Giurisdizione giudice ordinario: pagamenti sanitari

Una struttura sanitaria privata ha richiesto il pagamento di prestazioni fornite a un’Azienda Sanitaria Locale. L’ASL ha rifiutato il pagamento, eccependo un controcredito derivante da presunte prestazioni inappropriate. La Corte di Cassazione ha stabilito che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché la domanda principale ha natura patrimoniale e riguarda l’esecuzione di un rapporto di tipo concessorio. L’eccezione dell’ASL, basata su un atto di controllo amministrativo, non è sufficiente a spostare la giurisdizione al giudice amministrativo, ma attiene solo al merito della causa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario nei Contratti con la Sanità Pubblica: L’Analisi della Cassazione

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite affronta un tema cruciale nei rapporti tra strutture sanitarie private e Pubblica Amministrazione: la corretta individuazione della giurisdizione del giudice ordinario. Il caso esaminato chiarisce a chi spetta decidere sulle richieste di pagamento per prestazioni sanitarie quando l’ente pubblico solleva contestazioni basate su controlli amministrativi. La decisione ribadisce un principio fondamentale: la natura della domanda principale è l’elemento chiave per determinare il giudice competente.

I Fatti del Caso: Dal Decreto Ingiuntivo al Dubbio sulla Giurisdizione

Una clinica privata accreditata, dopo aver erogato prestazioni di chirurgia vertebrale per conto del Servizio Sanitario Nazionale, ha emesso fatture per un importo significativo. Di fronte al mancato pagamento, la struttura ha ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti dell’Azienda Sanitaria Locale (ASL) competente.

L’ASL si è opposta al decreto, sostenendo di non dover pagare l’intera somma. La sua difesa si basava sui risultati di un controllo interno (effettuato dai Nuclei Operativi di Controllo – NOC), secondo cui parte delle prestazioni fatturate erano “inappropriate”. Di conseguenza, l’ASL aveva decurtato l’importo dovuto, compensandolo con il credito che riteneva di vantare verso la clinica.

In questo contesto, è sorta la questione di giurisdizione. La stessa clinica, pur avendo iniziato la causa davanti al giudice civile, ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alla Cassazione di chiarire se la controversia, data l’eccezione dell’ASL basata su un atto amministrativo, dovesse essere decisa dal Giudice Amministrativo.

La Giurisdizione del Giudice Ordinario e l’Eccezione della P.A.

Il cuore del problema era stabilire se la difesa dell’ASL, fondata sulla legittimità e sugli esiti di un verbale di ispezione amministrativa, fosse sufficiente a spostare la causa dal tribunale ordinario al T.A.R. (Tribunale Amministrativo Regionale). La Corte di Cassazione ha risposto negativamente, affermando con chiarezza la giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La decisione delle Sezioni Unite si fonda su argomentazioni solide e consolidate in giurisprudenza, che è utile analizzare nel dettaglio.

La Natura Patrimoniale della Controversia

In primo luogo, la Corte ha sottolineato che la domanda iniziale della clinica privata riguarda il pagamento di corrispettivi per prestazioni sanitarie rese in esecuzione di un rapporto di accreditamento. Questo tipo di rapporto, assimilabile a una concessione di pubblico servizio, dà origine a diritti e obblighi di natura paritaria. La controversia ha quindi un contenuto meramente patrimoniale: una parte chiede il pagamento di una somma di denaro per un servizio fornito.

In base a questo presupposto, la competenza a decidere spetta naturalmente al giudice ordinario, che è il giudice dei diritti soggettivi e dei rapporti patrimoniali.

L’Irrilevanza dell’Eccezione ai Fini della Giurisdizione

Il punto più significativo della decisione riguarda la qualificazione della difesa dell’ASL. La contestazione basata sull’inappropriatezza delle prestazioni e sul relativo verbale di controllo non è stata considerata una domanda riconvenzionale che mette in discussione il potere della P.A., ma una semplice “eccezione di compensazione”.

L’ASL, in sostanza, non ha chiesto al giudice di accertare con valore di giudicato la legittimità del suo atto amministrativo. Ha semplicemente usato quell’atto come fondamento per giustificare un controcredito da opporre in compensazione al debito vantato dalla clinica. Tale eccezione, spiegano i giudici, influisce solo sul merito della controversia (cioè, se il pagamento sia dovuto e in quale misura) e sulla fondatezza della pretesa, ma non sposta la giurisdizione.

