Giurisdizione giudice ordinario: il caso di occupazione

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia tra un Comune e alcuni privati per l’occupazione senza titolo di un bene demaniale. La decisione si fonda sul principio del “petitum sostanziale”: poiché il Comune ha agito per il rilascio del bene e il pagamento dei canoni, esercitando diritti di natura privatistica, la competenza spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo, a prescindere dalle difese dei privati basate sulla presunta esistenza di una concessione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: quando la PA agisce come un privato

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale per determinare la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie che vedono contrapposti cittadini e Pubblica Amministrazione. Il caso analizzato riguarda l’occupazione di un bene appartenente al demanio civico e chiarisce che la competenza a decidere non dipende dalla natura pubblica del bene, ma dal modo in cui l’ente pubblico sceglie di tutelare i propri interessi.

I fatti del caso: occupazione di un bene comunale

La vicenda ha origine dalla richiesta di un Comune nei confronti di alcuni privati, finalizzata a ottenere il rilascio di un terreno facente parte del demanio civico cittadino e il pagamento dei canoni di occupazione non corrisposti. I privati, a loro difesa, sostenevano di occupare legittimamente l’area in forza di delibere di assegnazione del Comune stesso, atti che, a loro dire, configuravano una concessione amministrativa.

Proprio sulla base di questa presunta concessione, i privati avevano eccepito il difetto di giurisdizione del giudice civile, ritenendo che la controversia, implicando la valutazione di atti autoritativi della Pubblica Amministrazione, dovesse essere devoluta al giudice amministrativo.

La questione sulla giurisdizione del giudice ordinario

Il cuore della questione legale risiede nella corretta individuazione del giudice competente. La Corte di Appello aveva già confermato la competenza del tribunale ordinario, ma i privati hanno portato la questione fino in Cassazione. La loro tesi era semplice: se il rapporto si fonda su una concessione, ogni controversia sulla sua validità, efficacia e disciplina rientra nella sfera del giudice amministrativo, poiché coinvolge l’esercizio di un potere pubblico.

La Suprema Corte, investita della questione dalle Sezioni Unite, è stata chiamata a decidere se, in un caso come questo, prevalga la natura del rapporto (potenzialmente pubblicistico) o la natura della domanda giudiziale (di stampo prettamente privatistico).

Il criterio del “Petitum Sostanziale”

Per risolvere il conflitto, la Corte ha applicato il consolidato principio del “petitum sostanziale”. Secondo questo criterio, la giurisdizione non si determina sulla base delle difese del convenuto o dell’andamento del processo, ma esclusivamente in base all’oggetto della domanda proposta dall’attore e alla causa petendi, ovvero i fatti e le ragioni giuridiche su cui si fonda la pretesa.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Nel caso specifico, il Comune non ha agito per annullare o modificare un provvedimento amministrativo, ma ha avanzato due richieste tipiche del diritto privato:
1. Rilascio del bene: un’azione a tutela della proprietà, assimilabile all’azione di rivendica che spetta a qualsiasi proprietario.
2. Pagamento dei canoni: un’azione di adempimento contrattuale o di risarcimento per l’occupazione, tipica di un creditore.

La Cassazione ha chiarito che il Comune ha scelto di agire “iure privatorum”, ovvero come un qualsiasi soggetto privato, per recuperare un proprio bene e ottenere il pagamento di una somma di denaro. Non ha esercitato alcun potere autoritativo, come ad esempio un ordine di sgombero esecutivo. Le argomentazioni dei privati sull’esistenza di una concessione sono state qualificate come mere difese (replicationes), che attengono al merito della causa (cioè, se la domanda del Comune sia fondata o meno) ma non sono idonee a spostare la giurisdizione. In altre parole, sarà il giudice ordinario a dover accertare, nel merito, se l’occupazione fosse legittimata o meno da una valida concessione, ma questo non cambia la sua competenza a decidere.

