Giurisdizione giudice ordinario per locazioni con Enti

Una cittadina contesta la natura di un contratto di locazione con un Comune, che lo considera una concessione amministrativa. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18392/2025, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario per decidere sulla natura del bene e del rapporto, affermando che la domanda verte su diritti soggettivi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando un Affitto con il Comune è un Contratto Privato

L’affitto di un immobile di proprietà di un ente pubblico, come un Comune, solleva spesso dubbi sulla natura del rapporto: si tratta di una locazione privata o di una concessione amministrativa? La risposta a questa domanda è cruciale perché determina il giudice competente a decidere in caso di controversia. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha ribadito un principio fondamentale: per stabilire la giurisdizione del giudice ordinario, è determinante l’oggetto della domanda presentata dal cittadino.

I Fatti del Caso: Contratto di Locazione o Concessione Amministrativa?

Una cittadina aveva stipulato un contratto con un Comune per un immobile ad uso abitativo. Tale contratto, pur essendo denominato ‘concessione’, presentava caratteristiche tipiche della locazione, come una scadenza a lungo termine e l’applicazione di norme della legge sugli affitti. L’ente locale, tuttavia, a un certo punto ha esercitato una clausola di recesso per ‘motivi di interesse pubblico’, sostenendo di dover destinare l’immobile a servizio di una scuola pubblica e qualificandolo come parte del suo ‘patrimonio indisponibile’. Di conseguenza, il Comune riteneva che il rapporto fosse una concessione amministrativa e che la relativa controversia dovesse essere decisa dal giudice amministrativo.

La cittadina, invece, ha adito il Tribunale ordinario, chiedendo di accertare che l’immobile facesse parte del ‘patrimonio disponibile’ del Comune e che, pertanto, il contratto fosse una normale locazione soggetta al diritto civile. L’obiettivo era far dichiarare nulla la clausola di recesso unilaterale dell’ente.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Il conflitto tra le due posizioni ha portato alla necessità di risolvere la questione di giurisdizione. L’ente locale sosteneva la competenza del giudice amministrativo, in quanto la controversia riguardava l’esercizio di poteri autoritativi su un bene destinato a pubblica utilità. La cittadina, al contrario, ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, insistendo sulla competenza del giudice ordinario, poiché la sua domanda verteva sul riconoscimento di un diritto soggettivo derivante da un contratto di locazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha accolto il ricorso della cittadina, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno ribadito un principio consolidato: la giurisdizione si determina sulla base del cosiddetto petitum sostanziale, ossia la vera natura della richiesta avanzata e della posizione giuridica fatta valere.

Nel caso specifico, la domanda della ricorrente era finalizzata a ottenere il riconoscimento della natura privata del rapporto di locazione e della qualifica dell’immobile come bene del patrimonio disponibile. Si tratta, quindi, di una controversia che ha ad oggetto diritti e obblighi derivanti da un rapporto paritetico, assimilabile a un contratto tra privati.

La Corte ha chiarito che spetta proprio al giudice ordinario il compito di valutare la natura del bene in questione. Sarà il Tribunale ordinario a dover decidere se l’immobile rientri nel patrimonio disponibile o indisponibile del Comune. Se dovesse accertare che il bene è effettivamente destinato a un pubblico servizio (patrimonio indisponibile), rigetterà la domanda della cittadina nel merito. In caso contrario, riconoscerà l’esistenza di un contratto di locazione di diritto privato e valuterà le ulteriori richieste della ricorrente.

Conclusioni: L’Importanza della Domanda per Determinare il Giudice Competente

Questa pronuncia conferma che, quando un cittadino agisce in giudizio per far valere un diritto soggettivo derivante da un rapporto che egli qualifica come locazione privata, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, anche se la controparte è una Pubblica Amministrazione. La difesa dell’ente pubblico, basata sulla natura pubblicistica del bene, non sposta la giurisdizione, ma diventa un’argomentazione da valutare nel merito del giudizio. La decisione sottolinea quindi la centralità della domanda giudiziale come criterio per individuare il giudice competente a decidere la lite.

A quale giudice spetta decidere se un contratto con un ente pubblico è una locazione privata o una concessione amministrativa?
Secondo la Corte di Cassazione, spetta al giudice ordinario. La giurisdizione si determina in base alla domanda dell’attore, e se questa chiede di accertare l’esistenza di un rapporto di locazione di diritto privato, la competenza è del giudice ordinario.

Cosa succede se l’ente pubblico sostiene che l’immobile fa parte del suo patrimonio indisponibile?
Anche in questo caso, la giurisdizione rimane del giudice ordinario. Sarà compito di quest’ultimo valutare la natura del bene. Se accerterà che l’immobile è effettivamente parte del patrimonio indisponibile, rigetterà nel merito la domanda della parte privata; in caso contrario, la tratterà come una normale controversia di locazione.

