Giurisdizione giudice ordinario: fondi retributivi PA

La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia tra dipendenti e un’Agenzia Regionale Ambientale. Il caso riguarda la mancata corresponsione di retribuzione accessoria. La Corte ha chiarito che, quando la richiesta si fonda su un diritto soggettivo di natura contrattuale e non sulla contestazione di un atto di macro-organizzazione, la competenza è del giudice del lavoro, anche se ciò richiede una valutazione incidentale degli atti amministrativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando il Diritto alla Retribuzione Supera l’Atto Amministrativo

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel riparto di competenze tra giudice del lavoro e giudice amministrativo, stabilendo la giurisdizione del giudice ordinario in una causa per differenze retributive promossa da dipendenti di un ente pubblico. La decisione chiarisce che la richiesta di pagamento di somme contrattualmente dovute, anche se legata a una presunta errata costituzione dei fondi salariali da parte dell’amministrazione, radica la controversia davanti al giudice del lavoro.

I Fatti del Caso: La Richiesta dei Dipendenti Pubblici

Un gruppo di dipendenti ed ex dipendenti di un’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale ha citato in giudizio il proprio datore di lavoro, lamentando il mancato pagamento di una parte della retribuzione accessoria maturata in un lungo arco temporale, dal 1999 al 2017.

Secondo i ricorrenti, l’ente non aveva adeguatamente incrementato i fondi contrattuali destinati a tale retribuzione (come il fondo per il lavoro straordinario, la produttività e le posizioni organizzative), nonostante l’aumento del personale in servizio a seguito di nuove assunzioni. In pratica, i fondi erano stati calcolati su un numero di dipendenti inferiore a quello effettivo, con conseguente danno economico per i lavoratori.

La Decisione dei Giudici di Merito: Carenza di Giurisdizione

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la competenza spettasse al giudice amministrativo. Secondo i giudici di merito, la determinazione delle risorse da destinare ai fondi salariali rientrava tra gli atti di “macro-organizzazione” della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, la pretesa dei lavoratori non configurava un diritto soggettivo pieno, ma un mero interesse legittimo al corretto esercizio del potere discrezionale dell’ente. Il petitum sostanziale, secondo questa interpretazione, era l’aumento dei fondi, un atto di natura autoritativa.

La Cassazione e la Giurisdizione del Giudice Ordinario

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione. Gli Ermellini hanno sottolineato che, per determinare la giurisdizione, non bisogna guardare alla prospettazione formale delle parti, ma al cosiddetto “petitum sostanziale”, ovvero alla natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere e al bene della vita che si intende ottenere.

Nel caso di specie, i lavoratori non avevano impugnato un atto amministrativo con cui l’ente aveva ridotto i fondi, né chiedevano l’esercizio di un potere discrezionale. Al contrario, essi chiedevano il pagamento di differenze retributive, facendo valere un diritto soggettivo di natura patrimoniale che trovava la sua fonte nel contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL). La presunta errata costituzione del fondo non era l’oggetto principale della causa, ma un presupposto della loro richiesta di adempimento contrattuale.

Le Motivazioni della Corte Suprema

La Corte ha spiegato che la controversia riguarda la gestione del rapporto di lavoro e non l’organizzazione dell’ente. I dipendenti lamentano un comportamento omissivo del datore di lavoro, che non avrebbe correttamente applicato le norme legali e contrattuali per la determinazione dei fondi. Questa è una classica controversia di lavoro.

Il fatto che per decidere sulla richiesta retributiva sia necessario valutare la legittimità degli atti di costituzione dei fondi non sposta la giurisdizione. Il giudice ordinario, infatti, ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo presupposto quando questo incide su un diritto soggettivo, senza bisogno di annullarlo. La pretesa dei lavoratori è un diritto al corretto calcolo della retribuzione, un diritto che sorge dal rapporto di lavoro e non da un provvedimento amministrativo discrezionale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

L’ordinanza consolida un importante orientamento giurisprudenziale: le controversie dei dipendenti pubblici che hanno ad oggetto pretese retributive basate su norme di legge o di contratto rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, anche se la loro risoluzione implica una valutazione su come l’amministrazione ha costituito i fondi salariali. Si tratta di una tutela fondamentale per i lavoratori del pubblico impiego, che possono far valere i loro diritti di natura patrimoniale direttamente davanti al giudice del lavoro, quale giudice naturale dei rapporti contrattuali.

