Giurisdizione giudice ordinario: i rimborsi Covid

Una società sanitaria privata ha richiesto un rimborso per i costi fissi sostenuti durante l’emergenza Covid-19, ottenendo un decreto ingiuntivo. L’ente pubblico si è opposto, sollevando una questione di giurisdizione. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, poiché l’erogazione del contributo era un atto vincolato dalla legge, senza alcuna discrezionalità da parte della Pubblica Amministrazione. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo e non un interesse legittimo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario e Rimborsi Covid: L’Analisi della Cassazione

L’emergenza sanitaria ha generato complesse questioni legali, specialmente nei rapporti tra imprese e Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un punto cruciale: la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie sui rimborsi per i costi fissi sostenuti dalle strutture sanitarie private durante la pandemia. Questa decisione stabilisce un principio fondamentale sulla natura dei contributi pubblici quando l’attività dell’ente è vincolata dalla legge.

I Fatti del Caso

Una società che gestisce una struttura sanitaria privata aveva ottenuto dal Tribunale un decreto ingiuntivo nei confronti dell’Azienda Sanitaria Locale (ASL) e della Regione di appartenenza. L’oggetto della richiesta era il pagamento di una somma a titolo di ristoro per i costi fissi sostenuti nel 2020, periodo in cui le prestazioni sanitarie non urgenti erano state sospese per legge a causa dell’emergenza Covid-19.

L’ASL si è opposta al decreto, sostenendo che la questione non dovesse essere decisa da un giudice civile, ma da un giudice amministrativo. Secondo l’ente pubblico, la controversia riguardava l’esercizio di un potere pubblico e, di conseguenza, esulava dalla competenza del tribunale ordinario. Di fronte a questa eccezione, la società sanitaria ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, portando la questione direttamente davanti alla Corte di Cassazione.

La Questione sulla Notifica all’Ente Regionale

Prima di entrare nel merito della giurisdizione, la Corte ha dovuto risolvere una questione preliminare sollevata dall’ASL: la presunta nullità della notifica del ricorso alla Regione. L’ASL sosteneva che, avvalendosi la Regione del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, la notifica avrebbe dovuto essere indirizzata a quest’ultima.

La Cassazione ha respinto questa tesi, chiarendo la differenza tra patrocinio “obbligatorio”, “facoltativo” e “sistematico”. Per le Regioni a statuto ordinario, l’avvalersi dell’Avvocatura dello Stato è una scelta facoltativa e non esclusiva, specialmente quando, come nel caso di specie, la Regione ha istituito una propria avvocatura regionale. Di conseguenza, le rigide regole di notifica previste per le amministrazioni statali non si applicano, e la notifica effettuata direttamente alla Regione è stata ritenuta valida.

Il Principio di Diritto sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

Il cuore della decisione riguarda l’individuazione del giudice competente. La Corte di Cassazione ha affermato con chiarezza la giurisdizione del giudice ordinario.

L’assenza di Discrezionalità Amministrativa

Le Sezioni Unite hanno applicato un principio consolidato: la giurisdizione si determina in base alla natura della posizione giuridica fatta valere. Se il privato vanta un diritto soggettivo, la competenza è del giudice ordinario; se invece lamenta la lesione di un interesse legittimo, la competenza è del giudice amministrativo.

Nel caso analizzato, il contributo richiesto dalla struttura sanitaria non era frutto di una scelta discrezionale della Pubblica Amministrazione. Sia la normativa statale che quella regionale avevano previsto un meccanismo di ristoro basato su criteri predeterminati e oggettivi. Il ruolo dell’ente pubblico era limitato a una semplice verifica della sussistenza dei presupposti stabiliti dalla legge: la sospensione delle attività e la rendicontazione dei costi fissi entro un tetto massimo (il 90% del budget assegnato).

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha motivato la sua decisione evidenziando che l’amministrazione non aveva alcun potere di apprezzamento discrezionale circa l’opportunità di erogare il contributo (an), il suo ammontare (quid) o le modalità di erogazione (quomodo). L’attività richiesta all’ente pubblico era meramente ricognitiva e di accertamento tecnico, senza alcuna ponderazione dell’interesse pubblico. La legge stessa aveva già riconosciuto il diritto alla sovvenzione a tutte le strutture che si trovassero in quelle specifiche condizioni. Trattandosi di un’attività vincolata, la pretesa della società sanitaria configura un vero e proprio diritto soggettivo al pagamento, la cui tutela spetta al giudice ordinario.

