Giurisdizione giudice ordinario: il caso dei trasporti

Una società di trasporti ha citato in giudizio un Comune per ottenere l’adeguamento dei compensi dovuti per un servizio pubblico in concessione. I tribunali di primo e secondo grado avevano negato la propria competenza, indicando quella del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. La motivazione risiede nel fatto che la richiesta della società si basava sull’applicazione di parametri normativi predeterminati, configurando un diritto soggettivo al pagamento, senza che l’ente pubblico esercitasse alcun potere discrezionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la PA Deve Rispondere in un Tribunale Civile

Una delle questioni più complesse per cittadini e imprese che hanno rapporti con la Pubblica Amministrazione è capire a quale giudice rivolgersi in caso di controversia. La recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: la giurisdizione del giudice ordinario nelle cause relative ai compensi per servizi pubblici in concessione. Questo provvedimento chiarisce che, quando la richiesta economica si fonda su parametri normativi predefiniti e non sulla discrezionalità dell’ente, la competenza spetta al tribunale civile e non a quello amministrativo.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Adeguamento Compensi

Una società che gestiva un servizio di trasporto pubblico locale per conto di un Comune, in virtù di una concessione rinnovata nel tempo, si trovava a fronteggiare un aumento significativo dei costi operativi (carburante, manodopera, etc.). Per questo motivo, l’azienda aveva avviato un procedimento per far quantificare da un consulente tecnico l’ammontare delle somme aggiuntive necessarie per coprire tali costi. Una volta ottenuta la perizia, che quantificava il disavanzo in circa 145.000 euro per il periodo 2004-2008, la società ha citato in giudizio il Comune davanti al Tribunale civile per ottenerne il pagamento.

Il Difetto di Giurisdizione secondo i Giudici di Merito

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda della società, dichiarando il proprio difetto di giurisdizione. Secondo i giudici, la controversia, riguardando la revisione dei prezzi di un contratto pubblico, rientrava nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo (G.A.). Questa interpretazione si basava sull’idea che la determinazione del compenso implicasse valutazioni di natura pubblicistica, tipiche dell’azione amministrativa.

La Questione sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario davanti alla Cassazione

L’azienda di trasporti ha impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo un unico motivo: l’errata applicazione delle norme sulla giurisdizione. La tesi della ricorrente era semplice ma efficace: la sua richiesta non implicava alcuna valutazione discrezionale da parte del Comune, ma si limitava a chiedere l’applicazione di parametri normativi predeterminati. Di conseguenza, la sua posizione era quella di un titolare di un diritto soggettivo a ricevere un pagamento, una materia di competenza del giudice ordinario. Inoltre, la società ha sottolineato che le norme del Codice dei Contratti Pubblici, che prevedono la giurisdizione del G.A. per la revisione prezzi, sono espressamente escluse per i servizi di trasporto pubblico mediante autobus.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, affermando la giurisdizione del giudice ordinario. I giudici supremi hanno basato la loro decisione su principi consolidati, già espressi dalle Sezioni Unite in casi analoghi. I punti chiave della motivazione sono i seguenti:
1. Natura della Controversia: La disputa riguarda la misura di un compenso e si basa sull’applicazione di criteri predeterminati dalla legge. Non sono presenti elementi di discrezionalità amministrativa o di valutazione comparativa tra interessi pubblici e privati. La posizione giuridica dell’azienda è, pertanto, un diritto soggettivo al pagamento.
2. Assenza di Potere Autoritativo: Per radicare la giurisdizione amministrativa, è necessario che la Pubblica Amministrazione agisca esercitando un potere autoritativo, cosa che non avviene quando si tratta di adempiere a obbligazioni pecuniarie derivanti da parametri normativi.
3. Inapplicabilità delle Norme sulla Revisione Prezzi: La Cassazione ha confermato che l’art. 23 del D.Lgs. 163/2006 (il vecchio Codice dei Contratti Pubblici) esclude esplicitamente dal suo campo di applicazione i servizi di trasporto pubblico con autobus. Di conseguenza, anche le norme sulla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di revisione prezzi non possono essere applicate a questo caso.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza ha un’importante ricaduta pratica. Stabilisce un confine chiaro: se un’impresa in rapporto di concessione con un ente pubblico avanza una pretesa economica basata su calcoli matematici o parametri fissati dalla legge, senza contestare le scelte discrezionali dell’amministrazione, la sua azione legale va proposta davanti al giudice civile. La Corte ha quindi annullato le sentenze precedenti e ha rinviato il caso al Tribunale di primo grado, che dovrà finalmente decidere nel merito sulla richiesta di pagamento della società. Questa decisione rafforza la tutela dei diritti soggettivi nei confronti della Pubblica Amministrazione, garantendo che le controversie di natura prettamente patrimoniale vengano trattate nell’ambito della loro giurisdizione naturale.

