Giurisdizione giudice ordinario: i rimborsi Covid-19

Una struttura sanitaria privata si è vista negare da un’Azienda Sanitaria Locale il rimborso dei costi fissi sostenuti durante la pandemia Covid-19. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto il conflitto di giurisdizione, stabilendo che la competenza spetta al giudice ordinario. La decisione si fonda sul fatto che la normativa non lasciava all’ente pubblico alcun potere discrezionale, ma solo il compito di verificare la sussistenza dei requisiti di legge. Di conseguenza, la posizione della struttura privata è qualificabile come diritto soggettivo, la cui tutela rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione del Giudice Ordinario per i Rimborsi Covid: La Cassazione Fa Chiarezza

L’emergenza pandemica da Covid-19 ha generato una serie di misure eccezionali, tra cui la sospensione delle attività sanitarie non urgenti. Per compensare le perdite delle strutture private accreditate, la legge ha previsto dei rimborsi per i costi fissi sostenuti. Ma cosa succede se la Pubblica Amministrazione nega tale rimborso? A quale giudice bisogna rivolgersi? Con l’ordinanza n. 15404/2024, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito un principio fondamentale: in questi casi, la controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

I Fatti del Caso: La Richiesta di Ristoro e il Conflitto di Giurisdizione

Una casa di cura privata, a seguito della sospensione delle attività ordinarie imposta dalla normativa emergenziale, presentava a un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) un’istanza per ottenere il rimborso dei costi fissi sostenuti, come previsto dalla legislazione nazionale e regionale. L’ASL rigettava la richiesta, motivandola con la mancata sospensione delle prestazioni e l’assenza di documentazione adeguata.

La struttura sanitaria impugnava il diniego davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che però dichiarava il proprio difetto di giurisdizione. In seguito all’appello della clinica, il Consiglio di Stato ribaltava la decisione, affermando la sussistenza della giurisdizione amministrativa, poiché il diniego costituiva un provvedimento autoritativo, espressione di un potere pubblico.

Contro questa sentenza, l’ASL proponeva ricorso per Cassazione, sostenendo che la controversia, vertendo su un diritto di natura patrimoniale, dovesse essere decisa dal giudice ordinario.

La Decisione delle Sezioni Unite sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno accolto il ricorso dell’ASL, cassando la sentenza del Consiglio di Stato e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito che il criterio per distinguere le giurisdizioni si basa sulla natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere: diritto soggettivo o interesse legittimo.

Le Motivazioni: Diritto Soggettivo vs. Interesse Legittimo

Il cuore della decisione risiede nell’analisi dei poteri conferiti all’ASL dalla normativa sui rimborsi Covid-19. La Corte ha osservato che la spettanza della sovvenzione era riconosciuta direttamente dalla legge statale e regionale. Questa normativa attribuiva alle strutture sanitarie un vero e proprio diritto al contributo, a condizione che sussistessero determinati presupposti.

Il ruolo dell’ASL, in questo contesto, non era connotato da discrezionalità amministrativa. L’ente pubblico non doveva compiere una valutazione comparativa di interessi o decidere se e quanto erogare il contributo in base a scelte di opportunità. Il suo compito era limitato a una mera verifica tecnica: accertare la presenza dei requisiti previsti dalla legge (come la sospensione dell’attività e la documentazione dei costi fissi).

Quando l’attività della Pubblica Amministrazione si riduce a un semplice accertamento vincolato, senza margini di scelta, la posizione del privato è quella di diritto soggettivo. Egli non chiede che la P.A. eserciti correttamente un potere, ma pretende l’adempimento di un’obbligazione che trova la sua fonte direttamente nella legge. La tutela dei diritti soggettivi, anche quando la controparte è un ente pubblico, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza stabilisce un principio guida per tutte le controversie relative a contributi, sovvenzioni o indennizzi la cui erogazione è vincolata dalla legge a specifici presupposti. Le implicazioni pratiche sono significative:

1. Certezza del Giudice Competente: Le imprese e i privati che si vedono negare un contributo previsto ex lege sanno di doversi rivolgere al Tribunale ordinario.
2. Natura della Causa: Il giudizio si concentrerà sull’accertamento del diritto patrimoniale e sulla condanna dell’ente al pagamento, piuttosto che sulla legittimità dell’atto amministrativo di diniego.
3. Distinzione Netta: Si rafforza il criterio di riparto della giurisdizione basato sulla natura della posizione giuridica. Se la P.A. ha un potere discrezionale, si ha un interesse legittimo e la giurisdizione è del giudice amministrativo. Se la P.A. ha solo un compito di verifica vincolata, si ha un diritto soggettivo e la giurisdizione è del giudice ordinario.

