Giurisdizione giudice ordinario per crediti sanitari

Una fondazione sanitaria ha contestato le delibere di una Regione e di un’Azienda Sanitaria Locale che impattavano i suoi crediti. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, chiarendo che la controversia, pur derivando da atti amministrativi, riguarda pretese patrimoniali di natura contrattuale e non l’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione sul rapporto di concessione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 settembre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione del giudice ordinario nelle liti sanitarie: la Cassazione fa chiarezza

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale per le controversie tra strutture sanitarie accreditate e la Pubblica Amministrazione. Anche quando la disputa nasce da un atto amministrativo, se l’oggetto del contendere è di natura puramente patrimoniale, come la richiesta di note di credito, la competenza spetta alla giurisdizione del giudice ordinario. Questa decisione consolida un orientamento cruciale per la gestione dei rapporti economici nel settore sanitario.

I Fatti: la controversia tra una struttura sanitaria e la P.A.

Una fondazione sanitaria, operante in regime di accreditamento con il Servizio Sanitario Nazionale, ha impugnato dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) alcune delibere della giunta regionale. Tali atti, secondo la fondazione, avevano illegittimamente modificato la disciplina del loro accordo-contratto, portando l’amministrazione sanitaria a richiedere l’emissione di note di credito e minacciando una futura riduzione del budget. La fondazione sosteneva che tali atti incidessero direttamente sul rapporto di concessione, configurando un esercizio di potere autoritativo da parte della P.A. e radicando, quindi, la competenza del giudice amministrativo.

Di parere opposto, l’Azienda Sanitaria Locale e la Regione eccepivano il difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia avesse natura prettamente creditoria e dovesse essere decisa dal giudice ordinario.

La questione sulla giurisdizione del giudice ordinario

In pendenza del giudizio amministrativo, la fondazione ha proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione. Il quesito fondamentale era stabilire se una controversia relativa a pretese economiche, scaturita da atti amministrativi che modificano un contratto in essere, rientri nella giurisdizione amministrativa (come esercizio di potere pubblico) o in quella ordinaria (come questione patrimoniale tra le parti di un contratto).

La distinzione è cruciale: la giurisdizione amministrativa valuta la legittimità dell’azione della P.A. in un’ottica di ‘potere-interesse’, mentre quella ordinaria dirime conflitti su diritti e obblighi in una logica di ‘obbligo-pretesa’, tipica dei rapporti paritetici.

Le motivazioni della Cassazione: la natura del rapporto

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici hanno chiarito che, per determinare la giurisdizione, non conta la prospettazione delle parti, ma il petitum sostanziale, ovvero l’effettiva natura della posizione giuridica dedotta in giudizio.

Le Sezioni Unite hanno richiamato il principio consolidato secondo cui le controversie relative a ‘indennità, canoni ed altri corrispettivi’ nei rapporti di concessione di pubblico servizio, come quelli tra ASL e case di cura accreditate, appartengono alla giurisdizione ordinaria. Si tratta di questioni meramente patrimoniali.

La Corte ha specificato che la richiesta di emissione di note di credito da parte dell’amministrazione sanitaria non derivava da un potere autoritativo, ma si fondava su una clausola del contratto sottoscritto tra le parti per gli anni 2022/2024. Sebbene tale modifica contrattuale fosse stata introdotta a seguito di un provvedimento amministrativo, la controversia si colloca ‘a valle’ di tale provvedimento e riguarda l’esistenza e la quantificazione di un credito. Il contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie (ex art. 8-quinquies D.Lgs. 502/1992) è un contratto di diritto privato. Di conseguenza, il giudice ordinario è pienamente competente a sindacare le singole voci del credito, interpretando le clausole contrattuali.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della decisione

Questa ordinanza rafforza la linea di demarcazione tra le due giurisdizioni in materia sanitaria. Per le strutture sanitarie private accreditate, significa che le dispute di natura economica, anche se complesse e legate a decisioni di programmazione della P.A., devono essere portate davanti al giudice civile. Quest’ultimo ha gli strumenti per accertare dare e avere sulla base degli accordi contrattuali stipulati. La decisione offre quindi certezza procedurale, incanalando le controversie puramente patrimoniali verso il loro giudice naturale e riservando al giudice amministrativo solo quelle in cui la P.A. esercita un effettivo potere autoritativo sull’intera economia del rapporto concessorio.

