Giurisdizione giudice ordinario per extra budget

Una struttura sanitaria privata ha richiesto il pagamento per prestazioni erogate oltre il tetto di spesa concordato con l’ente sanitario pubblico. I tribunali di merito avevano negato la propria competenza, ritenendola del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha invece affermato la giurisdizione del giudice ordinario, chiarendo che quando la richiesta è di natura puramente patrimoniale (pagamento di un corrispettivo) e non contesta la validità degli atti amministrativi che fissano il budget, la competenza è del giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Il Diritto al Pagamento Extra Budget nel Settore Sanitario

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione cruciale per le strutture sanitarie private accreditate: a chi spetta decidere sulle richieste di pagamento per prestazioni fornite oltre il budget concordato? La risposta, che conferma un orientamento consolidato, ribadisce la giurisdizione del giudice ordinario in queste materie, tracciando un confine netto con le competenze del giudice amministrativo.

I Fatti del Caso

Una struttura sanitaria privata si è rivolta al Tribunale per ottenere il pagamento di una somma considerevole da un’Azienda Sanitaria Regionale. Il credito derivava da prestazioni sanitarie erogate anni prima, che eccedevano il limite finanziario (il cosiddetto “tetto di spesa”) stabilito dalla convenzione con la Regione. La struttura sosteneva di essere stata costretta ad accettare pazienti in condizioni di urgenza, inviati dal servizio pubblico, trovandosi nell’impossibilità di rifiutare il ricovero.

Inizialmente, il Tribunale aveva emesso un decreto ingiuntivo a favore della clinica. Tuttavia, l’Azienda Sanitaria si è opposta, sollevando una questione di giurisdizione: a suo avviso, la controversia non doveva essere decisa da un giudice civile, ma da un giudice amministrativo. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno accolto questa tesi, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e revocando l’ordine di pagamento.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il cuore del problema legale risiede nella natura della controversia. L’Azienda Sanitaria sosteneva che, poiché la disputa verteva sull’interpretazione e sui limiti di una concessione di pubblico servizio e dei relativi tetti di spesa (atti di natura autoritativa), la competenza spettasse al giudice amministrativo. La struttura sanitaria, invece, ribatteva che la sua richiesta era semplice: ottenere il pagamento per un servizio reso. Si trattava, quindi, di una pretesa creditoria basata su un rapporto contrattuale, un diritto soggettivo da far valere davanti al giudice ordinario.

La Decisione della Corte di Cassazione e la giurisdizione del giudice ordinario

La Suprema Corte ha accolto il ricorso della struttura sanitaria, cassando la sentenza d’appello e affermando con chiarezza la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione si fonda su un principio consolidato, che distingue nettamente le controversie a contenuto puramente patrimoniale da quelle che investono l’esercizio del potere pubblico.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha spiegato che, quando una struttura accreditata agisce in giudizio per ottenere il pagamento del corrispettivo per le prestazioni sanitarie fornite, essa fa valere un diritto soggettivo di natura privatistica. La controversia è “contrassegnata da un contenuto meramente patrimoniale” e si articola secondo lo schema “obbligo-pretesa”.

L’eccezione sollevata dall’ente pubblico, relativa al superamento del tetto di spesa, non trasforma la natura della causa. Essa non amplia l’oggetto del contendere (il petitum) fino a includere una valutazione sulla legittimità degli atti amministrativi che fissano il budget. Al contrario, tale eccezione rappresenta una difesa nel merito, una questione che il giudice ordinario è pienamente competente a valutare per decidere se il pagamento sia dovuto o meno.