La questione della legittimità del verbale di controllo, infatti, è oggetto di un separato e autonomo giudizio pendente davanti al giudice amministrativo, che è la sede propria per contestare l’esercizio del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

La pronuncia delle Sezioni Unite consolida un importante principio di riparto della giurisdizione. Per le strutture sanitarie private, significa che le azioni legali volte a recuperare crediti per prestazioni erogate in regime di accreditamento devono essere incardinate presso il giudice ordinario. Le contestazioni sollevate dalla P.A. durante il processo, anche se basate su atti amministrativi, non modificano questa competenza, ma rappresentano mere difese nel merito che il giudice ordinario dovrà valutare per decidere sulla fondatezza della richiesta di pagamento.

A quale giudice deve rivolgersi una struttura sanitaria privata per chiedere il pagamento delle prestazioni rese in regime di accreditamento?
La struttura deve rivolgersi al giudice ordinario, poiché la controversia riguarda il pagamento di corrispettivi e ha natura patrimoniale, derivante da un rapporto paritetico assimilabile a una concessione di pubblico servizio.

Se l’Azienda Sanitaria si difende sostenendo che le prestazioni non erano appropriate sulla base di un controllo interno, la giurisdizione si sposta al giudice amministrativo?
No, la giurisdizione rimane del giudice ordinario. La difesa dell’Azienda Sanitaria è considerata un’eccezione che attiene al merito della causa (cioè se il pagamento è dovuto) e non una domanda che impone di giudicare la legittimità di un atto amministrativo, la quale può essere oggetto di un separato giudizio amministrativo.

Qual è l’elemento che determina la giurisdizione in una controversia tra una clinica privata e la ASL per il mancato pagamento di prestazioni?
L’elemento determinante è la domanda principale proposta da chi avvia la causa. Se, come in questo caso, la domanda è di natura patrimoniale e mira a ottenere il pagamento di un corrispettivo, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, indipendentemente dalle difese sollevate dalla Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4846 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 4846 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11640/2024 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO presso il AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall’avvocata COGNOME NOME

-ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALESULMONA -LRAGIONE_SOCIALEAQUILA, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME. che la rappresenta e difende -controricorrente-

nonché contro COGNOME NOME, DI DONATO ATTILIO

-intimati- per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente davanti al TRIBUNALE di L’AQUILA, rg. n. 1461/2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/02/2025 dal

Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.-La RAGIONE_SOCIALE, struttura sanitaria accreditata per l’erogazione di prestazioni di assistenza ospedaliera con la Regione Abruzzo e con il Servizio sanitario, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione con riguardo al giudizio pendente dinanzi al Tribunale ordinario di L’RAGIONE_SOCIALE, numero r.g. 1461/2020, chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo.

Resiste con controricorso la RAGIONE_SOCIALE, la quale chiede invece che sia dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Non hanno svolto attività difensive in questo giudizio per regolamento gli intimati NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, ha depositato conclusioni scritte chiedendo di affermare la giurisdizione del giudice ordinario.

