Giurisdizione giudice ordinario per danno da ritardo

La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia per risarcimento danni contro un Comune. L’Ente non aveva trasmesso tempestivamente la richiesta di rimborso IVA di alcuni cittadini, basata su un’attività amministrativa vincolata e non discrezionale. Poiché la posizione dei cittadini era di diritto soggettivo, la competenza a decidere sul danno spetta al giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Danno da Ritardo della P.A.

L’ordinanza in esame delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione: la determinazione della giurisdizione del giudice ordinario in caso di richiesta di risarcimento danni per il ritardo di un ente pubblico. Il caso specifico riguardava la mancata trasmissione di una richiesta di rimborso IVA, ma i principi espressi hanno una valenza generale e chiariscono quando la competenza spetta al giudice civile anziché a quello amministrativo.

I Fatti: una Richiesta di Rimborso Ignorata

Un gruppo di cittadini aveva eseguito lavori di riparazione su immobili ad uso abitativo, finanziati da specifiche leggi per la ricostruzione. Tali normative prevedevano la possibilità di ottenere un rimborso dell’IVA pagata. I cittadini avevano presentato regolarmente la domanda al proprio Comune, allegando tutta la documentazione necessaria.

Tuttavia, l’Ente locale aveva omesso di trasmettere tempestivamente la pratica al Dipartimento della Protezione Civile entro il termine ultimo, causando il rigetto della richiesta. Di conseguenza, i cittadini si sono rivolti al Tribunale ordinario per chiedere al Comune il risarcimento del danno, pari all’importo dell’IVA che avrebbero dovuto ricevere.

Il Conflitto di Giurisdizione tra Giudice Ordinario e Amministrativo

Il Tribunale ordinario, inizialmente adito, ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la controversia rientrasse nella competenza del giudice amministrativo. Secondo il primo giudice, il danno derivava da un comportamento legato all’esercizio di un potere pubblico.

Una volta che la causa è stata riassunta davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), anche quest’ultimo ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo di non essere competente. Il TAR ha affermato che la controversia dovesse essere decisa dal giudice ordinario, innescando così l’intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

La Decisione della Cassazione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Le Sezioni Unite hanno risolto il conflitto dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha cassato la sentenza del Tribunale ordinario che aveva inizialmente declinato la propria competenza, stabilendo che è quest’ultimo il giudice naturale per decidere sulla domanda di risarcimento del danno avanzata dai cittadini.

Le Motivazioni: Attività Vincolata e Diritto Soggettivo

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione sulla distinzione fondamentale tra diritto soggettivo e interesse legittimo. Il criterio per stabilire la giurisdizione, secondo un orientamento consolidato, è quello del “petitum sostanziale”, ovvero la reale natura della posizione giuridica fatta valere.

Nel caso di finanziamenti o sovvenzioni pubbliche, la giurisprudenza distingue due scenari:
1. Attività Discrezionale: Se la legge affida all’Amministrazione un potere di valutazione discrezionale su chi, quanto e come finanziare (an, quid e quomodo), la posizione del richiedente è di interesse legittimo. In questo caso, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
2. Attività Vincolata: Se, invece, la legge predetermina in modo dettagliato tutti i presupposti e le modalità per l’erogazione del contributo, senza lasciare margini di discrezionalità all’ente, l’attività della P.A. è vincolata. La posizione del richiedente è, quindi, di diritto soggettivo.

Nel caso di specie, le norme sul rimborso IVA definivano in modo preciso i requisiti, i beneficiari e le modalità, lasciando all’Amministrazione solo il compito di verificare la sussistenza di tali presupposti. L’attività del Comune era quindi meramente vincolata. Di conseguenza, i cittadini vantavano un vero e proprio diritto soggettivo a ottenere il beneficio una volta soddisfatte le condizioni di legge.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La condotta omissiva del Comune, che non ha trasmesso la documentazione nei termini, ha leso direttamente questo diritto soggettivo, causando un danno ingiusto. Poiché la controversia riguarda la lesione di un diritto soggettivo, la competenza a giudicare la richiesta di risarcimento del danno non può che appartenere al giudice ordinario. Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale: quando la P.A. agisce senza discrezionalità, ma come mera esecutrice della volontà di legge, i suoi inadempimenti sono sindacabili dal giudice civile, al pari di quelli di un qualsiasi altro soggetto giuridico.

A quale giudice ci si deve rivolgere per chiedere il risarcimento del danno se un Comune non trasmette in tempo una pratica per un contributo pubblico?
Ci si deve rivolgere al giudice ordinario, a condizione che l’erogazione del contributo sia configurata dalla legge come un’attività vincolata per la Pubblica Amministrazione, facendo sorgere in capo al cittadino un vero e proprio diritto soggettivo al beneficio.

Come si distingue un diritto soggettivo da un interesse legittimo nei confronti della Pubblica Amministrazione?
Si ha un diritto soggettivo quando l’attività della P.A. è “vincolata”, cioè la legge definisce tutti i presupposti e le condizioni senza lasciare spazio a scelte discrezionali. Si ha, invece, un interesse legittimo quando la P.A. esercita un potere discrezionale, dovendo ponderare l’interesse pubblico con quello del privato.

