Giurisdizione giudice ordinario per contratti pubblici

Una società fornitrice di servizi alla Pubblica Amministrazione ha contestato la modifica unilaterale del regime IVA applicato a un contratto d’appalto. La Corte di Cassazione, risolvendo un conflitto, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario. La controversia è stata qualificata come inadempimento contrattuale relativo alla fase esecutiva dell’appalto, e non come una questione puramente fiscale, escludendo così la competenza del giudice tributario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la Modifica dell’IVA Diventa un Problema Contrattuale

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un punto cruciale nei rapporti tra imprese e Pubblica Amministrazione: a chi spetta decidere quando una modifica del regime IVA incide su un contratto di appalto già in corso? La risposta della Suprema Corte afferma la giurisdizione del giudice ordinario, delineando un confine netto tra questioni fiscali e inadempimenti contrattuali.

Il Fatto: Un Appalto Pubblico e un Cambio di Regime Fiscale

Una società si aggiudica una gara d’appalto per la fornitura di servizi di accoglienza per conto di una Prefettura. Nel contratto, come da offerta, viene previsto il pagamento del corrispettivo con l’applicazione dell’IVA al 22% in regime di split payment. Successivamente, il Ministero dell’Interno, sulla base di un parere fornito dall’Agenzia delle Entrate, impone alla società di applicare un regime di esenzione IVA e di rettificare le fatture già emesse.

La società si oppone, sostenendo che tale imposizione costituisce una modifica unilaterale e illegittima delle condizioni contrattuali. L’offerta economica, infatti, era stata formulata tenendo conto dell’aliquota IVA al 22% e della conseguente possibilità di detrarre l’imposta sugli acquisti. La questione rimbalza dal Tribunale Amministrativo, che declina la propria giurisdizione, al Tribunale civile, che a sua volta solleva un conflitto ritenendo competente il giudice tributario. La parola passa quindi alla Corte di Cassazione.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario, Amministrativo o Tributario?

Il cuore del problema era stabilire la natura della controversia. Si trattava di una questione puramente fiscale, relativa alla corretta applicazione di un’aliquota IVA, e quindi di competenza del giudice tributario? Oppure di un problema legato all’esecuzione di un contratto pubblico, rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario?

Il Tribunale ordinario sosteneva la prima tesi, evidenziando che la richiesta della società mirava, in sostanza, all’accertamento del corretto regime fiscale. La società attrice, d’altro canto, lamentava un inadempimento contrattuale da parte della Pubblica Amministrazione.

Le Motivazioni della Cassazione: Petitum Sostanziale e la Giurisdizione del Giudice Ordinario

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto applicando il principio del petitum sostanziale. Secondo questo orientamento consolidato, per determinare la giurisdizione non bisogna guardare solo alla richiesta formale (il petitum immediato), ma all’effettivo oggetto della contesa e alla posizione giuridica che si vuole tutelare (causa petendi).

Nel caso di specie, la Corte ha osservato che la società non contestava la correttezza in astratto del regime di esenzione IVA individuato dall’Agenzia delle Entrate. Piuttosto, lamentava che l’Amministrazione avesse imposto retroattivamente una modifica delle condizioni economiche pattuite, alterando l’equilibrio del contratto. La controversia, quindi, non verteva sulla legittimità dell’imposta, ma sull’inadempimento della Pubblica Amministrazione rispetto agli obblighi assunti con la stipula del contratto.

La questione si colloca nella fase di esecuzione del rapporto contrattuale, un’area pacificamente devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha inoltre precisato che il parere dell’Agenzia delle Entrate, reso in risposta a un interpello del Ministero, non costituiva un atto impositivo direttamente impugnabile dinanzi al giudice tributario, in quanto si trattava di un parere generale e astratto, non diretto specificamente alla società e privo di immediata lesività.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La decisione della Cassazione stabilisce un principio fondamentale: quando la contestazione non riguarda l’esistenza o l’ammontare di un tributo, ma le conseguenze patrimoniali che una diversa interpretazione fiscale provoca sull’esecuzione di un contratto, la competenza è del giudice ordinario. Questa pronuncia tutela le imprese che operano con la Pubblica Amministrazione, garantendo che le condizioni economiche pattuite in un contratto non possano essere alterate unilateralmente attraverso atti che, pur avendo una matrice fiscale, incidono direttamente sul sinallagma contrattuale. La controversia è stata quindi rimessa al Tribunale ordinario, che dovrà decidere nel merito sulla richiesta di adempimento contrattuale della società.

