Giurisdizione giudice ordinario: i fondi salariali

La Corte di Cassazione stabilisce la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia tra dipendenti pubblici e un’agenzia regionale. I lavoratori chiedevano il pagamento di differenze retributive accessorie, lamentando un calcolo dei fondi salariali inadeguato rispetto all’aumento del personale. A differenza dei giudici di merito, la Cassazione ha ritenuto che la domanda riguardasse un diritto soggettivo al pagamento di natura contrattuale, e non un’impugnazione di atti di macro-organizzazione, radicando così la competenza del giudice del lavoro.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Decisiva la Natura della Domanda sui Fondi Salariali

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale nel riparto di competenze tra diverse magistrature: la giurisdizione del giudice ordinario è competente a decidere sulle richieste di pagamento dei dipendenti pubblici, anche quando queste implicano una valutazione sulla corretta costituzione dei fondi per la retribuzione accessoria. La decisione ribalta i precedenti verdetti di merito, che avevano indirizzato la causa verso il giudice amministrativo.

I Fatti del Caso: La Richiesta dei Dipendenti Pubblici

Un gruppo di dipendenti ed ex dipendenti di un’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale ha intentato una causa contro il proprio datore di lavoro. L’oggetto della controversia era la mancata corresponsione di somme relative alla retribuzione accessoria maturate in un lungo arco temporale, dal 1999 al 2017.

Secondo i lavoratori, i fondi contrattuali destinati a finanziare queste voci retributive (come produttività, indennità e straordinari) erano stati costantemente sottofinanziati. L’Agenzia, infatti, non avrebbe tenuto conto dell’incremento del personale avvenuto negli anni a seguito di nuove assunzioni, calcolando le spettanze su un organico inferiore a quello effettivamente in servizio.

Il Dilemma della Giurisdizione: Giudice Ordinario vs Amministrativo

Tanto il Tribunale in primo grado quanto la Corte d’Appello avevano dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Secondo i giudici di merito, la richiesta dei dipendenti non si limitava a una semplice pretesa patrimoniale, ma toccava il nucleo delle scelte discrezionali dell’amministrazione. La determinazione dell’ammontare dei fondi era considerata un atto di “macro-organizzazione”, espressione di un potere pubblico, la cui legittimità poteva essere sindacata solo dal giudice amministrativo. Il petitum sostanziale, quindi, non era la ripartizione dei fondi disponibili, ma il loro aumento, un’azione che esulava dalla competenza del giudice del lavoro.

La Prospettiva dei Ricorrenti

I lavoratori, nel loro ricorso in Cassazione, hanno sostenuto una tesi differente. La loro non era un’impugnazione di un provvedimento amministrativo, ma una richiesta di adempimento contrattuale. Essi lamentavano un comportamento omissivo del datore di lavoro, che non aveva correttamente applicato le norme di legge e di contratto collettivo per la determinazione dei fondi. La pretesa, dunque, aveva la natura di un diritto soggettivo al pagamento di differenze retributive, pienamente rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dei lavoratori, cassando la sentenza d’appello e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento della Corte si basa sulla distinzione fondamentale tra la natura della posizione giuridica fatta valere.

Il Collegio ha chiarito che, ai fini del riparto di giurisdizione, non rileva la prospettazione delle parti, bensì il “petitum sostanziale”, ovvero la natura intrinseca della pretesa. In questo caso, i ricorrenti hanno agito per ottenere la condanna del datore di lavoro al pagamento di differenze retributive di fonte contrattuale. Non hanno impugnato un atto regolamentare di riduzione dei fondi, ma hanno lamentato la lesione di diritti soggettivi derivante da un’errata gestione del rapporto di lavoro.

La Corte ha sottolineato che la domanda si sostanzia in una richiesta di pagamento e presuppone solo una “verifica incidentale” dell’obbligo di ridefinire i fondi. Questo tipo di accertamento è consentito al giudice ordinario, il quale può valutare la legittimità di un atto amministrativo al solo fine di decidere sulla pretesa di diritto soggettivo che ne dipende, senza però poterlo annullare. La pretesa dei lavoratori non è legata all’illegittimo esercizio di un potere autoritativo, ma alla violazione di obblighi datoriali.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza riafferma un principio cruciale: quando un dipendente pubblico agisce per far valere un diritto patrimoniale che discende dal contratto di lavoro, la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Anche se la risoluzione della disputa richiede di esaminare la correttezza con cui l’amministrazione ha costituito i fondi salariali, ciò non sposta la competenza al giudice amministrativo, a meno che non si impugni direttamente un atto di macro-organizzazione.