Come si determina la giurisdizione in una controversia tra un cittadino e la Pubblica Amministrazione?
La giurisdizione si determina sulla base del cosiddetto “petitum sostanziale”, ovvero la reale natura della pretesa avanzata. Non conta la prospettazione della parte, ma l’effettiva posizione giuridica (diritto soggettivo o interesse legittimo) e il rapporto giuridico dedotto in giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18392 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 18392 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al numero 16794 del ruolo generale dell’anno 20 24, proposto da

COGNOME NOME (C.F.: PLN CODICE_FISCALE

rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOMEC.F.: CNT CODICE_FISCALE

-ricorrente-

nei confronti di

COMUNE DI ALTAVILLA COGNOME (C.F.: P_IVA), in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE

-resistente- per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Salerno, iscritto al n. 4323 dell’anno 2024 del R.G. ;

udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa

NOME COGNOME ha agito in giudizio nei confronti del Comune di Altavilla Silentina, davanti al Tribunale di Salerno, chiedendo accertarsi che l’immobile concesso in locazione in suo favore da parte del l’ente locale appartiene al patrimonio disponibile del medesimo ente e che, pertanto, la disciplina applicabile ai relativi rapporti è quella di cui alla legge n. 431 del 1998, con contestuale accertamento della scadenza degli effetti del rapporto contrattuale al 19 settembre 2031 e con declaratoria di nullità dell’art. 8 del contratto stesso, relativo al diritto di recesso del locatore.
L’ente convenuto, costituitosi in giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

L’attrice ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 c.p.c., assumendo che la controversia spetterebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Comune di Altavilla Silentina ha resistito, con controricorso, sostenendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

È stata disposta la trattazione in camera di consiglio. L’Ufficio della Procura Generale, che ha presentato conclusioni scritte, ha chiesto « che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del giudice ordinario ».

L’ente controricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c..

Ragioni della decisione

Si premette che il ricorso contiene una sufficiente illustrazione dei fatti rilevanti per il giudizio, dell’oggetto dello stesso e dell’andamento della vicenda sostanziale e processuale.

Si premette, altresì, che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto intro duttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, 8 maggio 2007, n. 10374; 25 giugno 2010, n. 15323; tra le più recenti, ex multis : Sez. U, 27 luglio 2022, n. 23436; 21 settembre 2021, n. 25480; 8 luglio 2020, n. 14231; 15 settembre 2017, n. 21522).
Nella specie, il petitum sostanziale della domanda avanzata davanti al giudice di pace dalla ricorrente COGNOME ovvero l’oggetto della presente controversia, è costituito dal riconoscimento della natura di bene del patrimonio disponibile comunale dell’immobile da lei occupato e dalla sussistenza, in relazione allo stesso, di un rapporto ordinario di locazione, integralmente assoggettato al regime civilistico di cui alla legge n. 431 del 1998, con conseguente sua

scadenza al settembre 2031 e nullità della clausola attributiva di un diritto di recesso in ogni tempo all’ente locatore.

È opportuno precisare, in proposito, che, per quanto emerge dagli atti, la detenzione dell’immobile di cui si controverte è stata inizialmente conseguita dal coniuge della ricorrente sulla base di un ordinario contratto di locazione stipulato con l’ERSAC, originario ente proprietario dello stesso. L’immobile è stato poi trasferito in proprietà al Comune di Altavilla Silentina (nel 2007) e quest’ultimo ha stipulato (nel 2011) con il conduttore un nuovo contratto, denominato « contratto di concessione di locali di proprietà comunale siti in località INDIRIZZO adibiti ad uso abitativo ai sensi dell’art. 2 comma 1 della legge 9/12/1998 n. 431 », con scadenza al 19 settembre 2031 (« con possibilità di rinnovo automatico per lo stesso periodo ») e con facoltà di recesso per il comune « in qualsiasi momento, con preavviso di tre mesi, allorché per motivi di interesse pubblico i locali debbano essere destinati a pubblici servizi ». Tale contratto è stato, poi, oggetto di ‘ voltura ‘ in favore della ricorrente nel 2015, dopo il decesso del coniuge.
Successivamente, l’ente comunale ha fatto valere la clausola contrattuale di recesso, assumendo la necessità di adibire l’immobile alle attività didattiche di una scuola pubblica, di cui sostiene lo stesso costituirebbe una pertinenza (quale ‘ alloggio del custode ‘) e ne ha disposto lo sgombero, in via amministrativa.