A quale giudice deve rivolgersi una struttura sanitaria privata per contestare il diniego di un rimborso Covid-19 previsto dalla legge?
Deve rivolgersi al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha stabilito che, poiché il diritto al rimborso deriva direttamente dalla legge e l’amministrazione ha solo un compito di verifica dei requisiti, la posizione del privato è di diritto soggettivo, tutelabile davanti al tribunale civile.

Quando una controversia su contributi pubblici rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa la decisione di erogare (an), l’importo (quid) o le modalità (quomodo).

Qual è la differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo in questo contesto?
In questo contesto, si ha un diritto soggettivo perché la legge stessa attribuisce alla struttura sanitaria il diritto a ricevere il contributo se soddisfa determinate condizioni. L’ASL non ha potere di scelta. Si avrebbe avuto un interesse legittimo se la legge avesse dato all’ASL il potere di decidere a chi e in che misura concedere i fondi sulla base di una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 15404 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 15404 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso 8512-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE AVEZZANO – SULMONA L’AQUILA , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende;

nonché contro

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO Ud. 27/02/2024

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE;

– controricorrente –

nonché contro

OPERA NOME RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE L’IMMACOLATA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 18/2023 del CONSIGLIO DI RAGIONE_SOCIALE, depositata il 02/01/2023.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 27/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte, a sezioni unite, accolga il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. ─ L’RAGIONE_SOCIALE ha respinto, con proprio provvedimento del 18 giugno 2021, l’istanza proposta dall’ RAGIONE_SOCIALE, la quale gestisce, presso il Comune di Celano, la casa di c ura «RAGIONE_SOCIALE» : struttura con cui è assicurata l’erogazione, in regime di accreditamento, di servizi e prestazioni di diagnosi e cura di patologie medico chirurgiche acute e croniche per il RAGIONE_SOCIALE; detta istanza era stata formulata in attuazione RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE Giunta regionale n. 298 del 2021, avente ad oggetto la richiesta del rimborso dei costi fissi sostenuti ed iscritti nel bilancio 2020 nel periodo di
emergenza pandemica da Covid-19: delibera che si inscriveva nel quadro di una articolata disciplina che aveva preso le mosse d all’art. 13, comma 1, d.l. n. 14 del 2020, con cui si era previsto che alle strutture sanitarie di diritto privato e di diritto pubblico potesse essere ordinato di cessare temporaneamente di svolgere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti o di ridefinire le modalità di svolgimento di tali attività.

Il provvedimento reiettivo è stato motivato avendo riguardo alla mancata sospensione delle prestazioni sanitarie e all’assenza di documentazione comprovante i costi fissi relativi al periodo interessato.

Il detto provvedimento è stato impugnato avanti al TAR Abruzzo -L’Aqu ila il quale, con sentenza del 14 luglio 2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

– L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello avverso detta sentenza.

Il Consiglio di Stato ha pronunciato, in data 2 gennaio 2023, sentenza con cui ha dichiarato sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo.

In detta pronuncia, dopo esser stata operata una ricognizione RAGIONE_SOCIALE pertinente disciplina normativa, è stato osservato che «dopo l’entrata in vigore dell’art. 7 c.p.a., salvo che la legge disponga altrimenti, in presenza di un provvedimento emesso nell’esercizio di un pubblico potere va ravvisata la giurisdizione amministrativa, poco importando sotto tale aspetto che si tratti di un potere discrezionale, tecnico-discrezionale o vincolato». Secondo il Consiglio di Stato, «la controversia rientra nella cognizione del giudice amministrativo, collocandosi nell’ambito di un procedimento amministrativo e trovando origine in un provvedimento autoritativo RAGIONE_SOCIALE Pubblica amministrazione, e non direttamente nella legge, che fa salvo un margine di discrezionalità in capo alla Regione che deve riconoscere il ristoro dei costi fissi comunque sostenuti ed iscritti a bilancio 2020 nel
periodo di crisi Covid-19, quando le entrate per prestazioni sanitarie avevano subito una contrazione per effetto RAGIONE_SOCIALE sospensione delle attività».

– Ricorre per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE , la quale fa valere un unico motivo di censura. Resistono con controricorso l’ RAGIONE_SOCIALE, la Regione Abruzzo e la società RAGIONE_SOCIALE: tale società, già parte del giudizio avanti al Consiglio di Stato, in questa sede deduce di aver interesse a conoscere le sorti del ricorso in quanto non ha ottenuto, al pari di RAGIONE_SOCIALE, il richiesto indennizzo a titolo di ristoro dei costi fissi.
Il Pubblico Ministero ha concluso domandando l’accoglimento del ricorso.