2. La causa ha ad oggetto l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE dinanzi al Tribunale di L’RAGIONE_SOCIALE avverso il decreto ingiuntivo n. 340/2020, intimato dalla RAGIONE_SOCIALE per ottenere il pagamento della somma di € 176.840,99, oltre interessi, a saldo dei compensi spettanti alla struttura per le erogazione di prestazioni di chirurgia vertebrale in favore degli utenti del Servizio sanitario nazionale nei mesi di gennaio-febbraio 2020.
3. L’opponente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE L’RAGIONE_SOCIALE ha eccepito che, all’esito dei controlli di appropriatezza effettuati dai Nuclei Operativi di Controllo (NOC) all’interno della struttura, erano risultate prestazioni inappropriate per un ammontare di € 176.840,99, per il quale l’amministrazione sanitaria aveva richiesto alla struttura l’emissione di apposite note di credito, somma perciò poi decurtata dalle remunerazioni per le prestazioni oggetto della pretesa monitoria.
L’opposta società RAGIONE_SOCIALE ha controdedotto l’illegittimità del verbale NOC dell’11 febbraio 2020, le cui risultanze, come visto, erano state poste a fondamento della decurtazione delle remunerazioni dovute alla struttura per l’attività sanitaria svolta nel 2018, pari all’importo detratto a compensazione sui saldi spettanti alla RAGIONE_SOCIALE per i mesi di gennaio e febbraio 2020. Tale verbale dell’11 febbraio 2020 è stato peraltro autonomamente impugnato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dinanzi al T.A.R. Abruzzo -L’RAGIONE_SOCIALE, in procedimento che le parti indicano come ancora pendente, all’esito della declaratoria di difetto di giurisdizione resa dal Tribunale ordinario di L’RAGIONE_SOCIALE nel giudizio n. 640/2020 R.G. con sentenza del 6 aprile 2021, n. 213.
Nel presente giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo rg. n. 1461/2020, il giudice istruttore del Tribunale di L’RAGIONE_SOCIALE, ritenuta la causa matura per la decisione, ha fissato l’udienza per la precisazione delle conclusioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – La ricorrente per regolamento RAGIONE_SOCIALE espone che, ‘sebbene la scelta iniziale della ricorrente abbia riguardato la giurisdizione ordinaria, alla luce dei rilievi mossi dalla ASL opponente e delle controdeduzioni sollevate dalla RAGIONE_SOCIALE nel giudizio di merito, sovrapponibili a quelle già dedotte nel giudizio

pendente dinanzi al T.A.R. L’RAGIONE_SOCIALE n. 246/2021 R.G. (riassunto all’esito della sentenza resa dal Tribunale di L’RAGIONE_SOCIALE n. 213/2021 del 06 aprile 2021), per la controversia in esame sussiste la giurisdizione del Giudice amministrativo’. Per la ricorrente, involgendo la causa ‘profili di legittimità del verbale ispettivo del NOC dell’11 febbraio 2020’, ‘ai sensi del combinato disposto dell’art. 7 e dell’art. 133, 1° co., lett. c) c.p.a., la competenza giurisdizionale a decidere su dette questioni appartiene al Giudice Amministrativo’.
2. -Va dapprima riconosciuto l’interesse della RAGIONE_SOCIALE, che ha instaurato il giudizio di merito dinanzi al Tribunale ordinario di L’RAGIONE_SOCIALE, a proporre il regolamento preventivo di giurisdizione, sussistendo in capo ad essa, alla luce delle vicende inerenti al parallelo giudizio di impugnazione del verbale dell’11 febbraio 2020, un ragionevole dubbio sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito (Cass. Sez. Unite, n. 15122 del 2022).

–

Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

3.1. – La causa promossa dalla RAGIONE_SOCIALE ha ad oggetto il pagamento dei corrispettivi dovuti alla struttura privata operante in regime di accreditamento per le prestazioni sanitarie rese in esecuzione del rapporto, a carattere paritario e contenuto meramente patrimoniale, di concessione di pubblico servizio, e perciò appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

3.2. – Non assume altrimenti rilievo, ai fini della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, la circostanza che l’ASL intimata con decreto ingiuntivo abbia, come nella specie, eccepito in compensazione un proprio controcredito fondato sull’esito dei controlli di appropriatezza da essa eseguiti e sul conseguente accertamento dell’inadempimento della struttura rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio. Siffatta eccezione non verte sull’esercizio,
da parte della pubblica amministrazione, di poteri autoritativi e discrezionali, né si sostanzia in una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato circa la legittimità del provvedimento e la verifica dell’azione della PRAGIONE_SOCIALE. posti a fondamento della medesima eccezione (questione pregiudiziale che viene dedotta come oggetto di separato processo amministrativo pendente), sicché influisce soltanto sul merito della controversia e sulla fondatezza della pretesa, ma non sulla giurisdizione, determinata invece dalla domanda come prospettata (Cass. Sez. Unite n. 24338 del 2024; n. 13592 e n. 1602 del 2022; n. 31029 del 2019; n. 28053 del 2018).
4. -Deve quindi dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale le parti vanno rimesse anche per la liquidazione delle spese del giudizio di regolamento.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sull’opposizione a decreto ingiuntivo proposta dalla RAGIONE_SOCIALE nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale di L’RAGIONE_SOCIALE anche per la liquidazione delle spese del regolamento preventivo di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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