Quando una controversia tra una struttura sanitaria e la P.A. rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Secondo la Corte, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario quando ha ad oggetto questioni meramente patrimoniali, come ‘indennità, canoni ed altri corrispettivi’, che si configurano in un rapporto di ‘obbligo-pretesa’ basato su un contratto.

Una modifica contrattuale imposta da un atto amministrativo sposta la competenza al giudice amministrativo?
No. La Corte ha chiarito che, anche se la modifica contrattuale è stata introdotta a seguito di un provvedimento amministrativo, la controversia che ne deriva sulla quantificazione dei crediti rimane di natura contrattuale e patrimoniale, collocandosi ‘a valle’ dell’atto amministrativo e rientrando quindi nella giurisdizione ordinaria.

Qual è la natura giuridica del contratto tra ASL e struttura sanitaria accreditata?
L’ordinanza conferma che il contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie, concluso ai sensi dell’art. 8 quinquies del D.Lgs. 502/1992, è a tutti gli effetti un contratto di diritto privato, la cui esecuzione e le cui controversie patrimoniali sono soggette alla cognizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 24074 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 24074 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20691/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende -ricorrente- contro

ASL ROMA 2, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOMECODICE_FISCALE

-controricorrente-

nonché

contro

REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in ROMA – DOM. RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO presso lo studio

dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che l a rappresenta e difende

-controricorrente-

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio N.R.G. 5889/2024 pendente dinanzi al TAR Lazio.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso dinanzi al T AR del Lazio, l’ Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico Fondazione Santa Lucia (Fondazione Santa Lucia), struttura accreditata con il RAGIONE_SOCIALE Lazio nella branca di riabilitazione ospedaliera di alta specialità neuro riabilitativa, esponeva: a) che l’amministrazione sanitaria a partire dal 2007 aveva adottato una serie di provvedimenti tariffari penalizzanti per l’Istituto, riconoscendo remunerazioni insufficienti a coprire i costi di gestione, tanto da averlo costretto a depositare istanza di ‘composizione negoziata della crisi di impresa’ ; b) che in pendenza del contenzioso tariffario e su altri aspetti del rapporto, la Regione Lazio, nel tentativo di rimediare all’inefficienze delle proprie aziende nel recupero crediti e con il fine di incrementare i propri fondi, aveva adottato più deliberazioni di giunta modificative della disciplina dell’accordo -contratto concluso con la struttura; c) che, in attuazione di tali delibere, con nota del 29 marzo 2024, l’amministrazione sanitaria aveva richiesto l’emissione di note di credito per il recupero dei crediti vantati dall’amministrazione al 31
dicembre 2023, e tanto entro giorni sessanta dalla comunicazione; d) che l’amministrazione sanitaria aveva comunque intimato il recupero alla scadenza, precisando che non sarebbero state pagate le fatture emesse e precisando inoltre che, qualora le note non fossero state emesse, sarebbe seguita la riduzione del 10% del budget da assegnare nell’anno successivo.