Le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI NOME DECISIONE

La ricorrente denuncia la violazione o falsa applicazione degli artt. 7, 110, 133, comma 1, lett. c), c.p.a, 111, comma 8, Cost., nonché la violazione o falsa applicazione dei commi 5bis e 5ter dell’art. 4 del d.l. n. 34 del 2020 (nel testo risultante dalle modifiche recate dall’art. 9 del d.l. n. 149 del 2020) convertito in l. n. 77/2020, per aver il giudice amministrativo affermato la propria giurisdizione in luogo di quella del giudice ordinario. L’RAGIONE_SOCIALE sostiene, in sintesi, che ad essa non era devoluta alcuna valutazione discrezionale con riguardo all ‘attribuzione RAGIONE_SOCIALE sovvenzione di cui qui si dibatte , venendo piuttosto in questione la semplice verifica delle condizioni all’uopo previste dalla norma di legge: in conseguenza , la posizione giuridica dell’operatore privato richiedente assumerebbe la consistenza di semplice diritto soggettivo, tutelabile, come tale, avanti al giudice ordinario.
2 . – Il ricorso è fondato.

2.1. – Occorre preliminarmente dar conto del quadro normativo in cui si innesta il provvedimento RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fatto oggetto di

impugnativa: rileva, al riguardo, la disciplina eccezionale, sia statuale che regionale, dettata per far fronte all’emergenza da Covid-19.

L’ art. 13, comma 1, d.l. n. 14/2020, abrogato dall’articolo 1, comma 2, RAGIONE_SOCIALE l. n. 27 del 2020, prevedeva: « Al fine di impiegare il personale RAGIONE_SOCIALE delle strutture pubbliche o private prioritariamente nella gestione dell’emergenza, le regioni e le RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti, ivi incluse quelle erogate in regime di libera professione intramuraria ». La disposizione è stata reiterata in sede di conversione del d.l. n. 18 del 2020, avendo la cit. l. n. 27 del 2020 inserito nel corpo del detto decreto-legge l ‘art. 5 -sexies , che aveva quel preciso tenore.
Il comma 5bis dell’art. 4 d.l. n. 34/2020, introdotto dal d.l. n. 149 del 2020, ha successivamente disposto: « Le regioni e le RAGIONE_SOCIALE che, in funzione dell’andamento dell’emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l’anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell’ambito degli accordi e dei contratti di cui all’articolo 8quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l’anno 2020, ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico del RAGIONE_SOCIALE regionale. Il predetto riconoscimento tiene conto, pertanto, sia delle attività ordinariamente erogate nel corso dell’anno 2020 di cui deve essere rendicontata l’effettiva produzione, sia, fino a concorrenza del predetto limite massimo del 90 per cento del budget , di un contributo una tantum legato all’emergenza in corso ed erogato dalle regioni e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nelle quali insiste la struttura destinataria di budget , a ristoro dei soli costi fissi comunque sostenuti dalla struttura privata accreditata e rendicontati dalla stessa struttura che, sulla base di uno specifico provvedimento regionale, ha sospeso le attività previste dai
relativi accordi e contratti stipulati per l’anno 2020. Resta fermo il riconoscimento, nell’ambito del budget assegnato per l’anno 2020, in caso di produzione del volume di attività superiore al 90 per cento e fino a concorrenza del budget previsto negli accordi e contratti stipulati per l’anno 2020, come rendicontato dalla medesima struttura interessata».

Il comma 5ter dello stesso articolo (pure introdotto dal d.l. n. 149/2020) ha chiarito che il comma 5 -bis « si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza RAGIONE_SOCIALE con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l’anno 2020».

La legge statuale ha quindi consentito alle regioni e alle RAGIONE_SOCIALE di accordare un contributo a copertura dei costi fissi affrontati delle strutture sanitarie che avessero sospeso, in forza di una misura adottata dai detti enti, le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti: e la facoltà di sospendere dette attività era stata contemplata in via generale, come si è visto, dall ‘ art. 5sexies d.l. n. 18 del 2020.

L ‘ordinanza del Presidente RAGIONE_SOCIALE Giunta regionale n. 105 del 2020 ha poi ritenuto che ricorressero i presupposti per il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE detta sovvenzione dando atto che con specifici provvedimenti presidenziali, richiamati dall’ordinanza , « in concomitanza RAGIONE_SOCIALE fase emergenziale c.d. ‘ Fase 1 ‘ , è stata disposta la sospensione delle attività ordinarie delle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget per l’anno 2020 ». E’ stato conseguentemente previsto che, ricorrendo i presupposti richiesti dalla normativa statuale, « si riconosca alle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget per l’anno 2020 ricomprese nell’ambito di applicazione del c omma 5bis e di quelle del comma 5ter dell’art. 9 del d.l. n. 149/2020 , fino a un massimo del 90 per cento del budget
assegnato » .