La giurisdizione si sposterebbe al giudice amministrativo solo se la struttura privata contestasse direttamente la legittimità dei provvedimenti che hanno fissato i tetti di spesa, chiedendone per esempio l’annullamento. Ma in questo caso, la domanda era unicamente volta a ottenere il pagamento, non a invalidare gli atti della Pubblica Amministrazione.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La Corte di Cassazione ha quindi annullato la decisione impugnata e ha rinviato la causa al Tribunale di primo grado affinché proceda all’esame del merito della domanda. Questa ordinanza rafforza la tutela delle strutture sanitarie private, fornendo una guida chiara: le richieste di pagamento per prestazioni, anche se eccedenti i budget concordati, rientrano nella sfera del diritto civile e devono essere portate davanti al giudice ordinario. Ciò garantisce che la valutazione si concentri sull’esistenza e sull’esigibilità del credito, senza che le questioni procedurali sulla giurisdizione possano ostacolare l’accertamento dei diritti delle parti.

A quale giudice deve rivolgersi una struttura sanitaria privata per chiedere il pagamento di prestazioni fornite oltre il budget concordato con l’ente pubblico?
Deve rivolgersi al giudice ordinario, poiché la richiesta riguarda un diritto di credito di natura patrimoniale.

Perché la controversia sui pagamenti extra budget rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Perché la domanda ha per oggetto unicamente il pagamento di un corrispettivo e non contesta la legittimità degli atti amministrativi con cui la Pubblica Amministrazione ha fissato i tetti di spesa. L’eccezione del superamento del budget è una questione di merito, non di giurisdizione.

In quali casi una controversia simile spetterebbe invece al giudice amministrativo?
Spetterebbe al giudice amministrativo se la struttura sanitaria, invece di limitarsi a chiedere il pagamento, contestasse direttamente la validità e la legittimità dei provvedimenti amministrativi che hanno stabilito i limiti di spesa, chiedendone l’annullamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 16991 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 16991 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data RAGIONE_SOCIALEzione: 20/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10685/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE VILLA VERDE, nella persona del legale rappresentante in atti indicato, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante in atti indicato, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME, presso l’indirizzo di posta elettronica certificata dei quali è domiciliata per legge;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE d ‘ APPELLO di ANCONA n. 371/2019 depositata il 14/03/2019; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/06/2024 dal

Consigliere COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. Nel 2007 la RAGIONE_SOCIALE chiedeva al Tribunale di Ancona di ingiungere all’RAGIONE_SOCIALE (di seguito, per brevità, la RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE) il pagamento della somma di euro 434.406,81, oltre interessi per euro 183.446,10, per svariate fatture emesse negli anni 2001 e 2003 relativamente a prestazioni RAGIONE_SOCIALE da essa struttura erogate in favore dell’RAGIONE_SOCIALE, oltre il limite finanziario stabilito in convenzione dalla Regione.
In sede di ricorso monitorio RAGIONE_SOCIALE faceva presente che tra l’RAGIONE_SOCIALE e la Regione era intervenuta convenzione (contenente la previsione del volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima RAGIONE_SOCIALE si impegnavano ad assiRAGIONE_SOCIALEre per tipologia e per modalità di assistenza, con individuazione del limite finanziario invalicabile: c.d. tetto massimo di operatività e di spesa), ma che l’RAGIONE_SOCIALE le aveva imposto di accettare il ricovero di pazienti che non era in grado di trattare per mancanza di posti letto in ospedale, così ponendola in condizione di non poter rifiutare il ricovero nella sua struttura, pena l’omissione di soccorso di pazienti inviati in autoambulanza. Precisava che non faceva questione di illegittimità del tetto di spesa, ma argomentava che detto tetto non poteva impedire, nella situazione data, la riscossione del credito che aveva maturato negli anni 2001 e 2003 (sulla base della normativa all’epoca vigente), trattandosi di ricoveri urgenti, che erano stati imposti dal SSN.
Il Tribunale di Ancona, con decreto n. 487/2007, ingiungeva all’RAGIONE_SOCIALE di corrispondere a RAGIONE_SOCIALE la somma da quest’ultima richiesta.

Avverso il suddetto decreto ingiuntivo proponeva opposizione l’RAGIONE_SOCIALE, che, tra l’altro, contestava la giurisdizione del giudice ordinario.