La richiesta di rimborso IVA per lavori antisismici, nel caso esaminato, era un diritto soggettivo?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che era un diritto soggettivo perché la normativa di riferimento definiva in modo dettagliato e preciso tutti i presupposti e le modalità di erogazione del contributo, senza lasciare all’Amministrazione alcuna valutazione discrezionale sull’opportunità o sulle modalità del rimborso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9154 Anno 2024

RAGIONE_SOCIALE Ord. Sez. U Num. 9154 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/04/2024

Oggetto

REGOLAMENTI

GIURISDIZIONE

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 13/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 15133-2023 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA BASILICATA, con ordinanza n. 459/2023 depositata il 10/07/2023, nella causa tra:

NOME, COGNOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME ANGIOLINA, TARGISE COGNOME, COGNOME;

– ricorrenti non costituiti in questa fase contro

COMUNE DI EPISCOPIA;

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO COGNOME, il quale chiede che le Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALE Corte, risolvendo il sollevato conflitto negativo, dichiarino la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatti di causa

Gli attori, specificamente indicati in epigrafe, premesso di avere effettuato lavori di riparazione di fabbricati per RAGIONE_SOCIALE abitazione e che tali lavori erano finanziati dalla legge n. 219 del 1981 e dalla successiva legge n. 12 del 1988 (normativa che escludeva dal finanziamento l’IVA sui materiali utilizzati, sulla manodopera e sulle figure professionali necessarie per la progettazione e la direzione dei lavori), esponevano di avere trasmesso al Comune di Episcopia la richiesta di rimborso dell’IVA, alleg ando la documentazione necessaria che detto Ente aveva, però, omesso di trasmettere tempestivamente al RAGIONE_SOCIALE, causando il rigetto RAGIONE_SOCIALE richiesta.
Per tali ragioni, convenivano il Comune di Episcopia, innanzi al Tribunale di Lagonegro, avanzando domanda per il risarcimento del danno ( pari all’importo dell’IVA corrisposta ) derivante dall’omessa trasmissione, entro il 31.12.2008, al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del Consiglio dei Ministri RAGIONE_SOCIALE documentazione indicata alle lettere b) e c) dell’art. 2 del D.M. n. 499 del 1998.

Il Tribunale di Lagonegro, con sentenza n. 602/2022, pubblicata il 5.12.2022, ritenuta la vicenda riconducibile alla giurisdizione del giudice amministrativo, quale prospettato danno da comportamenti riconducibili anche mediamente all’esercizio del potere pubblico in relazione a un interesse legittimo pretensivo, quale la comunicazione da parte del Comune al RAGIONE_SOCIALE degli elenchi ovv ero il rimborso dell’IVA riconosciuto dalla legge 449/97 e dal
D.M. 499/1998), declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

Dopo la regolare traslatio iudici ad opera degli attori, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, con l’ ordinanza indicata in epigrafe, sollevava conflitto negativo di giurisdizione ritenendo la propria giurisdizione insussistente, per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Giudice amministrativo -premesso che la disciplina normativa dei contributi per cui era causa, contemplata dall’art. 12, comma 3, RAGIONE_SOCIALE legge n. 449 del 1997 e dagli artt.2 e 4 del D.M. n. 499 del 1998 prevede un’attività amministrativa, rigorosamente vincolata, senza che residui all’Amministrazione alcuna valutazione di tipo discrezionale, in quanto la fruibilità del beneficio in questione risulta condizionata esclusivamente dalla sussistenza e/o ricognizione dei presupposti individuati dalla medesima normativariteneva che, dal carattere vincolato, sia nell’ an che nel quantum, dell’azione amministrativa , discendesse che la posizione giuridica dei soggetti richiedenti, aspiranti al conseguimento del contributo ex art. 12, comma 3, RAGIONE_SOCIALE legge n. 449 del 1997, assumesse la configurazione e/o la consistenza non di interesse legittimo, ma di diritto soggettivo, azionabile soltanto dinanzi al Giudice ordinario, la cui giurisdizione si estendeva necessariamente anche alle controversie, come quella in esame, di tipo risarcitorio.
Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ex art. 380 ter cod. proc. civ..

Le parti del giudizio di merito, alle quali l’ordinanza per il regolamento è stata comunicata, non hanno svolto attività difensiva.

