiscale, ex art. 2 del r.d. n. 639 del 1910, la giurisprudenza di questa Corte ha opportunamente affermato che le controversie relative alla riscossione delle somme occorse per la cd. esecuzione in danno, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, venendo in evidenza un’obbligazione di diritto privato che trova esclusivo presupposto nell’inerzia dell’obbligato all’esecuzione dell’ordinanza contingibile e urgente e nel conseguente esercizio del potere sostitutivo della P.A., senza che sia posto in discussione il provvedimento amministrativo, trattandosi soltanto di accertare il diritto della P.A. al rimborso delle spese sostenute (Sez. U, 25 settembre 2018, n. 22756, a proposto di una pretesa creditoria della P.A. che traeva origine da un provvedimento amministrativo discrezionale).
3.7.- Già ben prima la Corte, ancor più assertivamente, aveva affermato che spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia relativa al recupero delle spese per l’effettuazione d’ufficio da parte di un Comune di opere a tutela della pubblica incolumità, oggetto di ordinanza contingibile ed urgente rimasta ineseguita dal destinatario. A tal fine era stato chiarito come, indipendentemente dallo strumento prescelto dall’amministrazione per detto recupero -procedura monitoria o procedimento previsto per la riscossione delle entrate patrimoniali dal r.d. n. 639 del 1910-, la natura della posizione soggettiva incisa dall’ordinanza sindacale, oggetto peraltro di autonoma impugnazione del privato innanzi al giudice amministrativo, non veniva in rilievo sotto alcun profilo nella fase di riscossione del credito dell’amministrazione per le spese affrontate a seguito dell’inerzia del destinatario dell’ordine. Ciò in quanto al giudice ordinario non compete stabilire se il potere sia stato legittimamente esercitato in sede di emissione del provvedimento amministrativo, ma solo se sussista il diritto soggettivo dell’amministrazione ad essere rimborsata, per avere effettivamente speso le somme di cui domanda il rimborso e per non essere stata la spesa eccessiva in relazione all’obiettivo perseguito e determinato nel provvedimento. La controversia, prosegue il giudice di legittimità, attiene al diritto soggettivo, che è del tutto estraneo all’ambito dei “diritti patrimoniali
conseguenziali”, la cui cognizione è rimessa al giudice amministrativo, i quali attengono al risarcimento dei danni subiti dal privato a seguito dell’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e non già ai diritti di credito dell’amministrazione nei confronti del soggetto privato (così, Sez. U, 10 luglio 2006, n. 15611; cfr. anche Cass., 13 luglio 2012, n. 11937).

3.8.- Il caso di specie si sovrappone ai precedenti richiamati, perché in esso, sotto il profilo della giurisdizione, il rapporto giuridico controverso non è neppure mediatamente riconducibile, secondo la regola del petitum sostanziale, all’esercizio del potere amministrativo. La domanda è intesa a contestare l ‘ infondatezza e l ‘ inesistenza del preteso credito della controparte, e per l’effetto accertare e dichiarare la ‘ inesistenza, la nullità, l’annullamento, la inefficacia, la invalidità e la illegittimit à ‘ della procedura coattiva di recupero delle spese sostenute per la messa in sicurezza. Rispetto ad essa l ‘ordinanza n. 38 del 2021 resta sullo sfondo della vicenda narrata, mentre, per come formulata la domanda promossa dinanzi al tribunale adito, con essa si intende accertare se sussista il diritto dell’amministrazione al rimborso delle spese sopportate, e se le stesse siano eccessive e giustificabili.
Deve pertanto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cui demanda la liquidazione delle spese processuali del presente regolamento. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite del 10

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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