A quale giudice spetta decidere su una controversia relativa alla modifica del regime IVA in un contratto d’appalto pubblico già in esecuzione?
Spetta al giudice ordinario, perché la controversia non riguarda la legittimità dell’imposta in sé, ma l’inadempimento contrattuale derivante dalla modifica unilaterale delle condizioni economiche pattuite, che si colloca nella fase di esecuzione del rapporto.

Come si determina la giurisdizione in un caso complesso che coinvolge aspetti contrattuali e fiscali?
La giurisdizione si determina secondo il principio del ‘petitum sostanziale’, analizzando la reale natura della controversia e l’oggetto effettivo della domanda, al di là della sua formulazione letterale. Se il nucleo della pretesa è la violazione di obblighi contrattuali, la giurisdizione è del giudice ordinario.

La risposta a un interpello dell’Agenzia delle Entrate può essere direttamente impugnata davanti al giudice tributario dalla società interessata?
No. Secondo la Corte, una risposta a un interpello che si configuri come un parere generale e astratto, non rivolto specificamente al contribuente e non contenente una compiuta pretesa tributaria, non è un atto immediatamente lesivo e, pertanto, non è impugnabile autonomamente davanti al giudice tributario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2147 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 2147 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/01/2024

Conflitto di giurisdizione sul ricorso 8232/2023 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:

Tribunale di Napoli -Sezione Specializzata in Materia di Imprese, con ordinanza n. 2498/2020, depositata il 29/07/2020 nella causa tra: RAGIONE_SOCIALE;

-ricorrente non costituita in questa fase – contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 24/10/2023 dal consigliere COGNOME NOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale chiede affermarsi la giurisdizione del Giudice tributario.

Rilevato che:

la RAGIONE_SOCIALE, con ricorso proposto innanzi al Tribunale amministrativo Regionale RAGIONE_SOCIALEa Campania, premesso di avere conseguito l’aggiudicazione di procedure di gara , indette dalla Prefettura di RAGIONE_SOCIALE, per l’erogazione del servizio di accoglienza e di assistenza dei cittadini stranieri richiedenti asilo in Italia, esponeva che, per il servizio svolto, era stata applicata l’IVA al 22% , in regime di split payment ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 17 ter del d.P.R. n.633 del 1972, e di avere emesso, sulla scorta di tale regime fiscale, le relative fatture procedendo alla detrazione RAGIONE_SOCIALE‘IVA sugli acquisti effettuati nell’esercizio RAGIONE_SOCIALEa sua attività.
Contestava, quindi, la legittimità RAGIONE_SOCIALE atti con cui:

-l’RAGIONE_SOCIALE, in risposta a interpello del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, aveva stabilito che le prestazioni relative ai servizi in questione, nel caso di gestore unico di un servizio complesso, rientravano nel regime di esenzione IVA ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘a rt.10, comma 1, numero 21 del d.P.R. n. 633/1972 con eccezione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, dei consorzi e RAGIONE_SOCIALE associazioni RAGIONE_SOCIALE che, viceversa, dovevano applicare l’Iva al 5%;

-il RAGIONE_SOCIALE aveva invitato le Prefetture ad attenersi alle indicazioni fornite dall’RAGIONE_SOCIALE;

-la Prefettura di RAGIONE_SOCIALE aveva invitato le RAGIONE_SOCIALE e le associazioni ad attenersi alle indicazioni fornite dall’RAGIONE_SOCIALE e invitato la società ricorrente a rettificare le fatture già emesse nel 2017.