La decisione rafforza la tutela dei diritti soggettivi dei lavoratori pubblici, confermando che le questioni relative alla gestione del rapporto di lavoro e all’adempimento degli obblighi retributivi sono di competenza del giudice specializzato in materia di lavoro, il quale ha tutti gli strumenti per risolvere la controversia, inclusa la possibilità di disapplicare atti amministrativi ritenuti illegittimi.

A quale giudice spetta decidere su una richiesta di pagamento di retribuzione accessoria da parte di dipendenti pubblici se l’amministrazione non ha adeguato i fondi?
Spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, in particolare al giudice del lavoro, perché la domanda riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale derivante dal rapporto di lavoro contrattualizzato.

Perché la Corte di Cassazione ha ritenuto che la controversia non fosse di competenza del giudice amministrativo?
Perché i lavoratori non hanno impugnato un atto di macro-organizzazione con cui l’amministrazione esercitava un potere discrezionale, ma hanno lamentato un inadempimento contrattuale, chiedendo il pagamento di differenze retributive. La loro pretesa era basata su un diritto soggettivo e non su un interesse legittimo.

Il giudice ordinario può valutare la correttezza della costituzione dei fondi salariali di un ente pubblico?
Sì, può farlo in via incidentale. Ciò significa che, per decidere sulla domanda principale di pagamento, può verificare se l’amministrazione avesse l’obbligo di ridefinire i fondi, senza però poter annullare gli atti amministrativi presupposti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31249 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 31249 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

La Corte di appello di Venezia ha confermato la sentenza del Tribunale della stessa città che si era dichiarato carente di giurisdizione sulla controversia promossa dai dipendenti o ex dipendenti dell’ Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto (ARPAV), in epigrafe indicati, nei confronti della stessa ARPAV, con la quale avevano lamentato la mancata corresponsione di somme relative a retribuzione accessoria spettanti dal 1999 al 2017 in relazione a tre fondi contrattuali previsti per l’area del Comparto sanità.
La Corte territoriale ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello e, al pari del primo giudice, ha ritenuto che la giurisdizione appartenesse al giudice amministrativo sul rilievo che il petitum sostanziale oggetto della domanda era l’aumento dei fondi e non una ripartizione di quelli disponibili.

I ricorrenti avevano lamentato l’insufficiente implementazione dei fondi, non avendo l’ARPAV tenuto conto a tal fine dell’incremento del personale in servizio in conseguenza delle nuove assunzioni.

La Corte territoriale ha, pertanto, ritenuto che non si trattasse di atti di gestione del rapporto di lavoro ma, piuttosto, di esercizio di un potere

discrezionale dell’amministrazione di fronte al quale la posizione da tutelare, di interesse legittimo, poteva essere fatta valere solo davanti al giudice amministrativo.

Ad avviso della Corte di merito tale conclusione risulterebbe confermata dal fatto che nel sistema negoziale del pubblico impiego contrattualizzato non esistono previsioni che rendono automatico l’incremento dei Fondi in relazione all’incremento della dotazione organica ed inoltre le norme collettive che li disciplinano svincolano la capienza dal semplice incremento del personale in servizio e la rimettono alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

Secondo il giudice di appello, quanto meno per l’incremento dei fondi successivi al 21.12.2004 era necessaria l’autorizzazione regionale ; in sede di contrattazione decentrata la stessa ARPAV aveva espressamente condizionato l’efficacia dell’ipotesi di accordo del 23.6.2017 al rilascio dell’autorizzazione regionale, e anche sotto questo profilo non vi era stato alcun riconoscimento di debito da parte ARPAV; nulla aggiungeva a tale ricostruzione in punto di giurisdizione la delibera del D.G. ARPAV n. 338/2017 d.d. 29.12.2017, non essendovi prova che i fondi contrattuali per il trattamento accessorio per le annualità 2015-2017 (costituiti in via provvisori a ai sensi dell’art. 40, comma ter, d.lgs. n. 165/2001 in mancanza di accordo sindacale sul contenuto del contratto integrativo) fossero stati vincolati dalla consulenza redatta dal Dott. COGNOME in ordine alla nozione di ‘dotazione organica’.
Avverso tale sentenza NOME COGNOME e gli altri lavoratori in epigrafe indicati hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo, illustrato da memoria.