Quando una controversia sulla retribuzione dei dipendenti pubblici rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Quando la richiesta del dipendente si fonda su un diritto soggettivo di natura patrimoniale derivante dal contratto di lavoro (come il pagamento di differenze retributive) e non sulla contestazione di un atto di macro-organizzazione dell’ente, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (giudice del lavoro).

Cosa si intende per ‘petitum sostanziale’ e perché è decisivo per determinare la giurisdizione?
Il ‘petitum sostanziale’ è la reale natura della richiesta avanzata e il bene concreto che si vuole ottenere, indipendentemente da come la domanda è stata formulata. È decisivo perché la giurisdizione si determina in base alla posizione giuridica lesa (diritto soggettivo o interesse legittimo), che viene individuata analizzando proprio il petitum sostanziale.

Il giudice ordinario può esaminare un atto amministrativo, come la determinazione di un fondo salariale?
Sì, il giudice ordinario può esaminare un atto amministrativo in via incidentale, cioè come presupposto per decidere su un diritto soggettivo. Se ritiene che l’atto sia illegittimo e leda tale diritto, può disapplicarlo ai fini della decisione del caso specifico, senza però annullarlo con effetti generali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31252 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 31252 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

1. La Corte di appello di Venezia ha confermato la sentenza del Tribunale di Vicenza che si era dichiarato carente di giurisdizione sulla controversia promossa dai dipendenti e ex dipendenti dell’ Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto (ARPAV), indicati in epigrafe, nei confronti della stessa ARPAV, con la quale avevano lamentato la mancata corresponsione di somme relative a retribuzione accessoria spettanti dal 1999 al 2017 in relazione a tre fondi contrattuali previsti per l’area del Comparto sanità.
2. Il giudice di appello, al pari di quello di primo grado, ha ritenuto che la giurisdizione appartenesse al giudice amministrativo; ha in particolare rilevato la mancata contestazione della ratio decidendi della sentenza impugnata, costituita dalla qualificazione degli atti di determinazione delle risorse da destinare ai Fondi come atti di macroorganizzazione ed ha richiamato i propri precedenti, secondo cui il petitum sostanziale oggetto della domanda era l’aumento dei fondi e non una ripartizione di quelli disponibili.
I ricorrenti, infatti, avevano lamentato l’insufficiente implementazione degli stessi, non avendo l’ARPAV tenuto conto a tal fine dell’incremento del personale in servizio in conseguenza delle nuove assunzioni.

La Corte territoriale ha, pertanto, ritenuto che non si trattasse di atti di gestione del rapporto di lavoro ma, piuttosto, di esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione di fronte al quale la posizione da tutelare, di

interesse legittimo, poteva essere fatta valere solo davanti al giudice amministrativo.

Ad avviso della Corte di merito tale conclusione risulterebbe confermata dal fatto che nel sistema negoziale del pubblico impiego contrattualizzato non vi sono previsioni che rendono automatico l’incremento dei Fondi in relazione all’incremento della dotazione organica ed inoltre le norme collettive che li disciplinano svincolano la capienza dal semplice incremento del personale in servizio e la rimettono alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

Secondo il giudice di appello, quanto meno l’incremento dei fondi successivi al 21.12.2004 era condizionato all’autorizzazione regionale ; tale autorizzazione era stata ritenuta indispensabile anche dalla c.d. relazione COGNOME, ed era stata altresì prevista dall’ipotesi di accordo del 23.6.2017.

Avverso tale sentenza NOME COGNOME e gli altri lavoratori in epigrafe indicati hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo, illustrato da memoria.

L’ARPAV ha resistito con controricorso, illustrato da memoria.

DIRITTO

1.Con un unico articolato motivo proposto ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 1 cod. proc. civ., il ricorso denuncia l’erroneità della sentenza che, in violazione e falsa applicazione dell’art. 37 c.p.c. e dell’art. 111 Cost., ha ritenuto carente di giurisdizione l’autorità giudiziaria ordinaria per essere la giurisdizione del giudice amministrativo.