Le conclusioni

L’ordinanza riafferma con forza che la giurisdizione si radica in base alla domanda. Se la Pubblica Amministrazione agisce per la tutela di un diritto soggettivo (come la proprietà o il credito) utilizzando gli strumenti del codice civile, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione del giudice amministrativo sorge, invece, quando l’oggetto del contendere è l’esercizio del potere pubblico e la lesione di un interesse legittimo del privato. La decisione, pertanto, conferma un pilastro del nostro sistema processuale, garantendo chiarezza nel riparto di giurisdizione e sottolineando che anche un ente pubblico, quando si muove sul piano paritetico del diritto privato, è soggetto alle stesse regole e allo stesso giudice di qualsiasi altro cittadino.

Come si stabilisce a quale giudice rivolgersi in una causa contro la Pubblica Amministrazione?
La giurisdizione si determina in base al cosiddetto “petitum sostanziale”, ovvero analizzando la natura concreta della richiesta e le ragioni poste a suo fondamento dall’attore. Non contano le difese presentate dal convenuto.

Se un Comune chiede il rilascio di un suo bene occupato da un privato, il giudice competente è quello ordinario o amministrativo?
Il giudice competente è quello ordinario. La richiesta di rilascio di un bene e di pagamento dei canoni è un’azione a tutela di diritti soggettivi di natura patrimoniale (proprietà e credito), che rientra nella giurisdizione civile, anche se il bene è di natura pubblica.

L’esistenza di una presunta concessione amministrativa sposta la competenza al giudice amministrativo?
No. Secondo la Corte, l’esistenza di una concessione è una questione che attiene al merito della controversia e che verrà valutata dal giudice competente come difesa del convenuto. Tuttavia, non è sufficiente a spostare la giurisdizione se la domanda principale dell’ente pubblico è di natura privatistica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 9941 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 9941 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso 33322-2019 proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME NOME;

– ricorrenti –

contro

COMUNE DI L’AQUILA;

– intimato – avverso la sentenza n. 1330/2019 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 25/07/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024 dal AVV_NOTAIO;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale conclude affinché la Corte rigetti il secondo motivo del ricorso e rimetta la causa alla Terza Sezione per la prosecuzione del giudizio di legittimità.

Oggetto

OCCUPAZIONE

SENZA TITOLO

R.G.N. 33322/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 16/01/2024

FATTI DI CAUSA

1.1. La III Sezione Civile di questa Corte, con ordinanza interlocutoria 26887/2023, adottata all’esito della camera di consiglio tenutasi il 10.2.2023, ha chiesto a queste Sezioni Unite di pronunciarsi sul secondo motivo di ricorso declinato dai litisconsorti COGNOME nell’impugnare per cassazione la sentenza 1330/2019, depositata il 25.7.2019 e notificata il 29.7.2019, con la quale la Corte di Appello di L’Aquila -pronunciandosi sul gravame proposto dagli COGNOME nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE L’Aquila per la riforma dell’impugnata decisione di primo grado che aveva ordinato agli appellanti il rilascio di un predio denominato INDIRIZZO facente parte del demanio civico cittadino, nonché il pagamento dei canoni di occupazione rimasti inevasi -ha tra l’altro rigettato, per quel che qui interessa, l’analogo motivo di appello inteso a vedere riconosciuta ed affermata sulla vicenda in disamina la giurisdizione del giudice amministrativo.
1.2. Gli appellanti avevano sostenuto, censurando le contrarie determinazioni del giudice di prime cure, di essere stati officiati della detenzione del predio inizialmente per effetto di un provvedimento adottato dal AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO gli usi civici della Regione Abruzzo, che li aveva autorizzati ad occupare temporaneamente i beni facenti parte di esso dietro il pagamento di un canone mensile di lire 2.400.000; quindi, cessata l’efficacia di detto provvedimento, avevano continuato ad occupare i beni in forza delle delibere di assegnazione assunte dal Comune, nelle quali era, ad avviso dei deducenti, riconoscibile la natura di atti «di sicura valenza autoritativa, tramite i quali il Comune, nell’esercizio della sua podestà pubblicistica di tutela e gestione del demanio civico, ha posto in essere una concessione che legittima i convenuti al possesso del terreno». Di conseguenza, argomentavano ancora gli COGNOME, ancorché non fosse dubitabile che la giurisdizione, allorché si faccia questione, in relazione a beni pubblici dati in concessione, di indennità, canoni ed altri, spetti al giudice ordinario, essendone evidente la connotazione patrimoniale, altrettanto non era a dirsi quando la controversia esuli da tali limiti,
«coinvolgendo la verifica del quomodo dei poteri autoritativi dell’amministrazione all’interno del rapporto concessorio», giacché in tal caso il conflitto tra pubblici poteri e concessionario si configura secondo il binomio potere-interesse e viene perciò attratto nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.