L’ARPAV ha resistito con controricorso, illustrato da memoria.

DIRITTO

1.Con un unico articolato motivo proposto ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 1 cod. proc. civ., il ricorso denuncia l’erroneità della sentenza che, in violazione e falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c. e dell’art. 111 Cost., ha ritenuto

carente di giurisdizione l’autorità giudiziaria ordinaria per essere la giurisdizione del giudice amministrativo.

Espongono i ricorrenti che con il ricorso introduttivo del giudizio era stata chiesta la condanna della datrice di lavoro RAGIONE_SOCIALE a corrispondere le differenze retributive arretrate afferenti al Fondo per la remunerazione del lavoro straordinario e di particolari condizioni di disagio, al Fondo per la produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali nonché al Fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune, dell’indennità professionale specifica; in particolare, era stata chiesta la quota residua dei Fondi, mai corrisposta ancorché dovuta (spettanze relative al periodo 1999/2017, sempre calcolate con riguardo ad un numero di lavoratori inferiore a 100 unità rispetto a quelli che, tempo per tempo, erano effettivamente in servizio).
Deducono che l’assegnazione di fondi residui, richiesta nel presente giudizio, non rientra tra gli atti di macro-organizzazione che comportano l’esonero della giurisdizione ordinaria a favore di quella amministrativa e negano che la posizione giuridica azionata sia suscettibile di assumere valenza di diritto soggettivo se non dopo l’adozione di provvedimenti organizzativi (connessi alla consistenza delle piante organiche) che appartengono alla discrezionalità amministrativa dell’ente.
Sostengono che alla fattispecie non trova applicazione l’art. 30 c.p.a., non essendo stato impugnato un provvedimento di cui si assume l’illegittimità, ma piuttosto contestato un comportamento omissivo dell’ente convenuto nella sua veste di datore di lavoro.

Allegano di aver chiesto il pagamento di differenze retributive (nella forma di residui dei fondi per cui è causa) ed insistono per la giurisdizione del giudice ordinario del lavoro adito “non rilevando il fatto che la prospettazione di parte sia rivolta anche avverso atti prodromici di cui si contesta la legittimità (come quello che controparte ha erroneamente definito atto discrezionale di incremento dei Fondi, non essendo né discrezionale né volto ad alcun incremento degli

stessi)”, e non trattandosi di una fattispecie che rientra nella giurisdizione esclusiva riservata al pubblico impiego non contrattualizzato.

Precisano che l’ARPAV, al pari della ASL, è soggetto pubblico che agisce mediante atti di diritto privato, evidenziando che nel caso in esame ciò di cui si controverte non è la contestazione di atti di riduzione dei fondi ma piuttosto l’errata determinazione del fondo per effetto della scorretta applicazione delle norme di legge e di contratto tempo per tempo vigenti.

Evidenziano che l’ARPAV aveva disposto una consulenza per accertare quali fossero le somme per tali titoli dovute, nel 2016 aveva erogato un acconto, ed aveva disposto lo stanziamento delle risorse finanziarie necessarie a coprire le erogazioni previste in forza dell ‘accordo sindacale consapevolmente sottoscritto dal Direttore Generale in data 23.6.2017 senza preventiva autorizzazione regionale.

In via preliminare va rilevato che il Collegio è delegato a trattare la questione di giurisdizione -posta dal primo motivo del ricorso principale – in virtù del decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018 in quanto essa rientra, nell’ambito del le materie di competenza della Sezione lavoro, tra le questioni indicate nel richiamato decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte.

3 . L’eccezione di inammissibilità del ricorso è infondata , in quanto il ricorso individua con chiarezza le ragioni per le quali la Corte territoriale ha errato nell’escludere la giurisdizione del giudice ordinario.

Inoltre nessun giudicato si può formare sulla qualificazione degli atti di costituzione dei fondi come atti di macroorganizzazione (si tratta di una qualificazione di per sé non sufficiente a far affermare la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto il giudice ordinario può disapplicare l’atto amministrativo presupposto se incidente su un diritto soggettivo che non sorge solo per effetto dell’atto medesimo) .

La Corte territoriale ha escluso che con l’atto di appello vi sia stato mutamento della causa petendi , e tale statuizione è rimasta incensurata.

