Giurisdizione giudice ordinario: il caso dei servizi

Un cittadino contesta una richiesta di pagamento per il controllo dell’impianto termico. Dopo un conflitto tra giudici, la Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario, poiché la controversia riguarda un diritto soggettivo a una prestazione pecuniaria legata a un servizio pubblico, non una questione tributaria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la Controversia Riguarda un Servizio Pubblico

Determinare quale giudice sia competente a decidere una controversia è il primo, fondamentale passo di ogni azione legale. Un errore su questo punto può portare a un dispendio di tempo e risorse. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione fa luce su un tema ricorrente: la ripartizione della giurisdizione del giudice ordinario rispetto a quello tributario quando l’oggetto del contendere è il pagamento di un corrispettivo per un servizio pubblico. Analizziamo il caso e i principi affermati dalla Suprema Corte.

I Fatti: Il Pagamento Contestato per il Controllo della Caldaia

Una cittadina riceveva una cartella di pagamento di importo modesto, circa 84 euro, a titolo di compenso per i controlli che avrebbero dovuto essere effettuati sul suo impianto termico domestico. Ritenendo la somma non dovuta, decideva di opporsi e conveniva in giudizio l’ente di riscossione e la società incaricata del servizio.

Il Giudice di Pace, inizialmente adito, si dichiarava incompetente, ritenendo che la materia rientrasse nella giurisdizione del giudice tributario. La causa veniva quindi riassunta davanti alla Corte di Giustizia Tributaria, la quale, a sua volta, sollevava un conflitto negativo di giurisdizione, sostenendo che la competenza spettasse al giudice ordinario.

Il Conflitto di Giurisdizione e la Decisione della Cassazione

La questione è giunta così dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, l’organo supremo incaricato di risolvere i conflitti di giurisdizione. La domanda centrale era: a chi spetta decidere sulla legittimità di una richiesta di pagamento per un servizio pubblico come il controllo degli impianti termici? La risposta della Corte è stata netta: la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Principio del “Petitum Sostanziale”

La Corte ribadisce un principio cardine del nostro sistema processuale: la giurisdizione si determina in base al “petitum sostanziale”. Questo significa che non bisogna guardare solo a ciò che formalmente si chiede al giudice (es. l’annullamento della cartella), ma alla vera natura della posizione giuridica che si intende tutelare (la “causa petendi”).

Nel caso di specie, la cittadina non contestava un tributo o un’imposta, ma la pretesa di una prestazione pecuniaria che, a suo dire, non era dovuta per la mancata esecuzione della controprestazione, ovvero il controllo dell’impianto. Si tratta, quindi, di una controversia che riguarda diritti e obblighi di natura quasi contrattuale.

La Natura del Diritto Fatto Valere: Diritto Soggettivo

La posizione del privato che contesta il pagamento per la fruizione di un servizio pubblico è qualificata come un diritto soggettivo, non come un interesse legittimo. Sebbene la tariffa del servizio sia determinata da un atto amministrativo generale (impugnabile davanti al giudice amministrativo), la contestazione sulla debenza del singolo pagamento in relazione al servizio ricevuto (o non ricevuto) riguarda il rapporto individuale tra utente ed ente. Tale rapporto è paritetico e la posizione dell’utente è tutelabile davanti al giudice ordinario.

Le Motivazioni: Perché spetta al Giudice Ordinario?

La Corte di Cassazione fonda la sua decisione su un consolidato orientamento giurisprudenziale. Le Sezioni Unite spiegano che, quando un cittadino contesta l’esistenza stessa del potere dell’ente di pretendere una somma di denaro per un servizio, la questione attiene a diritti ed obblighi di fonte contrattuale privata. La controversia non ha natura tributaria, ma civilistica.

La contestazione dell’attrice si basava sulla mancata esecuzione delle operazioni di verifica previste dalla legge (L. 10/1991), attività alla quale era correlato l’obbligo di pagamento. Si tratta di un’eccezione di inadempimento, tipica dei rapporti sinallagmatici regolati dal diritto civile.

Il giudice ordinario, inoltre, ha il potere di verificare incidentalmente la legittimità e l’efficacia degli atti amministrativi che sono a monte della pretesa (come la delibera che stabilisce l’onere), senza bisogno di annullarli. Questo conferma la piena tutela del diritto soggettivo del cittadino nella sua sede naturale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per i cittadini: le controversie relative al pagamento di corrispettivi per servizi pubblici (come controlli su impianti, fornitura di acqua, ecc.) devono essere portate davanti al giudice ordinario (Giudice di Pace o Tribunale, a seconda del valore). Questo vale soprattutto quando la contestazione si fonda sull’inadempimento dell’ente, come la mancata erogazione del servizio.

La decisione chiarisce che tali somme non hanno natura di tributo, ma di corrispettivo, e il rapporto tra ente e utente è paritetico. Di conseguenza, si applicano le regole del diritto civile e la competenza spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, garantendo una tutela piena ed efficace al diritto soggettivo del privato.

Quale giudice è competente per le controversie relative al pagamento di un corrispettivo per un servizio pubblico, come il controllo degli impianti termici?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza spetta al giudice ordinario. La controversia non ha natura tributaria ma civilistica, in quanto riguarda un diritto soggettivo del privato relativo a un rapporto paritetico di natura contrattuale.

Come si determina la giurisdizione in un caso civile secondo la Corte di Cassazione?
La giurisdizione si determina in base al criterio del “petitum sostanziale”, cioè analizzando la reale natura della controversia e la posizione giuridica dedotta in giudizio (la “causa petendi”), non solo la richiesta formale presentata al giudice.