La RAGIONE_SOCIALE deduceva che il recepimento, da parte del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEa risposta a interpello RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE comportava una illegittima modifica del regime fiscale riferito ai contratti già stipulati e incideva sul rapporto contrattuale perché l ‘offerta formulata dalla ricorrente ricomprendeva l’IVA al 22% ed era stata formulata nella convinzione di potere detrarre l’IVA sugli acquisti effettuati;

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, con sentenza n.7355/2018, depositata il 27.12.2018, sulla base RAGIONE_SOCIALEa argomentazione che l’oggetto del contendere, afferente al denunciato inadempimento RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione aggiudicatrice rispetto alle condizioni negoziali assunte all’atto di stipulazione RAGIONE_SOCIALE conven zioni, collocandosi in un momento successivo alla stipulazione del contratto, esulava dalla propria giurisdizione per appartenere a quella del giudice ordinario e che, parimenti, andava esclusa la giurisdizione del giudice tributario, declinava la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario;
dopo la regolare traslatio iudici ad opera RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di Napoli, sezione specializzata in materia di imprese, con ordinanza n. 2498/2020, depositata il 29 luglio 2020, sollevava conflitto negativo di giurisdizione ritenendo la propria giurisdizione

insussistente per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario;

il Tribunale, in particolare, nell’individuare il petitum sostanziale, rilevava che parte RAGIONE_SOCIALE aveva chiesto l’accertamento del corretto regime fiscale applicabile in relazione al servizio prestato e, di conseguenza, il pagamento RAGIONE_SOCIALE fatture maggiorate RAGIONE_SOCIALE‘IVA, azionando una pretesa che rientrava nella giurisdizione tributaria alla quale spetta sindacare la legittimità o meno RAGIONE_SOCIALEa pretesa applicazione del regime di esenzione IVA, di cui alle note RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa Prefettura oggetto di impugnazione;
il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.380 bis -1 cod. proc. civ.;

le parti del giudizio di merito, alle quali l’ordinanza per il regolamento è stata comunicata, non si sono costituite;

il P.M., nella persona del AVV_NOTAIO, ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice tributario.

Considerato che:

secondo il costante orientamento di questa Corte <<ai sensi RAGIONE_SOCIALE'art. 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base all'oggetto RAGIONE_SOCIALEa domanda e il significato RAGIONE_SOCIALEa disposizione va inteso nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del petitum sostanziale, cioè RAGIONE_SOCIALEo specifico oggetto e RAGIONE_SOCIALEa reale natura RAGIONE_SOCIALEa controversia, da identificarsi non soltanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi, costituita dal contenuto RAGIONE_SOCIALEa posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che, a tal
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fine, possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte ( ex multis , Cass. civ., S.U., 10 gennaio 2023, n. 362; Cass., S.U., n. 20852 del 2022). Il petitum sostanziale va determinato, dunque, non solo e non tanto in funzione RAGIONE_SOCIALEa concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi , ossia RAGIONE_SOCIALEa intrinseca natura RAGIONE_SOCIALEa posizione dedotta in giudizio, e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione ( ex multis , Cass., S.U., n. 10105 del 2021; Cass. civ., Sez. Unite, 7 settembre 2018, n. 21928, idem , 31 luglio 2018, n. 20350; idem, 25 maggio 2018, n. 13193; idem, 30 marzo 2018, n. 8046, idem , 17 luglio 2017, n. 17618; Cass., Sez. un., 26 giugno 2019, n. 17123 e 23 settembre 2013, n. 21677);
nel caso di specie, la RAGIONE_SOCIALE, con il ricorso proposto innanzi al T.A.R. per la Regione Campania, prima, e con l'atto di citazione in riassunzione innanzi al Tribunale di Napoli, poi, -premesso di essersi resa aggiudicataria di gara per l 'affidamento del servizio di accoglienza di cittadini stranieri richiedenti asilo da parte RAGIONE_SOCIALEa Prefettura di RAGIONE_SOCIALE e di avere applicato, in ragione dei contratti di appalto conclusi, il prezzo indicato nell'offerta maggiorato RAGIONE_SOCIALE'IVA al 22% in regime di split payment e di avere, conseguentemente, eseguito tutti gli adempimenti fiscali previsti, effettuando anche la detrazione RAGIONE_SOCIALE'IVA sugli acquisti effettuati – ha formulato le seguenti domande:
-Accertare e dichiarare la incompetenza del RAGIONE_SOCIALE e dei suoi organi periferici a stabilire il regime fiscale dei contratti sottoscritti e sottoscrivendi, e pertanto, l'illegittimità: RAGIONE_SOCIALEa nota del RAGIONE_SOCIALE, recante l'indicazione RAGIONE_SOCIALE'aliquota IVA ai servizi espletati dai gestori di centri di accoglienza per migranti sulla scorta RAGIONE_SOCIALEa risposta RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE,