Espongono i ricorrenti che con il ricorso introduttivo del giudizio era stata chiesta la condanna della datrice di lavoro RAGIONE_SOCIALE a corrispondere le differenze arretrate afferenti al Fondo per la remunerazione del lavoro straordinario e di particolari condizioni di disagio, al Fondo per la produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali nonché al Fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune, dell’indennità professionale specifica; in particolare, era stata chiesta la quota residua dei Fondi, mai corrisposta ancorché dovuta (spettanze relative al periodo 1999/2017, sempre calcolate con
riguardo ad un numero di lavoratori inferiore a 100 unità rispetto a quelli che, tempo per tempo, erano effettivamente in servizio).

I ricorrenti richiamano la sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte n. 33365/2022, che in accoglimento di analogo ricorso, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario sulla base del petitum sostanziale.

Deducono che l’assegnazione di fondi residui, qual è quella richiesta, non rientra tra gli atti di macro-organizzazione che comportano l’esonero della giurisdizione ordinaria a favore di quella amministrativa e negano che la posizione giuridica azionata sia suscettibile di assumere valenza di diritto soggettivo se non dopo l’adozione di provvedimenti organizzativi (connessi alla consistenza delle piante organiche) che appartengono alla discrezionalità amministrativa dell’ente.
Sostengono che alla fattispecie non trovano applicazione l’art. 7 comma 4 e l’art. 30 comma 6 del d.lgs. n. 104 del 2010 (c.p.a.), non essendo stato impugnato un provvedimento di cui si assume l’illegittimità ma piuttosto contestato un comportamento omissivo dell’ente convenuto nella sua veste di datore di lavoro.

Allegano di aver chiesto il pagamento di differenze retributive (nella forma di residui dei fondi per cui è causa) ed insistono per la giurisdizione del giudice ordinario del lavoro adito “non rilevando il fatto che la prospettazione di parte sia rivolta anche avverso atti prodromici di cui si contesta la legittimità (come quello che controparte ha erroneamente definito atto discrezionale di incremento dei Fondi, non essendo né discrezionale né volto ad alcun incremento degli stessi)” e non trattandosi di una fattispecie che rientra nella giurisdizione esclusiva riservata al pubblico impiego non contrattualizzato.
Precisano che l’ARPAV, al pari della ASL, è soggetto pubblico che agisce mediante atti di diritto privato; evidenziano che nel caso in esame non si controverte sulla contestazione di atti di riduzione dei fondi, ma piuttosto sull’errata determinazione del fondo per effetto della scorretta applicazione delle norme di legge e di contratto tempo per tempo vigenti.

Evidenziano che l’ARPAV aveva disposto una consulenza per accertare quali fossero le somme per tali titoli dovute, nel 2016 aveva erogato un acconto, ed

aveva disposto lo stanziamento delle risorse finanziarie necessarie a coprire le erogazioni previste in forza dell’accordo sindacale consapevolmente sottoscritto dal Direttore Generale in data 23.6.2017 senza preventiva autorizzazione regionale.

In via preliminare va rilevato che il Collegio è delegato a trattare la questione di giurisdizione -posta dal primo motivo del ricorso principale – in virtù del decreto del Primo Presidente in data 10 settembre 2018 in quanto essa rientra, nell’ambito del le materie di competenza della Sezione lavoro, tra le questioni indicate nel richiamato decreto sulle quali si è consolidata la giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte.

L’eccezione di inammissibilità sollevata dall’ARPAV va disattesa, in quanto il ricorso individua con chiarezza le ragioni per le quali la Corte territoriale ha errato nell’escludere la giurisdizione del giudice ordinario

Nessun giudicato si può inoltre formare sulla qualificazione degli atti di costituzione dei fondi come atti di macro- organizzazione, non essendo tale qualificazione sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto il giudice ordinario può disapplicare l’atto amministrativo presupposto se incide su un diritto soggettivo che non sorge solo per effetto dell’atto medesimo.

Ciò premesso, quando sia censurata la sentenza per motivi attinenti alla giurisdizione, ai sensi dell’art. 360 primo comma n.1 cod. proc. civ., la Corte di cassazione è giudice anche del fatto, e può pertanto conoscere dei fatti processuali e di tutti i fatti dai quali dipenda la soluzione della questione.