Fatte tale premesse, la Fondazione Santa Lucia, articolando due motivi, ha lamentato l’illegittimità delle disposizioni contenute nelle delibere di giunta n. 126 del 2024 e nella precedente 977 del 2023 sotto una pluralità di profili. La Fondazione Santa Lucia ha giustificato in limine la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in base al rilievo che gli atti sopra menzionati non comportavano solo una pretesa creditoria, ma incidevano in via diretta sul rapporto di concessione, tenuto conto delle conseguenze (riduzione del budget e l’applicazione di sanzioni) che sarebbero seguite in ipotesi l’Istituto non si fosse conformato alla richiesta dell’amministrazione.
Si costituivano l’Azienda Sanitaria Locale Roma 2 e la Regione Lazio, le quali eccepivano il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

In pendenza del giudizio dinanzi al giudice amministrativo, la Fondazione Santa RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, ribadendo quando già sostenuto dinanzi al TAR, e cioè che la controversia andava oltre l’ambito dei rapporti di dare e avere, avendo la pubblica amministrazione imposto una modifica autoritativa del rapporto concessorio. Secondo la Fondazione Santa Lucia, sia le pretese creditorie, sia le ripercussioni sul budget costituivano diretta conseguenza della stessa modifica.
L’Azienda sanitaria e la Regione Lazio hanno resistito con controricorso.

Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

La Fondazione Santa Lucia, con istanza del 16 aprile 2025, ha chiesto disporsi l’interruzione del processo in quanto ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il Collegio osserva che nel giudizio di cassazione, che è dominato dall’impulso di ufficio, «non trovano applicazione le comuni cause di interruzione del processo previste in via generale dalla legge» (Cass. 27413/2017, 21153/2010; S.U., n. 4851/2021); ne deriva che la dichiarata sottoposizione della Fondazione Santa Lucia alla procedura concorsuale di amministrazione straordinaria non determina l’interruzione del presente giudizio (cfr. Cass. n. 8685/2012).

Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario. Occorre in primo luogo ricordare che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. U., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. U., 26 giugno 2019, n. 17123).
Costituisce principio consolidato l’affermazione che le controversie, concernenti «indennità, canoni ed altri corrispettivi» nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, riservate alla giurisdizione del giudice ordinario dall’art. 133, comma 1, lettera c), cod. proc. amm., sono sostanzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra la P.A. concedente e il concessionario del servizio pubblico (contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali); mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra la P.A. e il concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., S.U. n. 2294/2914; n. 22094/2015; n. 22646/2916; n. 32265/2023). Sulla base di tali principi è stato conseguentemente affermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (Cass., Sez. U., 26 gennaio 2011, n. 1771; Cass., Sez. U., 20 giugno 2012, n. 10149).
L ‘ applicazione di tali principi al caso in esame impone di riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario. La richiesta dell’amministrazione sanitaria (emissione di note di credito), di cui la Fondazione Santa Lucia ha chiesto dichiararsi l’illegittimità innanzi al giudice amministrativo, non riflette l’esercizio di un potere autoritativo, ma è fondata sulla clausola del contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie sottoscritto dalla Fondazione per gli anni 2022/2024, come rettificato e integrato in forza dell’addendum di cui alla DGR 126 del 2024. La circostanza che la modifica contrattuale, giustificativa della richiesta di emissione delle note di credito, sia stata introdotta a seguito di un provvedimento amministrativo non incide sulla natura della controversia, che continua a collocarsi ‘a valle’ del provvedimento, riguardando, nella sostanza, l’esistenza del credito dell’amministrazione in ragione di criteri previamente definiti ed accettati dalla ricorrente in sede di sottoscrizione degli accordi con la ASL. Ed invero, come già ricordato, il contratto per la regolamentazione delle prestazioni sanitarie concluso ex art. 8 quinquies D. Lgs. n. 502 del 1992 è a tutti gli effetti un contratto di diritto privato che non concorre alla determinazione dell’azione autoritativa della P.A., bensì si pone a valle di essa recependo quale contenuto vincolato -il budget fissato dagli atti amministrativi di programmazione (cfr. Cass., S.U., n. 26206/2019).
Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa va riassunta nel termine di legge e che regolerà anche le spese del presente regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, assegnando il termine di legge per la riassunzione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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