Il P.M., nella persona del AVV_NOTAIO, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Secondo il costante orientamento di questa Corte <> ( ex multis , Cass., Sez. un., n. 10105 del 2021; Cass., Sez. un. 7 settembre 2018, n. 21928; idem , 31 luglio 2018, n. 20350, idem , 25 maggio 2018, n. 13193, idem , ord. 30 marzo 2018, n. 8046).
Nel caso in esame, gli attori hanno avanzato, innanzi al Tribunale di Lagonegro, domanda di risarcimento dei danni derivati dall’omessa trasmissione, entro il 31.12.2008, al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del

Consiglio dei ministri dei documenti indicati dalle lett. B (cioè il certificato di ultimazione delle opere, il collaudo statico o il certificato di regolare esecuzione e l’attestazione del Direttore dei Lavori dell’IVA effettivamente sostenuta) e C (le ricevute fiscali e le fatture comprovanti le spese effettivamente sostenute) dell’art.2 del D.M. n.499/1998 relativi alle richieste, ai sensi dell’art.12, comma 3, RAGIONE_SOCIALE legge n.449/1997, del rimborso dell’IVA pagata a titolo di rivalsa, per l’acquisto, sino al 31.12.1999, di beni e servizi, anche professionali, necessari per l’effettuazione di interventi finalizzati all’adozione di misure antisismiche (nella misura massima dei 10% dei predetti costi al netto dell’IVA), relativi alla riparazione o ricostruzio ne di edifici anche rurali siti nelle zone ad elevato rischio sismico.
A fondamento RAGIONE_SOCIALE domanda, gli attori avevano posto l’illegittimità del comportamento del Comune il quale aveva trasmesso i documenti, sopra indicati, richiesti dalla lettera b) e c) del citato art.2, solo nell’anno 2009 , al RAGIONE_SOCIALE il quale li aveva restituiti in quanto il termine finale per la presentazione, già prorogato al 31.12.2008, non era stato ulteriormente prorogato.

La norma di riferimento, data dall’art. 12, comma 3, RAGIONE_SOCIALE legge n. 449 del 27 dicembre 1997, prevedeva: Fino al 31 dicembre 1999 ai soggetti che provvedono alla riparazione o ricostruzione di edifici, anche rurali, o di opere pubbliche ubicati nelle altre zone a elevato rischio sismico, diverse da quelle di cui al comma 1 è concesso nella misura del 10 per cento, commisurato ai corrispettivi, al netto di IVA, relativi all’acquisto ed all’importazione di beni e di servizi, anche professionali, direttamente necessari per l’effettuazione di interventi finalizzati all’adozione di misure antisismiche. Il contributo, che in ogni caso non può superare l’ammontare dell’IVA pagata per rivalsa in relazione ai lavori di riparazione o ricostruzione, non compete
nelle ipotesi in cui l’imposta addebitata abbia formato oggetto di detrazione anche parziale, ai sensi dell’art.19 del decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALE Repubblica 26 ottobre 1972, n.633, e successive modificazioni.

Il successivo regolamento attuativo (d. m. n. 499/1998) ha stabilito, in capo ai soggetti che intendessero avvalersi del contributo, l’obbligo di trasmettere al Comune la domanda e, una volta eseguiti i lavori, il certificato di ultimazione delle opere, il collaudo statico o il certificato di regolare esecuzione e l’attestazione del Direttore dei lavori dell’IVA effettivamente sostenuta (art. 2 lett. b) e, in capo al Comune, gli obblighi di emettere un avviso pubblico per le richieste di contributo, di trasmettere al RAGIONE_SOCIALE gli elenchi delle richieste di contributo, secondo l’ordine di priorità fissato da ll’avviso pubblico e con l’importo totale di contributi richiesti, nonché di trasmettere il rendiconto dell’IVA , effettivamente sostenuta dai soggetti beneficiari, entro il termine del 31 dicembre 1999, poi prorogato sino al 31.12.2008.
Appare evidente, dal quadro normativo-regolamentare sopra delineato, che i presupposti e le modalità di erogazione di questo particolare tipo di contributo siano stati determinati direttamente dalla legge e che all’Amministrazione spetti solo di verificare l’esistenza dei relativi presupposti senza alcuna ponderazione degli interessi pubblici sottostanti circa l’ an, il quid e il quomodo dell’erogazione medesima.

In tale ipotesi, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite, in materia di giurisdizione sulle controversie relative a finanziamenti o sovvenzioni pubbliche, è ferma nel ritenere che la situazione giuridica che si determina in capo a chi aspiri a finanziamenti e sovvenzioni è di diritto soggettivo, mentre è di interesse legittimo tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all’Amministrazione il discrezionale apprezzamento sull’ an ,

sul quid e sul q uomodo dell’erogazione, comportante la ponderazione delle ragioni di pubblico interesse ad essa sottese (v. Cass. Sez. u. n.1132/2014; Cass. Sez. u. 12/04/2019 n.10377; Cass. Sez. u. n. 21650 del 28/07/2021 la quale ha avuto modo di statuire che <>).
In continuità a tali principi, la situazione dei richiedenti il contributo -i quali si dolgono, nella sostanza, RAGIONE_SOCIALE condotta imperita del Comune di Episcopia quale causa del danno lamentato- va ricondotta alla sfera dei diritti soggettivi con conseguente affermazione RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda del risarcimento del danno ingiusto subito ( cfr., in fattispecie similare, Cass. Sez. U., 20 ottobre 2022 n. 30962).

Non vi è pronuncia sulle spese per il mancato svolgimento di attività difensiva da parte delle parti originarie.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;

cassa la sentenza declinatoria RAGIONE_SOCIALE giurisdizione pronunciata dal Tribunale di Lagonegro il 5 dicembre 2022, n.602.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 13

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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