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anch'essa impugnata, ove e per quanto occorra; RAGIONE_SOCIALEa nota RAGIONE_SOCIALEa Prefettura di RAGIONE_SOCIALE, del 12.9.2018, comunicata in data 13.9.2018, recante l'applicazione con effetto immediato RAGIONE_SOCIALE'aliquota IVA ai servizi espletati dai gestori dei centri di accoglienza per migranti indicata dall'RAGIONE_SOCIALE nella nota di risposta all'interpello; RAGIONE_SOCIALEa nota RAGIONE_SOCIALEa Prefettura di RAGIONE_SOCIALE, del 27.9.2018, comunicata in pari data, recante la richiesta di rettifica RAGIONE_SOCIALE fatture emesse nel 2017 in adeguamento all'aliquota IVA indicata dall'RAGIONE_SOCIALE; RAGIONE_SOCIALEa nota RAGIONE_SOCIALEa Prefettura di RAGIONE_SOCIALE del 24.10.2018 recante la conferma RAGIONE_SOCIALE note prefettizie in ordine alla necessità di rettificare le fatture emesse precedentemente alla risposta RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE all'interpel lo del RAGIONE_SOCIALE;…
-annullare i predetti atti e, per l'effetto, ordinare al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE…di disporre il pagamento RAGIONE_SOCIALE fatture già emesse ed emittende per prestazioni rese e a rendersi in ragione dei contratti di appalto conclusi ovvero ancora pendenti, ed anche di quelli futuri, secondo il regime fiscale nelle stesse inizialmente individuato;

emerge agevolmente dalla lettura del petitum immediato, come sopra sintetizzato, ma, soprattutto, dal tenore complessivo RAGIONE_SOCIALE circostanze in fatto e RAGIONE_SOCIALE deduzioni in diritto esposte negli atti introduttivi, individuanti la causa petendi, che la RAGIONE_SOCIALE ha inteso contestare la legittimità RAGIONE_SOCIALE atti sopra indicati in quanto emessi da soggetti (il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE e la Prefettura di RAGIONE_SOCIALE) privi di legittimazione a imporre, a maggior ragione in via retroattiva, il regime fiscale applicabile al contratto di appalto, conseguente all'aggiudicazione RAGIONE_SOCIALE gare, e che l'emissione RAGIONE_SOCIALE relative note (con le quali si intimò alla RAGIONE_SOCIALE di applicare il diverso regime di esenzione dall'IVA , non solo per il futuro ma anche per le prestazioni già rese con la rettifica RAGIONE_SOCIALE fatture già emesse) altro non concretizzava che una
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illegittima modifica RAGIONE_SOCIALE condizioni contrattuali originariamente pattuite da cui derivava la conseguente domanda di adempimento del contratto con il pagamento RAGIONE_SOCIALE fatture emesse ed emittente per prestazioni rese e a rendersi in ragione dei contratti di appalto conclusi ovvero ancora pendenti, e anche di quelli futuri, secondo il regime fiscale nelle stesse inizialmente individuato;