La richiesta di pagamento per un controllo non effettuato è una questione tributaria o civilistica?
È una questione civilistica. La Corte chiarisce che contestare un pagamento a causa della mancata esecuzione della prestazione di servizio (il controllo) equivale a sollevare un’eccezione di inadempimento, che è tipica dei rapporti di diritto privato e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22361 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 22361 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/08/2025

sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n.r.g. 22587/2024 proposto dalla CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA di primo grado DI CASERTA, con ordinanza n. 987/2024 depositata il 01/08/2024 nella causa tra: COGNOME

-ricorrente non costituita in questa fase –

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE -RISCOSSIONE -CASERTARAGIONE_SOCIALE;

-resistenti non costituite in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte dichiari la giurisdizione del Giudice ordinario.

Fatti di causa.

1.NOME COGNOME, con atto di citazione, in opposizione ex art.615 cod. proc. civ., conveniva in giudizio, innanzi al Giudice di pace di Santa Maria Capua Vetere, l’Agenzia delle entrate -riscossione nonché la società RAGIONE_SOCIALE per sentire dichiarare la nullità della cartella con la quale le era stato intimato il pagamento di 84,16 euro, relativo al compenso dovuto per i controlli effettuati sull’impianto termico installato nella propria abitazione.

Il Giudice di pace, con sentenza n.2196/2023, depositata il giorno 8 maggio 2023, dichiarava il difetto di giurisdizione per essere competente il giudice tributario.

Riassunto il giudizio innanzi al Giudice tributario, la Corte di giustizia tributaria di primo grado di Caserta, con ordinanza n.987/2024 depositata in data 1 agosto 2024, rilevato che, da giurisprudenza di questa Corte, in tema di corrispettivo dovuto per la fruizione di un servizio pubblico la posizione del privato è di diritto soggettivo e, quindi, tutelabile innanzi al Giudice ordinario, sollevava d’ufficio conflitto ne gativo di giurisdizione.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380 bis -1 cod. proc. civ.

Le parti, alle quali il regolamento è stato comunicato, non hanno svolto difese.

Il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Secondo il costante orientamento di questa Corte <<ai sensi dell'art. 386 c.p.c., la giurisdizione si determina in base all'oggetto della domanda e il significato della disposizione va inteso nel senso che il criterio in base al quale debbono essere regolati i rapporti tra le diverse giurisdizioni è quello del " petitum sostanziale", cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi non soltanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", costituita dal contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in
relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte (ex multis , Cass. civ., S.U., ord. 10 gennaio 2023, n. 362; Cass., S.U., n. 20852 del 2022). Il petitum sostanziale, va determinato, dunque, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione.
Alla luce di tali principi, il conflitto va risolto, conformemente alle conclusioni del Pubblico Ministero, affermando che la controversia in esame appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

2.1. Dall' esame della domanda originariamente proposta dall'attuale parte ricorrente è possibile rilevare che oggetto di contestazione era, esclusivamente, la pretesa di una prestazione pecuniaria, da parte dell'ente locale, dall'attrice ritenuta non dovuta per la mancata esecuzione delle operazioni di verifica degli impianti prevista dalla legge n. 10 del 1991; verifica, alla quale ella affermava essere correlato l'obbligo di pagamento.

2.2 Sulla giurisdizione nelle controversie aventi ad oggetto il corrispettivo dovuto per la fruizione di un pubblico servizio queste Sezioni unite si sono già pronunciate affermando che, in tali casi, la posizione del privato, mentre è di interesse legittimo – suscettibile di tutela solo presso il giudice amministrativo rispetto al provvedimento generale di determinazione della tariffa, assume la consistenza del diritto soggettivo, tutelabile dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, per quanto concerne l'accertamento dell'inesistenza del potere dell'ente di pretendere una prestazione pecuniaria di un determinato ammontare, venendo in tal caso in contestazione diritti ed obblighi di fonte contrattuale privata e ben potendo il giudice ordinario verificare incidentalmente la legittimità e l'efficacia dei provvedimenti dell'autorità amministrativa determinativi o modificativi della tariffa.
In applicazione di tale principio e in fattispecie analoga alla presente già Cass., Sez. Un., 30 novembre 2006 n. 25520 ha affermato che spetta al giudice

ordinario la giurisdizione in ordine alla domanda di rimborso della somma corrisposta ad un Comune quale contributo alla costituzione di un fondo per il finanziamento dei controlli degli impianti termici previsti dall'art. 31 della legge 9 gennaio 1991, n. 10, sul presupposto dell'asserita abrogazione di tale disposizione ad opera dell'art. 31, comma secondo, lettera c), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, e quindi dell'inefficacia della delibera comunale che aveva imposto il predetto onere, della quale l'attore aveva chiesto la disapplicazione, in quanto adottata in carenza di potere.
2.3. Il principio è stato, poi, ribadito da Cass., Sez. U., 16 marzo 2007 n. ri 6074 e 6081 le quali hanno affermato che spetta al giudice ordinario la giurisdizione in ordine all'azione di accertamento negativo proposta dal titolare di un impianto termico individuale per sentir dichiarare non dovuto il contributo previsto dall'art. 31 della legge 9 gennaio 1991, n. 10 per l'attività di controllo di detti impianti, affidata all'Amministrazione Provinciale, sul presupposto della mancata esecuzione della verifica prevista dalla legge, alla quale, secondo l'attore, sarebbe subordinato l'obbligo di pagamento.
3.Non ravvisandosi idonee ragioni per discostarsi dai principi di cui sopra e in adesione agli stessi, sulla controversia in esame va, pertanto, affermata la giurisdizione del giudice ordinario innanzi al quale vanno rimesse le parti.

Atteso il carattere officioso del presente procedimento non vi è luogo a provvedere sulle spese.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario innanzi al quale rimette le parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 15

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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