Conclusioni

Questa ordinanza fornisce un’importante guida per tutte le controversie simili. Le imprese che hanno diritto a contributi, finanziamenti o sovvenzioni pubbliche basate su criteri normativi predefiniti, senza che l’ente erogatore abbia margini di discrezionalità, devono rivolgersi al giudice ordinario per far valere i propri diritti. La decisione rafforza la tutela dei diritti soggettivi nei confronti della Pubblica Amministrazione quando quest’ultima agisce non come autorità, ma come soggetto tenuto ad adempiere a un obbligo di legge.

Quando sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie contro la Pubblica Amministrazione per l’erogazione di fondi?
Sussiste quando l’erogazione del finanziamento o contributo è riconosciuta direttamente dalla legge e alla Pubblica Amministrazione è demandato solo il compito di verificare l’esistenza dei presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale sull’opportunità, l’importo o le modalità dell’erogazione.

Perché il rimborso dei costi fissi Covid è stato considerato un diritto soggettivo?
Perché sia la normativa statale che quella regionale avevano già predeterminato il diritto al rimborso e i criteri per calcolarlo. L’ente pubblico doveva solo effettuare una verifica tecnica dei costi rendicontati entro i limiti di legge, senza poter decidere se concedere o meno il contributo in base a una valutazione di interesse pubblico.

È sempre obbligatorio notificare un atto giudiziario a una Regione presso l’Avvocatura dello Stato?
No, non è sempre obbligatorio. Se una Regione a statuto ordinario si avvale del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato in modo facoltativo e non esclusivo, e ha istituito una propria avvocatura regionale, le norme speciali sulla notifica alle amministrazioni dello Stato non si applicano. La notifica può essere validamente effettuata direttamente all’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 11489 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 11489 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 01/05/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 7210/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE n. INDIRIZZO – AVEZZANO -SULMONA – L’AQUILA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;

REGIONE ABRUZZO;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1325/2023 del TRIBUNALE di L’AQUILA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 11/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso e d il dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La società RAGIONE_SOCIALE ha chiesto ed ottenuto dal Tribunale di L’Aquila l’emissione del decreto ingiuntivo n. 187/2023 nei confronti, in solido tra loro, della ASL n.1 Avezzano L’aquila – Sulmona, e della Regione Abruzzo, per l’importo di euro 265.902,43 oltre agli interessi moratori, a titolo di ristoro dei costi fissi sostenuti nel 2020, nel periodo di crisi per l’emergenza sanitaria Covid-19, allorché era stata disposta la sospensione delle prestazioni ai sensi della legislazione emergenziale.

Il decreto ingiuntivo è stato opposto dalla ASL n. 1 L’Aquila – Avezzano – Sulmona, la quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito, in favore del giudice amministrativo.

La società RAGIONE_SOCIALE ha proposto il presente regolamento preventivo di giurisdizione, insistendo per la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

La Regione Abruzzo è rimasta intimata.

Resiste con controricorso l’ASL n.1 Avezzano -L’Aquila -Sulmona, che ha eccepito, in via preliminare, che il ricorso è stato erroneamente notificato alla

contro

– controricorrente –

Regione Abruzzo all’ indirizzo PEC: EMAILregioneEMAILabruzzoEMAIL. Poiché la Regione Abruzzo si avvale istituzionalmente del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, avrebbe dovuto trovare applicazione il regime processuale proprio delle Amministrazioni dello Stato, con conseguente obbligo di notifica del ricorso all’Avvocatura dello Stato medesima.

Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta con la quale ha dedotto che il ricorso sarebbe stato notificato correttamente, attesa l’istituzione dell’Avvocatura regionale , e ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

L’A SL ha depositato memoria, con la quale ha dato atto che con l’ordinanza n. 15404 del 2024, queste Sezioni unite hanno affermato, in analoga fattispecie, la giurisdizione del giudice ordinario, ma ha dedotto la nullità del ricorso per l’irregolarità della notifica alla Regione Abruzzo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Preliminarmente, va osservato che il regolamento preventivo di giurisdizione proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE, ai sensi dell’art. 41, cod. proc. civ., in pendenza del procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo, è ammissibile, perché esso «non resta escluso dall ‘ emissione di tale decreto, che non costituisce decisione nel merito, ai sensi ed agli effetti dell ‘ art. 41, cod. proc. civ.» (v., Cass., S.U., n. 22433 del 2018).

L’eccezione con la quale l’ ASL ha prospettato la nullità del ricorso, per non essere stata effettuata la notifica dello stesso alla Regione Abruzzo presso l’Avvocatura dello Stato, deve essere disattesa.

