Giurisdizione giudice ordinario: garanzie e fondi

Una banca cooperativa ha contestato la dichiarazione di inefficacia di una garanzia pubblica. La Corte di Cassazione ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario, stabilendo che la controversia riguarda la fase di esecuzione del rapporto e non l’esercizio di un potere discrezionale. L’atto amministrativo è stato ritenuto meramente ricognitivo della carenza di un presupposto, rientrando così nella competenza del giudice civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 novembre 2025 in Diritto Bancario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Il Caso delle Garanzie Pubbliche Post-Concessione

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito un principio fondamentale in materia di riparto di competenza tra tribunali: la giurisdizione del giudice ordinario è competente per le controversie riguardanti la revoca o l’inefficacia di finanziamenti e garanzie pubbliche quando il problema sorge nella fase successiva alla loro concessione. Questa pronuncia chiarisce i confini tra l’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione e la gestione del rapporto una volta instaurato.

I Fatti della Causa: Una Garanzia Dichiarata Inefficace

Una banca cooperativa aveva ottenuto una garanzia da un fondo pubblico per le piccole e medie imprese a copertura di un finanziamento. Successivamente, l’ente gestore del fondo dichiarava l’inefficacia di tale garanzia, avendo accertato che, contrariamente a quanto previsto dalla procedura semplificata utilizzata, sull’operazione finanziaria gravava già un’altra garanzia reale.

La banca ha quindi impugnato questo provvedimento, dando il via a un complesso iter giudiziario incentrato su un’unica questione: a quale giudice spettava decidere? Quello amministrativo, poiché il provvedimento proveniva da un ente pubblico, o quello ordinario, poiché si discuteva di un rapporto ormai costituito?

La Decisione della Corte sulla Giurisdizione del Giudice Ordinario

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della banca, confermando la decisione del Consiglio di Stato e stabilendo in modo definitivo la giurisdizione del giudice ordinario.

La Suprema Corte ha sottolineato che la controversia non atteneva alla fase iniziale di ammissione al beneficio, momento in cui la Pubblica Amministrazione esercita un potere discrezionale nel valutare i requisiti e decidere se concedere l’agevolazione. Invece, il contenzioso si collocava nella fase successiva, quella di esecuzione del rapporto, dove si discute di diritti e obblighi già sorti tra le parti.

Le Motivazioni: Fase di Concessione vs. Fase di Esecuzione

Il cuore della decisione risiede nella netta distinzione tra due momenti procedurali:

1. Fase di ammissione: Riguarda l’esercizio del potere pubblico. Le decisioni prese in questa fase (concessione o diniego del beneficio) sono espressione di discrezionalità amministrativa e, pertanto, le relative controversie rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.
2. Fase di esecuzione: Inizia dopo che il beneficio è stato concesso. Le questioni che sorgono in questa fase, come la verifica della permanenza dei requisiti o l’adempimento degli obblighi, non coinvolgono più un potere discrezionale, ma l’accertamento di diritti e obblighi di natura privatistica.

Nel caso specifico, il provvedimento che dichiarava l’inefficacia della garanzia non era una nuova valutazione discrezionale, ma un atto meramente ricognitivo, ovvero un atto che si limitava a prendere atto della mancanza di un presupposto fondamentale per la fruizione del beneficio. Di conseguenza, la controversia verteva sull’inadempimento di obblighi contrattuali e sulla gestione del rapporto, materia di competenza del giudice civile.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per Banche e Imprese

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza pratica. Stabilisce che, una volta superata la fase di concessione di un’agevolazione pubblica, il rapporto tra l’ente erogatore e il beneficiario si sposta su un piano paritetico, assimilabile a un rapporto contrattuale.

Per banche e imprese, ciò significa che eventuali contestazioni relative alla revoca, alla decadenza o all’inefficacia di garanzie e finanziamenti pubblici, basate sulla mancanza di requisiti accertata a posteriori, devono essere portate davanti al tribunale ordinario. Questa chiarezza sul giudice competente è essenziale per garantire una tutela dei diritti più rapida ed efficace.

A quale giudice spetta decidere sulle controversie relative alla revoca di una garanzia pubblica già concessa?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché la controversia si colloca nella fase di esecuzione del rapporto, dove si discutono diritti e obblighi di natura privatistica e non l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione.

Perché la controversia non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Non rientra nella giurisdizione amministrativa perché il provvedimento contestato non è espressione di una nuova valutazione discrezionale, ma un atto meramente ricognitivo che accerta la carenza di un presupposto per il mantenimento del beneficio. La lite riguarda quindi l’esecuzione del rapporto e non la sua fase genetica.