1.3. Il giudice distrettuale ha fatto ragione della questione «essendo ben chiaro che il Comune (aveva agito) per porre fine all’illegittima condotta degli appellanti, che dopo aver ottenuto un’autorizzazione provvisoria del AVV_NOTAIO di occupare il demanio di INDIRIZZO, già riconosciuto demaniale di uso civico, previo pagamento di un canone determinato dall’UTE in lire 2.400.000 mensili . una volta occupato il predio, non avevano più corrisposto alcunché»; e negando di conseguenza che fosse riconoscibile la giurisdizione del giudice amministrativo, avendo infatti agito il Comune «in via petitoria per il rilascio di beni appartenenti alla comunità dei naturali ” uti cives ” che deduce essere stati abusivamente occupati».
1.4. I soccombenti COGNOME si ergono avverso questa determinazione con il richiamato secondo motivo di ricorso -qui illustrato pure con memoria -deducendo la violazione dell’art. 5 l. 6 dicembre 1971, n. 1034, a cui il decidente avrebbe dato adito ritenendo erroneamente che ai fini in parola dovesse farsi unicamente appello al criterio del petitum sostanziale, quando, al contrario, tenuto conto che il predio era stato fatto oggetto di assegnazione con delibera municipale, la giurisdizione avrebbe dovuto essere determinata anche alla stregua dell’eccezione in tal modo sollevata; sicché, dovendosi «statuire sulla validità e sulla operatività delle concessioni e, quindi, indagare sul loro contenuto e sulla loro disciplina», non vi era dubbio -conformemente del resto, ai precedenti di questa Corte in punto alla rilevanza che nel giudizio de quo va ascritto ai profili che implichino l’accertamento di situazioni soggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito e all’assorbenza che riveste in materia il principio della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo -dovesse riconoscersi appunto la giurisdizione esclusiva di quest’ultimo.
1.5. Sulla questione il Pubblico Ministero ha fatto pervenire le proprie requisitorie pronunciandosi per il rigetto del motivo e per la remissione del ricorso, quanto agli altri motivi, alla sezione remittente.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il motivo è infondato e va perciò disatteso, con gli effetti indicati dal Pubblico Ministero nelle sue requisitorie.

Come ha esattamente ricordato il requirente, richiamando i conformi precedenti di queste SS.UU. -a cui hanno fatto seguito, da ultimo Cass., Sez. U, 30/06/2022, n. 20852; Cass., Sez. U, 19/01/2021, n. 784; Cass., Sez. U, 31/07/2018, n. 20350 -, è stabile insegnamento di questa Corte che la giurisdizione vada determinata in base all’oggetto della domanda e che, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto ” petitum sostanziale”, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della ” causa petendi “, ossia dei soli fatti dedotti a fondamento della pretesa fatta valere con l’ atto introduttivo della lite, di cui essi sono manifestazione e da cui la domanda viene identificata, indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge. Da questo enunciato si è tratta altresì la convinzione che la giurisdizione, quantunque, ai fini della sua determinazione, il criterio del petitum sostanziale implichi l’apprezzamento di elementi che attengono anche al merito, così come dedotti e rappresentati dall’attore nell’introdurre la domanda, sia, tuttavia, indifferente all’andamento del processo e non possa perciò determinarsi secundum eventum litis (Cass., Sez. U, 14/02/2007, n. 3195; Cass., Sez. U, 1/08/2006, n. 17461; Cass., Sez. U, 15/02/1994, n. 1470); irrilevanti ai fini in parola, almeno in linea di principio, si rivelano perciò le difese del convenuto, delle quali dovrà tenersi conto nel momento logicamente successivo della valutazione delle risultanze istruttorie per la decisione del merito della controversia
(Cass., Sez. U, 2/04/2007, n. 8095). Il che è ragione per escludere che si possa dare una contraddizione logico-giuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l’ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell’istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso (Cass., Sez. U, 15/02/1994, n. 1470).