La giurisprudenza di legittimità ha dato atto della esistenza di tre distinte forme di patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

Il patrocinio ‘ obbligatorio ‘, proprio dello Stato, di cui si sono avvalse anche le Regioni a statuto speciale a seguito di specifiche norme.

Tale regime giuridico ha come sua peculiare caratteristica la collocazione dell ‘intervento in giudizio dell’ Organo legale dello Stato nell ‘ ambito di un sistema di norme speciali comportante modifiche della disciplina ordinaria con riguardo,

oltre che al titolo legittimante l ‘ esercizio dello ius postulandi , anche alla competenza per territorio (art. 25, cod. proc. civ., foro della pubblica amministrazione), ed alla notifica degli atti giudiziari (art. 144, cod. proc. civ.: notificazione alle amministrazioni dello Stato).

Il patrocinio ‘facoltativo’, introdotto dall’art. 107 del d.p.r. n. 616 del 1977, che ha incluso le Regioni a statuto ordinario fra gli Enti dei quali l’Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa secondo il regime di cui agli artt. 43, 45 e 47, del T.U. n. 1611 del 1933.

Tale regime giuridico non comporta, tuttavia, alcuna modifica della disciplina processuale ordinaria, salvo soltanto per quanto attiene la disposizione che esclude la necessità della procura alle liti (art. 45 del R.D. n. 1611 del 1933), sicché l’assunzione del patrocinio facoltativo non si inserisce nell’ambito di un più complesso sistema di norme processuali speciali (Cass., S.U. n. 8648 del 1996).

Infine, il patrocinio ‘sistematico’, regolato dall’art. 10, comma 2, della legge n. 103 del 1979, che consegue anche esso ad una libera scelta della Regione, che – una volta operata e fino a quando la relativa deliberazione del Consiglio regionale non venga revocata – investe tendenzialmente tutta l’assistenza legale di cui la Regione possa avere bisogno.

Questa Corte ha affermato (v., Cass., S.U., n. 8211 del 2004, n. 10138 del 2004) che nessuna differenza sussiste tra le ipotesi di patrocinio ‘facoltativo’ e patrocinio ‘sistematico’ quanto alla non necessità del mandato all’Avvocatura dello Stato.

Per di più, pur nel caso di patrocinio ‘facoltativo’, l’Avvocatura dello Stato non è onerata della produzione della delibera del competente organo regionale volta ad autorizzare il legale rappresentante ad agire o resistere in giudizio.

Ed invero, allorquando l’Avvocatura dello Stato assuma una iniziativa giudiziaria, in ordine alla stessa deve ritenersi che non manchi il consenso dell’Amministrazione interessata, sicché detto consenso comunque si sia formato (in via tacita o informale ovvero mediante espressa determinazione, ed anche

allorquando sia relativo ad una ipotesi di litisconsorzio passivo ex art. 107 del d.p.r. n. 616 del 1977) non necessita di essere portato a conoscenza della controparte, perché le eventuali divergenze tra gli organi pubblici interessati, sull’opportunità o meno di promuovere un giudizio o di resistere ad una lite da altri proposta, non acquistano rilevanza esterna e sono risolte ai sensi dell ‘ art. 12 della legge n. 103 del 1979 dall ‘ autorità individuata dalla stessa disposizione.

Si è altresì affermato che, nelle Regioni a statuto ordinario, la costituzione con legge regionale di un servizio legale interno, cui venga istituzionalmente demandato il patrocinio e l’assistenza in giudizio della Regione, non comporta la rinunzia della Regione stessa ad avvalersi del patrocinio facoltativo dell’Avvocatura dello Stato (v., Cass., S.U., n. 6065 del 2009, n. 8211 del 2004).

Nella specie è intervenuta la legge regionale della Regione Abruzzo n. 9 del 2000, che all’art.1, comma 1, ha istituito l’Avvocatura regionale, e all’art. 4, comma 2, ha abrogato la legge regionale n. 3 del 1979 che stabiliva all’art. 1, comma 1, ‘In attuazione dell’art. 30 dello Statuto regionale e dell’art. 107 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la Regione Abruzzo si avvale del patrocinio e della consulenza dell’Avvocatura dello Stato’.

La legge reg. n. 9 del 2000 prevede all’art. 1, comma 2: ‘ La rappresentanza, il patrocinio e l ‘ assistenza in giudizio della Regione, salvo nelle ipotesi di controversia con lo Stato e salva la previsione di cui al successivo comma 3, sono di norma affidati all’Avvocatura dello Stato ‘ .

