Giurisdizione giudice ordinario nel settore sanitario

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 3410/2024, ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative al mancato pagamento di prestazioni sanitarie fornite da una struttura privata accreditata per conto del Servizio Sanitario Nazionale. La Corte ha stabilito che, quando la disputa riguarda esclusivamente il corrispettivo dovuto e non l’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione, la competenza è del giudice ordinario. Il caso specifico riguardava il rifiuto di un’Azienda Sanitaria Locale di saldare le prestazioni di un istituto, adducendo anomalie riscontrate in controlli interni. La Cassazione ha ritenuto la controversia di natura patrimoniale, rientrante nel binomio “obbligo-pretesa”, e ha respinto il ricorso dell’ente sanitario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Pagamenti tra ASL e Strutture Sanitarie

Introduzione: la giurisdizione del giudice ordinario nei rapporti con la P.A.

La recente ordinanza n. 3410/2024 della Corte di Cassazione riafferma un principio cruciale nella ripartizione delle competenze tra magistratura ordinaria e amministrativa. La questione centrale riguarda la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie economiche tra Aziende Sanitarie Locali (ASL) e strutture private accreditate. Quando un ente pubblico nega un pagamento per presunte irregolarità, chi decide? La Suprema Corte chiarisce che se la disputa verte unicamente sul diritto al corrispettivo, essa rientra in un rapporto paritetico di natura contrattuale, escludendo la competenza del giudice amministrativo.

I Fatti della Causa: Un Pagamento Bloccato

Una struttura sanitaria privata, specializzata in fisiokinesiterapia e accreditata presso il Servizio Sanitario Nazionale (SSN), aveva erogato prestazioni per l’anno 2004. L’Azienda Sanitaria Locale (ASL) competente, tuttavia, negava il saldo del pagamento, sostenendo di aver riscontrato delle “anomalie prescrizionali” durante le proprie verifiche e controlli interni.
L’istituto privato, ritenendo di aver diritto al compenso per le prestazioni regolarmente fornite, si rivolgeva al Tribunale, che gli dava ragione, condannando l’ASL al pagamento. L’ente pubblico impugnava la decisione dinanzi alla Corte d’Appello, sollevando in via principale un’eccezione di difetto di giurisdizione: a suo dire, la controversia doveva essere decisa dal giudice amministrativo, poiché implicava la valutazione di poteri di controllo e verifica propri della Pubblica Amministrazione. La Corte d’Appello rigettava l’appello, confermando sia la giurisdizione del giudice ordinario sia la condanna al pagamento nel merito. Contro questa decisione, l’ASL proponeva ricorso per Cassazione.

La Questione di Giurisdizione: Potere Pubblico o Obbligo Contrattuale?

Il motivo principale del ricorso dell’ASL si fondava sull’idea che il suo rifiuto di pagare non derivasse da un semplice inadempimento contrattuale, ma dall’esercizio di poteri autoritativi di controllo sulla appropriatezza delle prestazioni. Secondo questa tesi, il rapporto non era paritetico ma di tipo concessorio, caratterizzato da una supremazia della P.A. La controversia, quindi, non si limitava alla richiesta di un corrispettivo (binomio “obbligo-pretesa”), ma investiva la legittimità dell’azione amministrativa (binomio “potere-interesse”), attraendo la causa nella sfera del giudice amministrativo.

La Decisione della Cassazione e la giurisdizione del giudice ordinario

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, giudicandolo infondato e confermando la decisione dei giudici di merito. Gli Ermellini hanno ribadito l’orientamento consolidato secondo cui la domanda di condanna di un’azienda sanitaria al pagamento del corrispettivo per prestazioni rese in regime di accreditamento rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha spiegato che la giurisdizione del giudice ordinario per controversie su “indennità, canoni o altri corrispettivi” è esclusa solo quando la disputa coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto. Nel caso di specie, invece, il petitum sostanziale, cioè l’oggetto effettivo della domanda, era unicamente la verifica dell’esatto adempimento di un’obbligazione pecuniaria. La pretesa del privato era un diritto soggettivo al pagamento, non un interesse legittimo all’annullamento di un atto amministrativo.
I controlli effettuati dall’ASL, ha osservato la Corte d’Appello con una motivazione condivisa dalla Cassazione, non si erano tradotti in un formale procedimento amministrativo o in un provvedimento autoritativo. Erano, piuttosto, verifiche interne che, per essere opponibili alla controparte, avrebbero dovuto essere supportate da prove concrete e da un contraddittorio effettivo, cosa che nel caso di specie non era avvenuta. L’ASL, infatti, non aveva mai prodotto gli elaborati analitici che avrebbero dovuto evidenziare le anomalie contestate.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza per gli operatori sanitari privati che lavorano in regime di accreditamento. Stabilisce che, una volta eseguite le prestazioni secondo gli accordi, il loro diritto al corrispettivo si configura come un diritto soggettivo di natura patrimoniale. L’ASL non può negare il pagamento basandosi su controlli interni generici e non formalizzati in atti amministrativi impugnabili. Per sottrarre la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario, la P.A. deve dimostrare di aver esercitato un potere discrezionale e autoritativo che incide sulla natura stessa del rapporto e non solo sull’aspetto meramente economico. In assenza di ciò, la disputa rimane confinata all’interno di una logica contrattuale, dove il giudice ordinario è l’unico competente a decidere.