Il Tribunale di Ancona, con sentenza n. 1002/13, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sollevato dalla RAGIONE_SOCIALE, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ravvisando nella convenzione per cui è controversia la natura di contratto di diritto pubblico costituente la fonte di un ‘un rapporto riconducibile alla concessione amministrativa di pubblico servizio’) e, per l’effetto, revocava l’ingiunzione di pagamento opposta e compensava integralmente le spese di lite.
Avverso la sentenza del giudice di primo grado proponeva appello RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, articolando tre motivi. In particolare, censurava la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva dichiarato il difetto di giurisdizione senza considerare che nel caso di specie la controversia aveva ad oggetto la sola entità dei corrispettivi in favore del concessionario senza contestazione dell’azione autoritativa della PRAGIONE_SOCIALEA., non sussistendo questioni relative all’accertamento e alla interpretazione di atti amministrativi, ma delle sole singole voci creditorie che radicavano quindi la competenza del giudice ordinario.
Si costituiva in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE, contestando in modo specifico l’avverso gravame e chiedendone il rigetto. In particolare, l’RAGIONE_SOCIALE, quanto alla giurisdizione, deduceva che correttamente il giudice di I grado aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del G.O., poiché l’oggetto del contendere riguardava l’interpretazione di un provvedimento che si rifletteva sull’esatta esecuzione del contratto già stipulato.

La Corte territoriale con sentenza n. 371/2019, rigettando l’appello, confermava integralmente la sentenza del giudice di primo grado, condannando l’appellante alla rifusione delle spese processuali in favore dell’RAGIONE_SOCIALE.

Avverso la sentenza della corte territoriale ha proposto ricorso RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Ha resistito con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

Per l’adunanza camerale del 31 gennaio 2024 il ProRAGIONE_SOCIALEtore Generale non ha rassegnato conclusioni scritte, mentre i Difensori di entrambe le parti hanno depositato memorie.

La trattazione del ricorso è stata rinviata per impedimento del Relatore all’odierna adunanza.

Il Collegio si è riservato di depositare la motivazione della decisione entro sessanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

RAGIONE_SOCIALE articola in ricorso un unico motivo con il quale denuncia «Violazione, o falsa applicazione degli art. 113 Cost., 33 d.lgs. 31.3.1998, come modificato dall’art. 7, l. 21.7.2000 n. 205 e interpretato dalla sentenza della Corte costituzionale 6.7.2004 n. 204 (art. 360, comma l, n. l, c.p.c.). Giurisprudenza di questa Corte obliterata dalla sentenza: Cass. S.U. 2.11.2018, n. 28053; Cass. S.U. 29.10.2015, n. 22094; Cass. S.U. 18.12.2008, n. 29536; Cass. S.U. 6.7.2005, n. 14198».
Si duole che la corte territoriale, confermando la statuizione del primo giudice, ha affermato la carenza di giurisdizione del giudice ordinario sul presupposto che statuire sulla esistenza di un credito per prestazioni effettuate oltre il budget implicherebbe un giudizio sul contenuto e sui limiti della concessione – e, quindi, una valutazione sia dell’atto autoritativo (con cui la Pubblica Amministrazione fissa in precedenza i limiti di spesa), sia dell’attività di controllo sul rispetto di quei limiti, che è invece riservata al giudice amministrativo.
Sottolinea di aver agito in giudizio nell’anno 2007 per un credito maturato negli anni 2001 e 2003 e che in base all’art. 5 c.p.c. la giurisdizione si radica sulla base delle norme vigenti al momento della domanda tenendo conto degli effetti di eventuali e successive sentenze