Nemmeno con il ricorso per cassazione i ricorrenti hanno mutato la causa petendi; hanno infatti invocato la giurisdizione del giudice ordinario sostenendo

di essere titolari del diritto soggettivo al pagamento di differenze di retribuzione di fonte contrattuale.

Ciò premesso, quando sia censurata la sentenza per motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 360 primo comma n.1 cod. proc. civ., la Corte di cassazione è giudice anche del fatto, e può pertanto conoscere dei fatti processuali e di tutti i fatti dai quali dipenda la soluzione della questione.

L’esercizio del potere di esame diretto degli atti del giudizio, se presuppone la specificazione nel ricorso, a pena di inammissibilità del motivo, degli errori imputati alla pronuncia impugnata e dei fatti processuali posti alla base della censura, tuttavia, una volta superato il vaglio di ammissibilità della censura autorizza a procedere direttamente all’apprezzamento della domanda, traendone conseguenze in piena autonomia e indipendenza (cfr. Cass. sez. un. 05/11/2019 n. 28332, 21/04/2015 n. 8074 e 02/04/2007 n. 8095).
Nel caso in esame la censura è adeguatamente specifica, sicché è imposto al Collegio di procedere ad un autonomo esame della domanda formulata nel giudizio per stabilire se essa appartenga o meno alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Ciò posto, va qui ribadito che, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, ciò che rileva non è già la prospettazione delle parti, bensì il “petitum” sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della ” causa petendi”, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, che deve essere individuata con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (cfr. Cass.31/07/2018 n. 20350).
Nel caso in esame i ricorrenti hanno agito in giudizio per ottenere la condanna della convenuta a corrispondere le differenze arretrate afferenti al Fondo per la remunerazione del lavoro straordinario e di particolari condizioni di disagio, al Fondo per la produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali nonché al Fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune, dell’indennità professionale specifica.
In particolare, hanno chiesto che venisse corrisposta la quota dei Fondi, relativa agli anni dal 1999 al 2017, in base alle disposizioni del CCNL e mai corrisposta nella misura loro spettante ancorché, a loro avviso, dovuta.

I ricorrenti si dolgono del criterio di costituzione e sviluppo dei Fondi in questione per chiedere il pagamento di differenze retributive, lamentano la lesione di diritti soggettivi rispetto ai quali il comportamento datoriale (di mancato incremento del fondo tenendo conto del numero dei lavoratori) costituisce atto prodromico del quale è censurata la legittimità in via del tutto incidentale; come evidenziato dalle Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza Cass. n. 33365/2022 resa in una fattispecie analoga, tale situazione è del tutto diversa da quella decisa da questa Corte con l’ordinanza n. 27285 del 17/11/2017, poiché nel caso in esame la pretesa non è correlata esclusivamente all’illegittimo esercizio di un potere autoritativo organizzativo.
I ricorrenti non hanno infatti impugnato un atto regolamentare dell’amministrazione che nell’esercizio del potere amministrativo abbia, come in quel caso, deciso la riduzione dei Fondi.

Il diritto soggettivo dei ricorrenti, nella prospettazione degli stessi e sulla base delle richieste avanzate, non necessita per assumere consistenza della rimozione di un mai intervenuto provvedimento di macro-organizzazione.

La domanda, per come formulata nel ricorso introduttivo del giudizio e sviluppata nelle argomentazioni a sostegno della stessa, ha come presupposto la verifica incidentale dell’obbligo di ridefinizione dei fondi contrattuali aziendali del personale non dirigente (accertamento incidentale consentito al giudice ordinario), e si sostanzia nella richiesta di pagamento di differenze retributive di fonte contrattuale.

La sussistenza o meno delle condizioni per l’incremento dei fondi attiene all’esame della domanda ed è noto che ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione (Cass. S.U. n. 17626/2024).
In conclusione, per le ragioni esposte, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, il ricorso va accolto e la sentenza, cassata, in applicazione dell’art. 383 cod. proc. civ. (Cass. n.20098/2015; Cass. S.U. n. 1316/1979) deve essere rinviata al Tribunale di Venezia, al quale il giudice di appello avrebbe dovuto rimettere la controversia ai sensi dell’art. 353 cod. proc. civ. nella versione applicabile alla fattispecie in esame, in quanto trattasi di impugnazione anteriore al 28.2.2023 (art. 35, comma 4, d.lgs. n. 149/2022); il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Non sussistono le condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, per il raddoppio del contributo unificato.

PQM

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata; rinvia al Tribunale di Venezia anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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