A quale giudice deve rivolgersi un’impresa che gestisce un servizio di trasporto pubblico in concessione per chiedere l’adeguamento dei compensi?
Secondo la Corte di Cassazione, l’impresa deve rivolgersi al giudice ordinario (il tribunale civile), a condizione che la sua richiesta si basi sull’applicazione di criteri normativi predeterminati e non contesti l’esercizio di un potere discrezionale da parte della Pubblica Amministrazione.

Perché la controversia sui compensi del trasporto pubblico non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo?
La controversia non rientra nella giurisdizione amministrativa perché le norme specifiche del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 163/2006) che attribuiscono al giudice amministrativo la competenza in materia di revisione prezzi sono espressamente inapplicabili ai servizi di autotrasporto pubblico, come stabilito dall’art. 23 dello stesso decreto.

Cosa significa che la Pubblica Amministrazione agisce senza “potere autoritativo” in questo contesto?
Significa che il Comune, nel determinare il compenso dovuto, non sta esercitando una scelta discrezionale o un potere di supremazia tipico dell’autorità pubblica, ma sta semplicemente adempiendo a un’obbligazione pecuniaria derivante dall’applicazione di criteri e parametri già fissati dalla legge. La sua posizione è quindi paritaria a quella di un qualsiasi altro debitore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 15019 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 15019 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 04/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 280 – 2021 R.G. proposto da:

DITTA NOME RAGIONE_SOCIALE -p.i.v.a. P_IVA -in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Manfredonia, al INDIRIZZO presso l o studio dell’a vvocato COGNOME COGNOME che ha indicato il proprio indirizzo di p.e.c. e che la rappresenta e difende in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al ricorso.

RICORRENTE

contro

COMUNE di MANFREDONIA -c.f. NUMERO_DOCUMENTO -in persona del sindaco pro tempore .

INTIMATO

avverso la sentenza n. 1730/2020 della Corte d’Appello d i Bari, udita la relazione nella camera di consiglio del 30 maggio 2025 del consigliere dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Con ricorso ex art. 702 bis cod. proc. civ. la ‘RAGIONE_SOCIALE conveniva dinanzi al Tribunale di Foggia il Comune di Manfredonia.

Premetteva che in virtù di concessione del Comune di Manfredonia da ultimo rinnovata con deliberazione del Consiglio comunale in data 31.3.1995 gestiva il servizio di trasporto pubblico lungo la linea ‘ Manfredonia -Bivio Ruggiano -San Salvatore e ritorno ‘ (cfr. ricorso, pag. 2) .

Premetteva che con ricorso ex art. 696 bis cod. proc. civ. del 7.2.2011 aveva chiesto al Tribunale di Foggia -ex sezione distaccata di Manfredonia disporsi consulenza tecnica, onde quantificare le somme ad essa spettanti per l’aumento dei costi di gestione del servizio relativo alla linea suindicata con particolare riferimento ‘al costo del lavoro, del carburante, delle gomme e di quant’altro occorrente per la corretta gestione del servizio’ (così ricorso, pag. 2) .

Premetteva che il consulente tecnico nominato a seguito del ricorso ex art. 696 bis cod. proc. civ. aveva determinato in euro 145.869,42, comprensivi di rivalutazione ISTAT, il disavanzo da essa attrice sofferto negli anni dal 2004 al 2008 ai fini della gestione del trasporto pubblico lungo la linea summenzionata (cfr. ricorso, pagg. 3 -4) .

Chiedeva quindi ‘ritenere dovuta la somma di euro 145.869,42 (…) e, per l’effetto, condannare il Comune di Manfredonia (…) al pagamento, in favore (…), della somma di euro 145.869,42, oltre gli interessi dalle singole scadenze di maturazione del credito al soddisfo , (…)’ (cfr. ricorso, pag. 4, ove sono testualmente riprodotte le conclusioni di cui al ricorso ex art. 702 bis cod. proc. civ.) .

Si costituiva il Comune di Manfredonia.

Instava pregiudizialmente perché fosse dichiarato il difetto di giurisdizione dell’adito G.O.; nel merito chiedeva rigettarsi l’avversa domanda.

Con sentenza n. 993 del 26.4.2017 il Tribunale di Foggia dichiarava il difetto di giurisdizione.

La ‘RAGIONE_SOCIALE proponeva appello.

Resisteva il Comune di Manfredonia.

Con sentenza n. 1730/2020 la Corte d’Appello di Bari rigettava il gravame e condannava l’appella nte alle spese del grado.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso la ‘RAGIONE_SOCIALE; ne ha chiesto sulla scorta di un unico motivo la cassazione con ogni susseguente statuizione.

Il Comune di Manfredonia non ha svolto difese.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Con l ‘unico motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 1, cod. proc. civ. la nullità della sentenza per violazione e/o errata applicazione del combinato disposto dell’art. 6 legge n. 537/1993, degli artt. 113, 115, 133 e 224, 3° co., d.lgs. n. 163/2006 e dell’art. 2 della direttiva comunitaria n. 93/1998.