nessuna contestazione, viene sollevata, di contro, negli scritti difensivi, in merito alla correttezza del regime impositivo IVA ( rectius esenzione), come individuato nella risposta all'interpello (proposto dal RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE) da parte RAGIONE_SOCIALE'RAGIONE_SOCIALE; atto, questo, impugnato dall'RAGIONE_SOCIALE ove e per quanto occorra e la cui applicazione, al contrario, viene dalla stessa invocata nella parte in cui tale risposta RAGIONE_SOCIALE'Amministrazione finanziaria escluderebbe l'applicabilità RAGIONE_SOCIALE'esenzione pe r i rapporti già conclusi;
c iò posto, va condivisa l'individuazione del petitum sostanziale già effettuata dal Giudice amministrativo il quale ha ritenuto che l'oggetto del contendere afferisce al denunciato inadempimento RAGIONE_SOCIALE'amministrazione aggiudicatrice rispetto alle condizioni negoziali assunte all'atto RAGIONE_SOCIALEa stipulazione RAGIONE_SOCIALE convenzioni con l'odierna ricorrente, collocandosi, quindi, in un momento successivo alla stipulazione del contratto e pacificamente involgente l'esecuzione RAGIONE_SOCIALEo stesso, tanto da radicare secondo la giurisprudenza consolidata di queste Sezioni Unite (cfr. Cass. n. 20347 del 31/07/2018; id. n. 23468 del 18/11/2016) la giurisdizione del giudice ordinario;
va, quindi, escluso, come invece ritenuto dal Giudice ordinario, che la controversia verta sull'individuazione del corretto regime fiscale da applicare al servizio di accoglienza dei migranti, dovendosi, peraltro, negare la possibilità , nell'ordinamento tributario, di un giudizio di mero accertamento (che, nella specie, sarebbe per di più

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incidentale) e rilevare che la natura di atto impugnabile, ex art.19 d.lgs. n.546 del 1992, attribuita dal Tribunale ordinario alla nota resa, il 10 agosto 2018, dall'RAGIONE_SOCIALE in risposta all'interpello proposto dal RAGIONE_SOCIALE appare irrilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE'individuazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione siccome relativa , piuttosto, all' ipotetica ammissibilità d i un'eventuale azione;

sul tale ultimo punto, oltre a rilevarsi che l'art. 6 del decreto legislativo 24 settembre 2015 n.156 prevede espressamente la non impugnabilità RAGIONE_SOCIALE risposte a interpello di cui all'articolo 11 RAGIONE_SOCIALEa legge 27 luglio 2000, n. 212, può, invero, osservarsi che se è pacifico, secondo l'orientamento consolidato di questa Corte che <> è altrettanto pacifico, per la giurisprudenza di questa Corte, ivi compresa quella più recente ed estensiva, citata a conforto dal Tribunale remittente e dal P.G., che, in ogni caso, deve trattarsi di atti con i quali l’Amministrazione finanziaria porti a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa tributaria, esplicitandone le ragioni fattuali e giuridiche e che tale atto, anche senza la necessità che la pretesa si manifesti in forma autoritativa, sempre riferibile ad un determinato rapporto tributario, sia immediatamente lesivo dei diritti del contribuente.
Di questi connotati la predetta nota indubitabilmente difetta in quanto, in primo luogo non rivolta direttamente allo specifico e concreto rapporto tributario in essere con la RAGIONE_SOCIALE ma resa, sotto la forma di parere generale e astratto, al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE interni, avente a oggetto la generale disciplina fiscale da applicare, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘IVA, ai servizi di gestione dei centri di accoglienza dei migranti o dei richiedenti asilo politico, con le dovute diversificazioni a seconda RAGIONE_SOCIALEa natura dei soggetti gestori e alle tipologie dei servizi resi; inoltre ha quale destinatario finale non il singolo contribuente ma l’indeterminata platea dei gestori i servizi di accoglienza su tutto il territorio nazionale. Pertanto nessuna lesione di diritto ai danni RAGIONE_SOCIALEa società RAGIONE_SOCIALE pare possa derivare dalla più volta citata nota (v. Cass. n. 32962 del 20/12/2018 <> e, in termini, Cass. n. 25621 del 22/09/2021);
conclusivamente va, quindi, affermata la giurisdizione del giudice ordinario cui va rimessa la controversia;

n on v’è luogo a provvedere sulle spese, trattandosi di regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio nel quale nessuna RAGIONE_SOCIALE parti ha svolto attività difensiva.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario innanzi al quale rimette le parti.

Ric.2023 8232 SU cc 24-10-2023

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 24 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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