A quale giudice spetta decidere una controversia sul mancato pagamento di prestazioni sanitarie da parte di una ASL a una struttura accreditata?
Secondo la Corte di Cassazione, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché riguarda l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria e non l’esercizio di un potere autoritativo della Pubblica Amministrazione.

Perché i controlli interni dell’ASL non sono stati ritenuti sufficienti a giustificare il mancato pagamento?
Perché tali controlli non si sono tradotti in un procedimento amministrativo formale e non costituivano l’esercizio di un potere autoritativo. Inoltre, l’ASL non ha fornito la prova analitica delle anomalie contestate, rendendo le contestazioni generiche e non opponibili alla struttura sanitaria.

Qual è la differenza tra una controversia su un corrispettivo e una che coinvolge l’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione?
Una controversia su un corrispettivo è di natura puramente patrimoniale e si basa su un rapporto paritetico (obbligo-pretesa), rientrando nella giurisdizione ordinaria. Una controversia che coinvolge l’azione autoritativa riguarda invece l’esercizio di un potere discrezionale della P.A. (potere-interesse), che incide sulla struttura del rapporto e viene giudicata dal giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3410 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3410 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data RAGIONE_SOCIALEzione: 06/02/2024

sul ricorso 18174/2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME

-controricorrente – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di LECCE Sede distaccata di Taranto n. 138/2020 depositata il 19/05/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza 138/2020 del 19.5.2020, la Corte d’Appello di Lecce -Sede distaccata di Taranto, attinta in gravame dalla locale RAGIONE_SOCIALE per la riforma della decisione di primo grado che, su istanza dell’RAGIONE_SOCIALE, accreditato con il SSN per la branca della fisiokinesiterapia, aveva condannato l’appellante -che ne aveva negato il pagamento per le anomalie prescrizionali emerse in sede di controllo e verifica -al saldo delle prestazioni ancora dovuto per l’anno 2004, ha confermato il deliberato di prima istanza, ricusando in principalità l’eccepito difetto di giurisdizione del giudice ordinario e rilevando nel merito l’infondatezza dell’appello.
In particolare, onde motivare il rigetto della sollevata eccezione, la Corte d’Appello ha inteso rilevare che i controlli della RAGIONE_SOCIALE non si esercitavano nel caso specifico e non si esercitano in generale attraverso un procedimento amministrativo, sicché non costituiscono l’esercizio di un potere autoritativo e provvedimentale della PA, in ragione del che la questione oggetto di giudizio, afferendo alla materia dei corrispettivi dovuti contrattualmente, non attiene né ad interessi legittimi, né a provvedimenti amministrativi emanati dalla PRAGIONE_SOCIALEA., ricadendo perciò sotto il vigore della riserva dettata, appunto in materia di canoni, indennità ed altri corrispettivi, dall’art. 133, comma 1, lett. c) in favore della giurisdizione del giudice ordinario. Pronunciando quindi nel merito, la Corte d’Appello, a confutazione delle ragioni di gravame, ha inteso considerare: a) che la rilevazione delle anomalie non era opponibile all’accreditato in quanto originate da uno strumento di controllo interno dell’RAGIONE_SOCIALE, a cui il contratto non conferiva valore probatorio nei confronti della parte; b) che le prestazioni non erano state, peraltro, mai contestate; c) che in
giudizio le anomalie contestate erano risultate generiche; d) che non era invocabile la mancata attivazione del contraddittorio stragiudiziale previsto dall’art. 5 del contratto, perché l’RAGIONE_SOCIALE non aveva mai consegnato gli elaborati analitici di liquidazione da cui avrebbero dovuto essere evidenziate le anomalie.

Avverso detta decisione ricorre ora a questa Corte la soccombente sulla base di due motivi, illustrati pure con memoria, ai quali resiste l’intimata con controricorso e memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso -che si rende scrutinabile da questa Sezione in applicazione della riserva formulata dall’art. 374, comma 1, ultimo inciso, cod. proc. civ. -mercé il quale si sostiene l’erroneità dell’impugnato pronunciamento, laddove questo aveva ricusato il sollevato difetto di giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi invero di pretesa che non si sostanzia nella mera debenza di corrispettivi, ma attiene all’esercizio, nell’ambito di un rapporto di natura concessoria caratterizzato dall’esplicazione di più generali poteri autoritativi, dei poteri di controllo e verifica sull’appropriatezza delle prestazioni erogate, sulla legittimità della loro erogazione e sul rispetto dei vincoli di spesa, è infondato e va pertanto disatteso.
Come questa Corte ha avuto più volte occasione di precisare, la domanda di condanna dell’RAGIONE_SOCIALE al pagamento del corrispettivo per le prestazioni eccedenti i limiti di spesa, proposta in regime di cd. accreditamento dall’ente accreditato, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui petitum sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della RAGIONE_SOCIALE
sul rapporto concessori (Cass., Sez. U, 20/10/2022, n. 30963; Cass., Sez. U, 28/10/2020, n. 23744; Cass., Sez. U, 16/10/2019, n. 26200).