Deduce che ha errato la Corte di Bari ad opinare -a conferma del primo dictum – per il difetto di giurisdizione del G.O., segnatamente ad opinare nel senso che ‘la controversia rientra nell’ambito della revisione prezzi’ (cfr. sentenza d’appello, pag. 6) .

Deduce che nella specie, in virtù dell’espressa previsione dell’art. 23 del d.lgs. n. 163/2006, non si applica la disciplina del ‘codice dei contratti pubblici’ (cfr. ricorso, pag. 12) .

Deduce in particolare che l’esperita domanda rientra nella giurisdizione del G.O., ‘non essendo ravvisabili nel relativo procedimento amministrativo elementi di discrezionalità (…) ma esclusivamente parametri normativ i predeterminati , in considerazione dei quali l’impresa concessionaria risulta titolare di una posizione di diritto soggettivo (…)’ (così ricorso, pagg. 12 -13) .

Il motivo di ricorso è fondato e meritevole di accoglimento.

Si configura nella specie e va pertanto affermata la giurisdizione del G.O.

È sufficiente il rinvio alla univoca elaborazione, in tema, delle sezioni unite di questa Corte. Evidentemente, in questi termini, ai sensi della seconda parte del 1° co., dell’art. 374 cod. proc. civ., appieno si giustifica la pronunzia di questa sezione semplice.

Ebbene, le sezioni unite hanno fatto luogo alle seguenti puntualizzazioni, che in toto sono riferibili alla fattispecie de qua .

Ovvero che ‘le controversie attinenti alla misura dei compensi spettanti alle imprese esercenti i servizi di trasporto locale in concessione, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, non essendo ravvisabili nel procedimento amministrativo di determinazione del quantum momenti di valutazione comparativa di interessi privati e pubblici, ma venendo in considerazione esclusivamente l’applicazione di parametri di natura normativa, di cui si conte sta la corretta applicazione, con la conseguente qualificazione in termini di diritti soggettivi delle posizioni giuridiche azionate, correlate all’adempimento di
obbligazioni pecuniarie derivanti dall’applicazione di criteri predeterminati a carico dell’amministrazione concedente’ (così in motivazione Cass. sez. un. 22.7.2016, n. 15201) .

Ovvero che ‘non rileva che si versi in materia di pubblici servizi, occorrendo pur sempre, per radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, che la pubblica amministrazione agisca esercitando il suo potere autoritativo (C. Cost. n. 204/2004) e, comunque, che non si tratti di corrispettivi, qualifica, questa, inclusiva anche dei contributi di esercizio a favore delle imprese di trasporti locali in concessione’ (così in motivazione Cass. sez. un. 22.7.2016, n. 15201).

Ovvero che ‘la controversia non è riconducibile alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo già prevista dalla L. 24 dicembre 1993, n. 537, art. 6, poiché tale norma è stata abrogata dal D. Lgs. n. 163 del 2006, art. 256, mentre l’omologa norma dell’art. 244 dello stesso decreto legislativo, che attribuisce la giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo in tema di clausola di revisione prezzi, non può essere applicata in relazione al servizio al pubblico di autotrasporto; ciò perché l’art. 23 espressamente dispone che «il presente codice non si applica agli appalti delle stazioni appaltanti relativi alla prestazione di un servizio al pubblico di autotrasporto mediante autobus, già esclusi dal campo di applicazione della direttiva 93/38/CEE in virtù dell’art. 2, par. 4, della stessa»’ (così in motivazione Cass. sez. un. 22.7.2016, n. 15201) .
In tema si vedano altresì Cass. sez. un. 7.4.2014, n. 8048, e Cass. sez. un. 14.11.2012, n. 19828.

12. In accoglimento del ricorso la sentenza n. 1730/2020 della Corte d’Appello di Bari e la sentenza n. 993/2017 del Tribunale di Foggia vanno cassate

con rinvio al Tribunale di Foggia in diversa composizione ovvero in persona di diverso magistrato (cfr. Cass. sez. un. 25.1.1985, n. 353, secondo cui, in sede di ricorso avverso la sentenza d ‘ appello che abbia negato la giurisdizione del giudice ordinario, a conferma della sentenza di primo grado, le Sezioni Unite della suprema Corte, rilevata la sussistenza di detta giurisdizione, devono annullare entrambe le indicate pronunce, e rinviare, ai sensi dell ‘ art. 383, 3° co., cod. proc. civ., al giudice di primo grado, cui il giudice d ‘ appello avrebbe dovuto a sua volta rimettere le parti; Cass. sez. lav. 7.10.2015, n. 20098) . In sede di rinvio si provvederà alla regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
Non sussistono i presupposti processuali perché la ricorrente sia tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

P.Q.M.

La Corte così provvede:

accoglie il ricorso;

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;

cassa la sentenza n. 1730 /2020 della Corte d’Appello di Bari e la sentenza n. 993/2017 del Tribunale di Foggia e rinvia al Tribunale di Foggia in diversa composizione ovvero in persona di diverso magistrato anche ai fini della regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sez. civ. della Corte

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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