della Corte costituzionale, la norma in allora vigente, regolatrice del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, era l’art. 33 d.lgs. 31.3.1998 n. 80 come modificato dall’art. 7, co. l, L 21.7.2000 n. 205 e come interpretato dalla Corte costituzionale con sentenza del 6. 7.2004 n. 240, per effetto della quale (i) risultava abrogato il comma 2 dell’art. 33 mentre (ii) il comma 1, oggetto di manipolazione interpretativa, ha assunto questo contenuto: ‘(…) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessione di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità. Canoni ed altri corrispettivi’.
Osserva che le Sezioni Unite di questa Corte si sono già occupate di fattispecie identiche alla presente (Cass. n. 28053/2018; n. 22094/2015) e hanno sempre statuito che, anche nel caso di pretese economiche per prestazioni rese oltre il tetto di spesa, la controversia rientra nella giurisdizione ordinaria perché l’eccezione della P.A. di superamento del tetto non amplia il petitum sostanziale della domanda, ma incide soltanto sull’oggetto del giudizio e si sostanzia in una questione che attiene al merito della controversia.
Sottolinea altresì di non aver mai messo in discussione gli atti e le azioni della p.a., ma di aver giustificato il proprio credito perché all’epoca la legge prevedeva il pagamento anche delle prestazioni ‘sopra soglia’: infatti, l’art. 8-quinquies, comma 1; lett. d); d.lgs. n.502/1992 è stato novellato, con efficacia a partire dal 2009 ex L. n. 133/2008, con l’introduzione al comma 2, della lett. e-bis) contenente espresso divieto di remunerare prestazioni oltre il budget, ma la norma sopravvenuta non si applica al caso di specie che concerne prestazioni dell’anno 2001 e dell’anno 2003 (cioè di anni anteriori alla modifica).
2. Il ricorso è fondato.

Le Sezioni Unite di questa Corte, con sentenza n. 11680/2023 (che richiama Cass., Sez. Un., n. 411/2007), hanno dichiarato la

giurisdizione del giudice ordinario in fattispecie analoga a quella sottesa al ricorso in esame.

In detto arresto, le Sezioni Unite – dopo aver ribadito che, secondo consolidato orientamento di questa Corte (Cass., Sez. Un., n. 603/2005), i rapporti fra le RAGIONE_SOCIALE e le strutture private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell’accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio; e, quindi, le controversie ad essi relative appartengano, in forza dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di «quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi» che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinario – hanno in primo luogo statuito che sono per l’appunto tali le controversie ‘contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la RAGIONE_SOCIALE amministrazione concedente e il concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio ‘obbligo-pretesa’, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla RAGIONE_SOCIALE amministrazione per la tutela d’interessi generali’, sempre che ‘non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della RAGIONE_SOCIALE amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali -valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-RAGIONE_SOCIALEli sia sull’ ‘an’, sia sul ‘quantum’ del corrispettivo.
Sempre in detto arresto, le Sezioni Unite:

richiamando Cass., Sez. Un., n. 26200/2019 – ‘con riguardo a domanda, sempre in tema di attività RAGIONE_SOCIALE esercitata in regime di c.d. accreditamento, di condanna della RAGIONE_SOCIALE al pagamento del

corrispettivo per le prestazioni eccedenti il limite di spesa, proposta dalla RAGIONE_SOCIALE accreditata sul presupposto dell’annullamento in via giurisdizionale dei provvedimenti amministrativi che avevano stabilito i ccdd. «tetti di spesa» e della conseguente invalidità, inefficacia o inoperatività parziale dell’accordo stipulato tra le parti limitatamente alle clausole che prevedevano la non remunerabilità delle predette prestazioni’ – hanno precisato che la controversia «rientra, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 104 del 2010, nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui ‘petitum’ sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della RAGIONE_SOCIALE sul rapporto concessorio»;
e, richiamando Cass., Sez. Un., n. 372 e n. 20161/ 2021, in fattispecie nella quale la domanda della struttura RAGIONE_SOCIALE atteneva al pagamento di prestazioni effettuate in regime di accreditamento «oltre i tetti di spesa prefissati» – hanno ribadito che:

‘in tema di attività RAGIONE_SOCIALE esercitata in regime di cd. accreditamento, la domanda di condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al pagamento del corrispettivo per le prestazioni eccedenti il limite di spesa, proposta dalla RAGIONE_SOCIALE accreditata, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui ‘petitum’ sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della RAGIONE_SOCIALE sul rapporto concessorio. Tale conclusione non viene meno qualora l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE eccepisca il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sul presupposto che la pretesa creditoria è stata comunque incisa dalle deliberazioni autoritative adottate dall’ente pubblico, a meno che non
siano le conseguenti repliche del creditore a concretizzare una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato circa l’illegittimità del provvedimento posto a fondamento dell’eccezione sollevata dall’RAGIONE_SOCIALE, perché in tale ipotesi il ‘petitum’ sostanziale investe anche l’esercizio del potere autoritativo, e la giurisdizione appartiene pertanto al giudice amministrativo»;