Alla luce di questi principi è dunque agevole avere ragione della doglianza ricorrente.

Avendo, per vero, impetrato il Comune di L’Aquila il rilascio del predio in detenzione agli COGNOME e la condanna dei medesimi al pagamento dei canoni convenuti, asserendo che i convenuti sono, da un lato, degli occupanti abusivi e, dall’altro, che sono insolventi, la duplice domanda così esercitata, debitamente apprezzata in ragione della causa petendi sottesa a ciascuna di esse, porta a ritenere che l’istante non abbia fatto esercizio di poteri autoritativi, in vista dei quali, posta la riserva decretata in via esclusiva in suo favore dall’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., possa affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo, ma abbia più semplicemente fatto ricorso all’esercizio delle ordinarie facoltà che si danno, nella cornice di una relazione di tipo privatistico, al proprietario di un bene e al creditore di una somma di denaro, con l’ovvio corollario che andrà perciò riconosciuta ed affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Né, peraltro, questo chiaro quadro di principio si presta a smentite alla stregua dei precedenti di questa Corte, a cui hanno inteso richiamarsi i ricorrenti sostenendo, a conforto della prospettata riconduzione della specie nell’alveo della giurisdizione amministrativa, che ai fini della determinazione qui richiesta non si potrebbe prescindere dalla considerazione che il predio, a loro dire, avrebbe formato oggetto di concessione da parte dell’ente preposto, sicché ciò comporterebbe di «statuire sulla validità e sulla operatività delle concessioni e, quindi, indagare sul loro contenuto e sulla loro
disciplina».

L’argomento non aiuta, infatti, a mutare la prospettiva. Si è già per l’innanzi fatto cenno al principio che non è infirmata logicamente la sentenza che delibi la domanda ai fini di determinare la giurisdizione e la medesima sentenza che, dopo aver riconosciuto la giurisdizione del giudice adito, pronunciando nel merito rigetti la domanda; si tratta, infatti, di valutazioni che, per quanto ruotino attorno al medesimo fulcro (la domanda), guardano ad esso, tuttavia, da lati diversi, il lato degli accertamenti pregiudiziali quando della domanda si debba conoscere per determinare la giurisdizione, il lato della pronuncia di merito, quando se ne debba giudicare il fondamento.
Qui, come ha esattamente fatto notare il Pubblico Ministero, il profilo concessorio, su cui insistono anche in memoria i ricorrenti, può incidere solo a valle della decisione sulla giurisdizione, quando, cioè, si tratterà di stabilire se la domanda meriti o meno di essere accolta. Per vero, quanto dedotto inizialmente in via di eccezione dai convenuti, ora ricorrenti, non legittima alcuna translatio iudicii in favore del diverso plesso giurisdizionale, giacché, nell’indifferenza che ai fini in discorso va di regola ascritta a siffatte replicationes , l’art. 34 cod. proc. civ. concepisce la possibilità di un accertamento incidentale del rapporto pregiudicante come possibile solo se esse si sostanzino in una richiesta di accertamento con efficacia di giudicato dell’illegittimità del provvedimento posto a fondamento della domanda (Cass., Sez. U, 2/11/2018, n. 28053), in difetto del che il primato in materia del criterio che si fonda su petitum sostanziale non può essere messo in discussione con conseguente affermazione, dunque, della giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo in disamina va dunque rigettato con conseguente declaratoria della giurisdizione ordinaria e restituzione degli atti alla Sezione rimettente per la decisione in ordine agli altri motivi di ricorso.

P.Q.M.

Rigetta il secondo motivo di ricorso, dichiara la giurisdizione del

giudice ordinario e rimette gli atti per la decisione in ordine agli altri motivi di ricorso alla III Sezione civile di questa Corte che pronuncerà anche in ordine alle spese.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 16.1.2024.

Il Presidente AVV_NOTAIO NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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