L’ente sostiene, infatti, che il bene immobile in questione rientrerebbe nel suo patrimonio indisponibile, trattandosi di alloggio pertinenziale ad una scuola pubblica ed essendo, peraltro, necessaria la sua destinazione ad attività didattiche. Ne fa discendere che non sarebbe in radice

configurabile, in relazione allo stesso, un rapporto privatistico di locazione ma esclusivamente una vera e propria concessione di natura amministrativa, in relazione alla quale esso disporrebbe di poteri autoritativi in autotutela, tra cui quello di disporne lo sgombero, e che, comunque, tale natura del bene attrarrebbe ogni controversia in proposito nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, co. 1, lett. b), c.p.a. .

Tali assunti sono, peraltro, contestati dalla ricorrente, la quale sostiene, al contrario, che mai l’immobile, da sempre utilizzato quale abitazione della propria famiglia (nessun componente della quale aveva mai svolto mansioni di custode della vicina scuola), è stato concretamente destinato ad un pubblico servizio.

5. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie aventi ad oggetto i diritti derivanti da contratti di locazione intercorrenti tra privati ed enti pubblici, in quanto soggetti all’ordinario regime di diritto privato (con riguardo agli adeguamenti del canone, al diritto di prelazione, al prezzo di acquisto ed in generale a tutti i diritti relativi alla locazione degli alloggi dell’edilizia residenziale pubblica, nella fase successiva al provvedimento di assegnazione, in cui la parte pubblica assume la posizione di locatrice, cfr.: Cass., Sez. U, Sentenza n. 4856 del 08/10/1985; Sez. U, Sentenza n. 6253 del 18/11/1988; Sez. U, Sentenza n. 652 del 23/01/1998; Sez. U, Sentenza n. 14079 del 01/10/2002; Sez. U, Sentenza n. 5107 del 02/04/2003; Sez. U, Ordinanza n. 23830 del 23/12/2004; Sez. U, Sentenza n. 13527 del 12/06/2006; Sez. 1, Sentenza n. 85 del 08/01/2007; con riguardo alla fase precontrattuale, nonché
alla validità e all’efficacia dei contratti di locazione stipulati ‘ iure privatorum ‘ da enti pubblici quali conduttori, all’accertamento dei diritti da tali contratti derivanti ed all’eventuale obbligo di rilascio degli immobili locati: Cass., Sez. U, Sentenza n. 15899 del 13/07/2006; Sez. U, Ordinanza n. 20504 del 21/09/2006; Sez. U, Sentenza n. 14185 del 08/07/2015; Sez. U, Ordinanza n. 5051 del 16/02/2022, in cui si afferma espressamente che « il contratto stipulato dalla P.A. per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione» e che «ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, concerne diritti soggettivi e, per questo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario »; da ultimo, sempre nel medesimo senso, cfr., altresì: Cass., Sez. U, n. 34751 del 28/12/2024).
D’altra parte, sempre secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, « affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili ai sensi dell ‘ art. 826, comma 3, c.c. e la sua concessione in godimento possa essere qualificata come concessione-contratto, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell ‘ ente titolare del diritto reale pubblico e dell ‘ effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio; in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là del ‘ nomen iuris ‘ che le parti contraenti
abbiano inteso dare al rapporto, essa viene a inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario » (Cass., Sez. U, n. 14865 del 28/06/2006; Sez. U, n. 6019 del 25/03/2016; Sez. U, n. 13664 del 21/05/2019; Sez. U, n. 21991 del 12/10/2020). Poiché -come già chiarito -la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, precisamente, del cd. petitum sostanziale , e poiché l’oggetto della domanda proposta dalla COGNOME, nella specie, ha ad oggetto proprio il riconoscimento della natura di bene del patrimonio disponibile comunale dell’immobile nella sua detenzione e, quindi, della sussistenza di un vero e proprio contratto di locazione tra le parti, soggetto integralmente al regime civilistico, non può dubitarsi della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario su tali domande.
È, quindi, il giudice ordinario a dover valutare la effettiva natura dell’immobile di cui si controverte e la sussistenza delle condizioni per la sua effettiva qualificazione come bene del patrimonio disponibile comunale, secondo l’assunto di parte attrice (eventualmente accogliendo, di conseguenza, la sua domanda, per tale profilo, e valutando poi la fondatezza delle sue ulteriori richieste in ordine alla qualificazione ed alla concreta conformazione del contratto di locazione avente ad oggetto lo stesso), ovvero la sussistenza delle condizioni per la qualificazione di esso come bene del patrimonio indisponibile comunale, secondo l’assunto dell’ente convenuto (in tal caso rigettando la domanda avanzata dall’attrice).
Il ricorso è accolto ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

La regolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merito .

per questi motivi

La Corte, a Sezioni Unite:

-dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;

-rimette al giudice di merito la liquidazione delle spese del regolamento.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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