Qual è la differenza tra la fase di ammissione a un beneficio e la fase di esecuzione del rapporto?
La fase di ammissione riguarda la decisione iniziale della Pubblica Amministrazione di concedere o meno un’agevolazione ed è caratterizzata dall’esercizio di un potere discrezionale (giurisdizione amministrativa). La fase di esecuzione, invece, segue la concessione e attiene alla gestione del rapporto, all’adempimento degli obblighi e alla verifica dei presupposti, rientrando nella giurisdizione del giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29709 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29709 Anno 2025

Presidente: COGNOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/11/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22989/2024 R.G. proposto da : BANCA VALSABBINA, RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE (ORA RAGIONE_SOCIALE

DELLE IMPRESE E DEL MADE IN RAGIONE_SOCIALE), elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALE STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè contro

BANCA DEL MEZZOGIORNO MEDIOCREDITO CENTRALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè contro

FONDO DI GARANZIA PER LE PICCOLE E MEDIE IMPRESE

-intimato- avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO ROMA n. 6065/2024 depositata il 09/07/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. – RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per motivi di giurisdizione, nei confronti di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, nonché RAGIONE_SOCIALE presso il RAGIONE_SOCIALE, contro la sentenza del 9 luglio 2024, con cui il Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha riformato la statuizione del TAR della
Lombardia -Brescia n. 87/2021 dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario sulla domanda spiegata in quella sede dalla odierna ricorrente.

– RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE hanno resistito con distinti controricorsi.

– La Prima Presidente ha formulato sul ricorso la seguente proposta di definizione anticipata ai sensi dell’articolo 380 bis c.p.c.:

«rilevato che il Consiglio di Stato ha accolto l’appello spiegato da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE contro la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione distaccata di Brescia, n. 87/2021 ed ha dichiarato la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario;

rilevato che la causa ha ad oggetto la domanda avanzata dalla RAGIONE_SOCIALE Valsabbina per l’impugnazione di un provvedimento del RAGIONE_SOCIALE che, dopo era stata disposta l’ammissione a RAGIONE_SOCIALE di un finanziamento, ha rilevato che sull’operazione finanziaria insisteva una RAGIONE_SOCIALE reale, contrariamente a quanto previsto per le richieste di ammissione presentate secondo la procedura semplificata;

rilevato che i giudici amministrativi di appello hanno evidenziato, a fondamento della declaratoria di difetto di giurisdizione, che l’atto contestato dalla RAGIONE_SOCIALE ricorrente in primo grado -ovvero la dichiarazione di inefficacia della RAGIONE_SOCIALE -attiene non alla fase di ammissione ai benefici previsti dalla l. n. 662 del 1996, quanto alla successiva fase di esecuzione del rapporto e, in particolare, di erogazione ed attivazione della RAGIONE_SOCIALE, e, dunque, agli obblighi conseguenti e alle garanzie assunte dal gestore del fondo nel caso di inadempimento del mutuatario, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario;
rilevato che il ricorso deduce la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo;

rilevato che, secondo consolidato orientamento formatosi proprio in controversie inerenti alla restituzione di finanziamenti erogati con fondi pubblici a fini agevolativi a RAGIONE_SOCIALE o RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rimane attribuita alla cognizione del giudice ordinario ogni fattispecie che attenga al venir meno della concessa agevolazione, non già per ragioni attinenti a vizi dell’atto amministrativo, ma per l’accertamento della carenza dei requisiti di ammissione o per comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell’intervento agevolato, ormai concesso con il provvedimento iniziale, onde la causa riguarda l’inadempimento del beneficiario nel corso della fase di esecuzione, con coinvolgimento di posizioni di diritti e di obblighi (Cass. Sez. Un. n. 25577 del 20; n. 9826 del 2014);
ritenuto che, nella specie, la dichiarazione di inefficacia della RAGIONE_SOCIALE per l’operazione di finanziamento si è fondata sull’accertamento della carenza di un presupposto per la fruizione del beneficio, ponendosi il provvedimento amministrativo come meramente ricognitivo di tale carenza, senza implicare alcuna valutazione discrezionale;

ritenuto, pertanto, che si ravvisa la manifesta infondatezza del ricorso».

– RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha chiesto la fissazione dell’adunanza camerale, che è stata fissata, ed ha depositato memoria.