L’esercizio del potere di esame diretto degli atti del giudizio, se presuppone la specificazione nel ricorso, a pena di inammissibilità del motivo, degli errori imputati alla pronuncia impugnata e dei fatti processuali posti alla base della censura, tuttavia, una volta superato il vaglio di ammissibilità della censura autorizza a procedere direttamente all’apprezzamento della domanda, traendone conseguenze in piena autonomia e indipendenza (cfr. Cass. sez. un. 05/11/2019 n. 28332, 21/04/2015 n. 8074 e 02/04/2007 n. 8095).
Nel caso in esame la censura è adeguatamente specifica, sicché è imposto al Collegio di procedere ad un autonomo esame della domanda formulata nel

giudizio per stabilire se essa appartenga o meno alla giurisdizione del giudice amministrativo ritenuta dal giudice nella sentenza impugnata.

Ciò posto, va qui ribadito che, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, ciò che rileva non è già la prospettazione delle parti, bensì il “petitum” sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della ” causa petendi”, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, che deve essere individuata con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (cfr. Cass.31/07/2018 n. 20350).
Nel caso in esame i ricorrenti hanno agito in giudizio per ottenere la condanna della convenuta a corrispondere le differenze arretrate afferenti al Fondo per la remunerazione del lavoro straordinario e di particolari condizioni di disagio, al Fondo per la produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali nonché al Fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune, dell’indennità professionale specifica.
In particolare, hanno chiesto che venisse corrisposta la quota dei Fondi, relativa agli anni dal 1999 al 2017, loro spettante in base alle disposizioni del CCNL e non corrisposta nella misura a loro avviso dovuta.

I ricorrenti si dolgono del criterio di costituzione e sviluppo dei Fondi in questione per chiedere il pagamento di differenze retributive, lamentano la lesione di diritti soggettivi rispetto ai quali il comportamento datoriale (di mancato incremento del fondo tenendo conto del numero dei lavoratori) costituisce atto prodromico del quale è censurata la legittimità in via del tutto incidentale; come evidenziato dalle Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza Cass. n. 33365/2022 resa in una fattispecie analoga, tale situazione è del tutto diversa da quella decisa da questa Corte con l’ordinanza n. 27285 del 17/11/2017, poiché nel caso in esame la pretesa non è correlata esclusivamente all’illegittimo esercizio di un potere autoritativo organizzativo.
I ricorrenti non hanno infatti impugnato un atto regolamentare dell’amministrazione che nell’esercizio del potere amministrativo abbia, come in

quel caso, deciso la riduzione dei Fondi; il diritto soggettivo dei ricorrenti, nella prospettazione degli stessi e sulla base delle richieste avanzate, non necessita per assumere consistenza della rimozione di un mai intervenuto provvedimento di macro-organizzazione.

La domanda, per come formulata nel ricorso introduttivo del giudizio e sviluppata nelle argomentazioni a sostegno della stessa, ha come presupposto la verifica incidentale dell’obbligo di ridefinizione dei fondi contrattuali aziendali del personale non dirigente (accertamento incidentale consentito al giudice ordinario), e si sostanzia nella richiesta di pagamento di differenze retributive di fonte contrattuale.

La sussistenza o meno delle condizioni per l’incremento dei fondi attiene all’esame della domanda ed è noto che ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti, trattandosi di un profilo afferente al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione (Cass. S.U. n. 17626/2024).
In conclusione, per le ragioni esposte, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, il ricorso va accolto e la sentenza, cassata, in applicazione dell’art. 383 cod. proc. civ. (Cass. n.20098/2015; Cass. S.U. n. 1316/1979) deve essere rinviata al Tribunale di Vicenza, al quale il giudice di appello avrebbe dovuto rimettere la controversia ai sensi dell’art. 353 cod. proc. civ. nella versione applicabile alla fattispecie in esame, in quanto trattasi di impugnazione anteriore al 28.2.2023 (art. 35, comma 4, d.lgs. n. 149/2022); il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Non sussistono le condizioni processuali richieste dall’ art.13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, per il raddoppio del contributo unificato.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata; rinvia al Tribunale di Vicenza anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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