Si è a questo riguardo, più in dettaglio, già osservato altrove (Cass., Sez. I, 13/01/2021, n. 372) che le controversie concernenti «indennità, canoni o altri corrispettivi» riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali. Al contrario, laddove la controversia esula da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass., Sez. U, 20 giugno 2012, n. 10149). Sulla scorta, per vero, della ripartizione introdotta dall’art. 133 cod. proc. amm., le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-RAGIONE_SOCIALEli sia sull’ an , sia sul quantum del corrispettivo (Cass., Sez. U, 12 gennaio 2007, n. 411).
La decisione impugnata si colloca esattamente in questo ordine di idee e non si offre, dunque, alla rimeditazione auspicata dall’impugnante.

Il secondo motivo di ricorso, mercé il quale si sostiene l’erroneità dell’impugnato pronunciamento perché assunto in violazione dell’art. 8quater d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, dell’art. 87 l. 23 dicembre 2000, n. 388, dell’art. 10 l.reg. Puglia 28 dicembre 1994, n. 36, della D.G.R. Puglia 5 ottobre 2001, n. 1392, del d.m. 22 luglio 1996 e modificazioni, del contratto di convenzionamento e delle correlative Circolari Regione Puglia, posto che diversamente da quanto affermato dal decidente i controlli esercitati erano avvenuti in conformità alle disposizioni di legge e alle norme contrattuali e le anomalie riscontrate erano state comunicate all’accreditata, senza che questa tuttavia desse avvio al procedimento di conciliazione stragiudiziale previsto dall’art. 5 del contratto, è inammissibile sotto più profili e si sottrae perciò allo scrutinio qui richiesto.
Come si è visto, pronunciando nel merito, la Corte d’Appello ha enucleato un nutrito elenco di rilievi che penalizzano la domanda della ricorrente. Rispetto ad essi l’odierna prospettazione si mostra palesemente infruttuosa.

La doglianza in punto ai controlli previsti dalla legge e dal contratto di cui la Corte d’Appello, asserisce la ricorrente, avrebbe negato l’esistenza travisa in parte qua il contenuto della decisione, atteso che la Corte d’Appello, lungi dall’emettere il verdetto oggetto qui di contestazione, si è limitata unicamente a dare atto che, contrattualmente e normativamente, dei controlli e delle verifiche, espletati in sede interna dall’RAGIONE_SOCIALE sui prospetti di notulazione rimessi dall’ente accreditato, non era prevista alcuna diretta efficacia probatoria nei confronti di costui: onde il motivo manca di specificità.
La doglianza i all’avvenuta comunicazione dei riscontri effettuati, che la ricorrente asserisce essere rimasti senza seguito perché la controparte non avrebbe attivato il contradditorio stragiudiziale previsto dall’art. 5 dell’accordo di convenzionamento, contrasta con un accertamento in fatto operato dal decidente, che ha affermato testualmente che «l’instaurazione del contraddittorio presupponeva tuttavia la redazione da parte della ASL di elaborati analitici di liquidazione con le relative contestazioni. Tale redazione non è stata provata», a tanto facendo seguire anche l’osservazione che infatti l’RAGIONE_SOCIALE non ne aveva effettuato la produzione nel giudizio di primo grado, e che le produzioni eseguite solo nel giudizio di appello dovevano reputarsi tardive a mente dell’art. 345 cod. proc. civ.
E’ poi rimasta senza replica l’affermazione, ancora rinvenibile nella sentenza impugnata, secondo cui, anche in ragione del rilevato difetto di attività, le contestazioni sollevate dall’RAGIONE_SOCIALE nel costituirsi in giudizio, sostanziatesi nel richiamo ai codici utilizzati dal sistema per evidenziare le pretese anomalie prescrittive sono risultate «assai generiche»,. il che, se non racchiude l’enunciazione di un’autonoma ratio decidendi, certo non gioca a favore della solidità degli assunti ricorrenti.
Né può infine tacersi che le esternazioni difensive racchiuse nel motivo mettono, in ultima analisi, capo ad un’immutata reiterazione di argomenti già rappresentati nel corso del giudizio e già disattesi nelle pregresse pronunce di merito, in ordine ai quali, ove la relativa ripresa manchi, come qui, di toni critici e si risolva solo in una mera reiterazione, questa Corte non ha alcun potere di sostituire il proprio giudizio a quello pronunciato dai giudici di merito.

Dunque, nel complesso, il motivo rifugge dal chiesto sindacato cassatorio e va perciò giudicato inammissibile.

6. Il ricorso va quindi respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ove dovuto sussistono i presupposti per il raddoppio a carico della ricorrente del contributo unificato ai sensi del dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

Respinge il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida, in favore di parte resistente, in euro 7200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi del dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente, ove dovuto, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il giorno 26.10.2023.

Il AVV_NOTAIO COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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