Con la deliberazione RAGIONE_SOCIALE Giunta regionale n. 298 del 2021 sono state dettate prescrizioni per dare attuazione alla citata ordinanza n. 105 del 2020, riconoscendo i costi fissi elencati n ell’allegato 1 del provvedimento che fossero stati « sostenuti e/o iscritti in bilancio, non altrimenti recuperali o già ristorati ».

Nel quadro di detta disciplina di dettaglio è stato disposto che la ASL territorialmente competente provveda a « verificare quanto dichiarato dagli erogatori privati, procedendo ad ogni altro accertamento funzionale alla liquidazione del richiesto e documentato » e a « liquidare gli importi dichiarati e accertati come conformi alle disposizioni vigenti ».

2.2. Ciò precisato, è consolidato, nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, il principio per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l ‘ an , il quid ed il quomodo dell’erogazione (Cass. Sez. U. 17 luglio 2018, n. 19042; Cass. Sez. U. 13 ottobre 2011, n. 21062; Cass. Sez. U. 20 luglio 2011, n. 15867; Cass. Sez. U. 20 febbraio 2007 n. 3848; Cass. Sez. U. 25 luglio 2006, n. 16896). Il principio, ribadito anche di recente (in tema, non massimate in CED sul punto: Cass. Sez. U. 15 novembre 2023, n. 31738, Cass. Sez. U. 15 novembre 2023, n. 31730 e Cass. Sez. U. 19 settembre 2023, n. 26842), è del resto conforme al pensiero espresso sul punto dal Consiglio di Stato, secondo cui il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato, non configurandosi alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva, sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura RAGIONE_SOCIALE situazione
soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid , il quomodo dell’erogazione, mentre è configurabile una situazione soggettiva di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito RAGIONE_SOCIALE concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse (così Cons. St. 19 gennaio 2023, n. 664, facendo richiamo a Cons. St. Ad. Pl. 29 gennaio 2014, n. 6).
2.3. Da quanto sopra discende che la giurisdizione relativa alla controversia che qui interessa deve intendersi radicata in capo al giudice ordinario.

La spettanza RAGIONE_SOCIALE sovvenzione è infatti oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo, essendo riconducibile al concorrente apporto RAGIONE_SOCIALE disciplina statuale e di quella regionale: in particolare, la prima di dette discipline ha attribuito alle regioni il potere di accordare, a favore delle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget , che avessero sospeso le attività previste sulla base di uno specifico provvedimento regionale, un contributo a ristoro dei soli costi fissi dalle stesse rendicontati in una misura massima predeterminata (nel senso che quanto documentato non avrebbe potuto comunque giustificare l’erogazione di un contributo eccedente il 90 per cento del budget assegnato); la seconda, dopo aver dato atto del presupposto consistente nell’emanazione, da parte RAGIONE_SOCIALE regione , di provvedimenti di sospensione dell’erogazione dei servizi sanitari differibili, ha riconosciuto alle strutture che si trovassero nelle condizioni
descritte dalla normativa statale il diritto alla sovvenzione, nella misura massima da questa predeterminata.

In tale contesto la RAGIONE_SOCIALE, che è stata investita, da parte dell’ RAGIONE_SOCIALE, dell’istanza avente ad oggetto il contributo, non disponeva di alcuna discrezionalità amministrativa al riguardo: essa era infatti tenuta, come si è visto, a operare una semplice ricognizione di quanto dichiarato e a procedere, se del caso, a un ulteriore accertamento di quanto fosse funzionale all’attività di liquidazione : liquidazione che era ancorata a criteri predefiniti ex lege e che non aveva modo di essere condizionata da alcuna ponderazione dell’interesse pubblico, tant’è che l’RAGIONE_SOCIALE era tenuta a quantificare gli importi « accertati come conformi alle disposizioni vigenti » (così, la cit. delib. n. 298 del 2021 RAGIONE_SOCIALE Giunta regionale: cfr. supra ).
La sentenza impugnata va quindi cassata, dovendosi dichiarare che la giurisdizione sulla causa introdotta dall’RAGIONE_SOCIALE appartiene al giudice ordinario, avanti al quale la causa andrà riassunta, giusta l’art. 367, comma 2, c.p.c..

– La decisione sulle spese è rimessa al giudice del merito.

P.Q.M.

La Corte

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, rinviando al Tribunale territorialmente competente; rimette la decisione sulle spese processuali al giudizio di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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