L’art. 1, comma 4, della medesima legge regionale attribuisce all’Avvocatura regionale , al fine di assicurare la tutela legale e giurisdizionale della Regione Abruzzo e degli Enti, organismi, Istituti e strutture ad esse sottoposte o collegate, una serie articolata di competenze, sia per la cura del contenzioso che per l’attività consultiva, quali: l’affidamento all’Avvocatura dello Stato degli incarichi di patrocinio e rappresentanza dell’Amministrazione; la difesa in giudizio dell’Amministrazione regionale in caso di sussistenza, anche virtuale, di conflitto di interessi con lo Stato; la formulazione di pareri legali
richiesti dalla Giunta regionale, dal suo Presidente, dai componenti la Giunta e dalle articolazioni organizzative regionali; lo svolgimento di attività consultiva e di assistenza al Direttore regionale competente in ordine all’opportunità o necessità di promuovere, resistere o abbandonare giudizi, conciliare transigere o concludere accordi, attuare ed eseguire provvedimenti giurisdizionali; il supporto del Presidente e alla Giunta regionale per l’attività legislativa della Giunta regionale, e al supporto ed alla consulenza in caso di osservazioni su possibili profili di illegittimità costituzionale delle leggi regionali; la predisposizione e diffusione tra gli Organi e le strutture della Regione Abruzzo del massimario delle decisioni giurisdizionali; l’esa zione dei compensi ad essa spettanti; l’espletare direttamente la fase istruttoria di ogni contenzioso, prima all ‘ invio dell ‘A vvocatura distrettuale.
7. La legge della Regione Abruzzo n. 9 del 2000 ha quindi reso il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato in favore della Regione Abruzzo non esclusivo, nel rispetto dei modelli delineati dal legislatore statale con le disposizioni sopra richiamate.

Di talché , l’eccezione della ASL non può trovare ingresso in ragione dei principi già affermati da queste Sezioni Unite che escludono che la disciplina speciale sulle notifiche alle Amministrazioni dello Stato possa trovare applicazione con riguardo ad Amministrazioni non statali che non versino in regime di patrocinio obbligatorio o a Regioni a statuto ordinario che non si avvalgano in via generale ed esclusiva del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato (v., Cass., S.U., n. 8648 del 1996).
8. La questione di giurisdizione va risolta facendo applicazione dei principi già enunciati da queste Sezioni Unite, in analoga fattispecie, con l’ordinanza n. 15404 del 2024.

Nella suddetta decisione, si è ricordato che è consolidato, nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, il principio, per cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge ed alla pubblica

amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l ‘ effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’ an , il quid ed il quomodo dell ‘ erogazione.

In ragione di tale regola di riparto, la giurisdizione relativa alla controversia che qui interessa deve intendersi radicata in capo al giudice ordinario (Cass. S.U., n. 15404 del 2024, cit.).

La spettanza della sovvenzione è infatti oggetto di un riconoscimento operato sul piano normativo, essendo riconducibile al concorrente apporto della disciplina statuale e di quella regionale: in particolare, la prima di dette discipline ha attribuito alle regioni il potere di accordare, a favore delle strutture private accreditate, destinatarie di apposito budget, che avessero sospeso le attività previste sulla base di uno specifico provvedimento regionale, un contributo a ristoro dei soli costi fissi dalle stesse rendicontati in una misura massima predeterminata (nel senso che quanto documentato non avrebbe potuto comunque giustificare l’erogazione di un contributo eccedente il 90 per cento del budget assegnato); la seconda, dopo aver dato atto del presupposto consistente nell’emanazione, da parte della regione, di provvedimenti di sospensione dell’erogazione dei servizi sanitari differibili, ha riconosciuto alle strutture che si trovassero nelle condizioni descritte dalla normativa statale il diritto alla sovvenzione, nella misura massima da questa predeterminata.
In tale contesto non viene in rilievo alcuna discrezionalità amministrativa al riguardo, dovendosi operare una semplice ricognizione di quanto dichiarato e a procedere, se del caso, a un ulteriore accertamento di quanto fosse funzionale all’attività di liquidazione: liquidazione che era ancorata a criteri predefiniti ex lege e che non aveva modo di essere condizionata da alcuna ponderazione dell’interesse pubblico .

Pertanto, in conformità alle richieste del Procuratore Generale, accogliendo il ricorso, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. La decisione sulle spese è rimessa al giudice del merito.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette la decisione sulle spese processuali al giudizio di merito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili l’11

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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