– ‘solo laddove la parte creditrice nella riformulazione della domanda, in replica alle eccezioni dell’amministrazione RAGIONE_SOCIALE convenuta, richieda di accertare, con efficacia di giudicato, l’illegittimità dell’attività provvedimentale determinativa dei ‘cd. saldi extrabudget’, di cui la P.A. ha eccepito la rilevanza, tale controversia è attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo, cosicché il giudice ordinario deve declinare la giurisdizione sulla domanda di annullamento della deliberazione, trattenendo la sola domanda di condanna alle indennità, canoni o corrispettivi, salvo poi sospendere il giudizio ex art. 295 c.p.c. in attesa della definizione del giudizio sul provvedimento rimesso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo».
Ne consegue che, trattandosi di questione di giurisdizione sulla quale le Sezioni Unite si sono già pronunciate, questa sezione semplice può trattenere il ricorso ex 374, comma primo, secondo periodo c.p.c. per applicare i medesimi principi; con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice ordinario e, avuto riguardo al disposto di cui all’art. 353 c.p.c. (che è stato abrogato dal d. lgs. n. 149/2022, ma che era vigente ratione temporis ), rimessione della causa davanti al Tribunale di Ancona, quale giudice di primo grado, per l’esame nel merito.
Può essere utile aggiungere, sebbene non direttamente rilevante nella specie, che la giurisdizione del giudice ordinario avrebbe dovuto essere affermata anche nella ipotesi in cui la RAGIONE_SOCIALE ricorrente avesse contestato l’ an e il quantum dei provvedimenti impositivi del budget ,

salva l’impugnativa diretta di questi ultimi dinanzi al giudice amministrativo, solo munito di giurisdizione al riguardo.

Invero, sempre le Sezioni Unite, con sentenza n. 23536/2019, hanno statuito che ‘La domanda con cui una concessionaria di un pubblico servizio sanitario chieda la condanna al pagamento di somme dovute quali corrispettivi per l’espletamento delle prestazioni a favore di soggetti provenienti da una regione diversa da quella ove operi, chiedendo la disapplicazione (e non l’annullamento) dei provvedimenti e delle delibere che, nel regime dei ‘tetti di spesa RAGIONE_SOCIALE‘, vi hanno compreso anche l’espletamento di dette prestazioni, va proposta, secondo il criterio del ‘petitum sostanziale’, innanzi all’RAGIONE_SOCIALE., poiché la disapplicazione è potere in astratto interno alla sua giurisdizione, sebbene nella specie non esercitabile; il giudice ordinario deve decidere, pertanto, la controversia considerando validi ed efficaci i citati provvedimenti e delibere se ed in quanto non impugnati o non utilmente contestati presso l’RAGIONE_SOCIALE, titolare di giurisdizione esclusiva al riguardo, mentre, qualora siano ‘sub iudice’, è tenuto a sospendere il processo ex art. 295 c.p.c.».
Per le ragioni che precedono, la sentenza impugnata va cassata e, ritenuta la giurisdizione del giudice ordinario, la causa va rinviata al Tribunale di Ancona, in persona di diverso magistrato, perché proceda ad esaminare il merito della domanda.

Al giudice di rinvio è demandato anche il compito di liquidare le spese del presente giudizio di cassazione.

Stante l’accoglimento del ricorso, non sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello eventualmente dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso; per l’effetto, cassa la sentenza impugnata in relazione alla censura accolta e, dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, al Tribunale di Ancona, in persona di diverso magistrato, perché proceda ad esaminare il merito della domanda.

Così deciso in Roma, il 5 giugno 2024, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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