– Memoria ha depositato anche RAGIONE_SOCIALE

– Il AVV_NOTAIO generale ha depositato requisitoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

7. – Con un unico motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, 1 c.o., n. 1, cod. proc. civ., la RAGIONE_SOCIALE, chiede la riforma della sentenza del Consiglio di Stato n. 6065/2024 nella parte in cui, in accoglimento del primo motivo di ricorso in appello proposto da RAGIONE_SOCIALE centrale, ha riformato la sentenza di primo grado dichiarando la sussistenza della giurisdizione del Giudice Ordinario a conoscere della controversia in esame.
8. – Nella memoria la ricorrente ha evidenziato la ritenuta non pertinenza dei richiami giurisprudenziali contenuti nella proposta di definizione anticipata, aggiungendo essere «evidente che il provvedimento amministrativo che interviene ex post sulla sussistenza di requisiti di ammissione già positivamente valutati non può che appartenere al genus dei provvedimenti di secondo grado, con conseguente giurisdizione del Giudice amministrativo. Infatti, è proprio il sindacato relativo all’esercizio del potere discrezionale di valutazione RAGIONE_SOCIALE condizioni per il mantenimento del beneficio ( rectius l’ammissione al RAGIONE_SOCIALE) che, nel caso di specie, radica la giurisdizione dinanzi al GA relativamente alla vicenda per cui è causa ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. III, 25.08.2020 n. 5197). Del resto, ritenere, di contro, come affermato nell’ordinanza di codesta Ecc.ma Corte di Cassazione, che il provvedimento amministrativo di dichiarazione di inefficacia sia privo di alcuna discrezionalità, significherebbe escludere qualsivoglia spazio di discrezionalità in relazione a tutte le fasi della procedura: in quella di ammissione, perché meramente formale e priva di alcun apprezzamento circa l’ an , il quid e il quomodo dell’operazione; in quella di revoca del beneficio perché ‘meramente ricognitiva di tale carenza’. Nel caso che ci occupa, peraltro, non può negarsi
l’esercizio della discrezionalità nella valutazione della RAGIONE_SOCIALE reale (polizza vita) sia nella fase di ammissione al beneficio che nella fase di annullamento in autotutela RAGIONE_SOCIALE stesso, per rivalutazione dell’interesse pubblico, proprio in relazione alla predetta RAGIONE_SOCIALE reale (polizza vita)».

9. – Ma, come già rilevato nella proposta di definizione anticipata e ritenuto dal AVV_NOTAIO Generale nella sua requisitoria, «la dichiarazione di inefficacia della RAGIONE_SOCIALE per l’operazione di finanziamento si è fondata sull’accertamento della carenza di un presupposto per la fruizione del beneficio, ponendosi il provvedimento amministrativo come meramente ricognitivo di tale carenza, senza implicare alcuna valutazione discrezionale».

La controversia, difatti, concerne la decisione del Consiglio di gestione del RAGIONE_SOCIALE che ha dichiarato l’inefficacia della RAGIONE_SOCIALE ormai già concessa, sicché non viene in rilievo la fase di ammissione al beneficio, mentre il menzionato intervento è andato a collocarsi nella fase successiva, volta all’attivazione del beneficio mediante la liquidazione della RAGIONE_SOCIALE, all’esito della necessaria istruttoria.

Ed è dunque agevole rammentare che questa Corte ha precisato che in materia di finanziamenti erogati con fondi pubblici a fini agevolativi a RAGIONE_SOCIALE o RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario tutte le volte in cui l’agevolazione concessa venga meno per l’accertamento della carenza dei requisiti di ammissione, oltre che per comportamenti posti in essere dallo stesso beneficiario nella fase attuativa dell’intervento agevolato, ormai concesso con il provvedimento iniziale, sicché la verifica si inscrive nel quadro della fase di esecuzione del rapporto (Sez. U., n. 1946 del 18/01/2024; Sez. 1 n. 23657 del 31/08/2021; Sez. U n. 15618 del 10/07/2006; Cass. Sez. Un. n. 25577 del 2020; n. 9826 del 2014).
Trattandosi di una fase di esecuzione del rapporto in cui non viene in rilievo l’esercizio di un potere, ma l’applicazione della disciplina pattizia, da cui scaturiscono diritti ed obblighi, è evidente la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

10. – Le spese seguono la soccombenza. Sussistono i presupposti per l’applicazione del terzo e quarto comma dell’articolo 96 c.p.c., ai sensi dell’articolo 380 bis c.p.c., oltre che per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

PER QUESTI MOTIVI

rigetta il ricorso e conferma la giurisdizione del giudice ordinario, condannando la ricorrente al rimborso, in favore di ciascuno dei controricorrenti, RAGIONE_SOCIALE spese sostenute per questo giudizio di legittimità, liquidate, quanto ad ognuno di essi, in complessivi € 5.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge; condanna altresì la ricorrente al pagamento, a favore di ciascuno dei controricorrenti della somma di € 2.500,00, nonché della medesima somma di € 2.500,00 in favore della cassa RAGIONE_SOCIALE ammende; dichiara infine ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater , che sussistono i presupposti per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma RAGIONE_SOCIALE stesso articolo 13, comma 1 bis .
Così deciso in Roma il 24 giugno 2024.

Il Presidente COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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