Giurisdizione giudice ordinario e P.A.: il caso

Un Comune ha demolito opere su un terreno, sostenendo di agire in autotutela. Le società che utilizzavano l’area hanno avviato un’azione possessoria. La Corte di Cassazione ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario, poiché il Comune non ha provato che il bene facesse parte del suo patrimonio indisponibile. Senza tale prova, l’azione della P.A. è considerata una mera attività materiale, soggetta al controllo del giudice ordinario e non a quello amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione Giudice Ordinario: Quando la P.A. agisce come un privato?

Un recente provvedimento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale nei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione: quando un’azione di forza di un Comune su un bene è soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario? La decisione analizza il confine tra l’esercizio legittimo del potere pubblico (autotutela) e un’attività puramente materiale, equiparabile a quella di un privato. Questo caso offre spunti cruciali per comprendere i limiti dell’azione amministrativa e gli strumenti di tutela a disposizione dei cittadini.

I Fatti: Un’azione di forza e la questione della giurisdizione

Due società private, che gestivano una stazione di rifornimento, si sono viste demolire da un Comune il cordolo di cemento, la recinzione e i cancelli del piazzale da loro utilizzato. Il Comune ha giustificato la propria azione come esecuzione di precedenti provvedimenti amministrativi che ordinavano la rimozione di opere ritenute abusive su un’area di presunta proprietà comunale.

Le società hanno reagito avviando un’azione possessoria davanti al tribunale ordinario per ottenere la reintegrazione nel possesso del piazzale. In risposta, il Comune ha sollevato un regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alla Corte di Cassazione di dichiarare che la competenza a decidere fosse del giudice amministrativo. Secondo l’ente locale, la sua azione non era un mero atto materiale, ma l’esercizio di un potere di autotutela possessoria, insindacabile dal giudice ordinario.

La Decisione della Corte: Confermata la giurisdizione del giudice ordinario

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno rigettato il ricorso del Comune e hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario a decidere sulla controversia. La Corte ha stabilito che, affinché la Pubblica Amministrazione possa legittimamente esercitare i poteri di autotutela su un bene, deve prima dimostrare in modo inconfutabile che tale bene appartenga al suo patrimonio indisponibile. In assenza di questa prova, l’azione dell’ente si configura come una semplice attività materiale, lesiva di una posizione di diritto soggettivo (il possesso), e come tale ricade pienamente nella competenza del giudice ordinario.

Le Motivazioni: Il discrimine tra potere pubblico e attività materiale

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione su principi consolidati in materia di riparto di giurisdizione.

Il Criterio del “Petitum Sostanziale”

Per stabilire a chi spetti la giurisdizione, non ci si deve fermare alla richiesta formale delle parti, ma si deve guardare al “petitum sostanziale”, ovvero alla natura intrinseca della posizione giuridica lesa. Se l’azione del privato mira a contestare la legittimità di un provvedimento amministrativo e dell’esercizio di un potere pubblico, la giurisdizione è del giudice amministrativo. Se, invece, l’azione lamenta la lesione di un diritto soggettivo (come il possesso) attraverso un’attività materiale non sorretta da un potere legittimamente esercitato, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

Il Ruolo Decisivo del Patrimonio Indisponibile

Il punto centrale della motivazione riguarda la natura del bene. Il potere speciale di autotutela possessoria, previsto dall’art. 823 del codice civile, è concesso alla P.A. per proteggere i beni destinati a una funzione pubblica, ovvero i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile. Per qualificare un bene come appartenente al patrimonio indisponibile, non è sufficiente una mera previsione urbanistica. Sono necessari due requisiti:
1. Requisito soggettivo: Un atto formale della P.A. che destina specificamente quel bene a un pubblico servizio.
2. Requisito oggettivo: L’effettiva e attuale utilizzazione del bene per quella finalità pubblica.

Nel caso di specie, il Comune non ha fornito la prova di questi due requisiti. La semplice certificazione urbanistica non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare la natura indisponibile del bene. Di conseguenza, mancando il presupposto fondamentale (l’appartenenza del bene al patrimonio indisponibile), l’azione del Comune ha perso la sua connotazione di esercizio di potere pubblico ed è stata qualificata come un’attività meramente materiale.

Le Conclusioni: Implicazioni pratiche per cittadini e imprese

Questa ordinanza ribadisce un principio di garanzia fondamentale: la Pubblica Amministrazione non gode di un potere illimitato. Quando agisce al di fuori dei presupposti stabiliti dalla legge, il suo comportamento viene equiparato a quello di un qualsiasi soggetto privato e può essere sindacato dal giudice ordinario. Per cittadini e imprese, ciò significa che, di fronte ad azioni di forza da parte di un ente pubblico che ledono un diritto come il possesso, è possibile rivolgersi al tribunale ordinario se la P.A. non dimostra che sta agendo a tutela di un bene effettivamente destinato a una funzione pubblica. La P.A. non può invocare poteri speciali se non prova rigorosamente di averne i requisiti; in caso contrario, la sua azione è soggetta alle regole del diritto comune.

Quando l’azione di un privato contro la Pubblica Amministrazione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario?
Secondo la sentenza, la giurisdizione è del giudice ordinario quando il comportamento della P.A., pur essendo formalmente collegato a provvedimenti amministrativi, si concretizza in una mera attività materiale lesiva di un diritto soggettivo (come il possesso) e non costituisce l’esercizio di un potere pubblico legittimamente esercitato.

Qual è il presupposto fondamentale perché la P.A. possa esercitare il potere di autotutela possessoria su un bene?
Il presupposto indispensabile è che il bene oggetto dell’azione appartenga al demanio pubblico o al patrimonio indisponibile dell’ente. La P.A. ha l’onere di provare l’incontestata appartenenza del bene a una di queste categorie.

Cosa serve per dimostrare che un bene fa parte del patrimonio indisponibile di un ente pubblico?
Non basta una semplice destinazione urbanistica. È necessario il concorso di un doppio requisito: uno soggettivo (un atto amministrativo che destina il bene a un pubblico servizio) e uno oggettivo (l’effettiva e attuale utilizzazione del bene per tale servizio). In assenza anche di uno solo di questi elementi, il bene è considerato parte del patrimonio disponibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 34501 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 34501 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 26/12/2024

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 5326/2024 proposto da:

COMUNE DI TERMOLI, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE PUGLIA RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOMERAGIONE_SOCIALE

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1217/2021 del TRIBUNALE di LARINO.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede affermarsi la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.

FATTI DI CAUSA

1.1) Il Comune di Termoli è stato convenuto in giudizio possessorio incardinato da RAGIONE_SOCIALE e Metano Puglia per la reintegrazione nel possesso del piazzale in uso alla stazione di rifornimento gestita da Metano Puglia, perchè aveva fatto demolire il cordolo di cemento a sostegno della recinzione, la recinzione sovrastante ed i cancelli a servizio della stessa Con ricorso per il regolamento preventivo della giurisdizione ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ., il Comune ha chiesto che in relazione alla controversia de qua sia dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sull’assunto che detta attività era stata posta in essere in esecuzione della comunicazione fatta pervenire alle attrici in data 30.7.2021, a mezzo della quale si era loro intimato di procedere alla rimozione delle opere presenti in loco in quanto edificate abusivamente su area di proprietà comunale, ed ancor prima dell’ordinanza 249 del 3.10.2017 portante analoga intimazione e divenuta definitiva per decorrenza del termine di riassunzione previsto dall’art. 48 cod. proc. amm.
In particolare, il Comune di Termoli, richiamati i termini della vicenda, contesta le contrarie determinazioni adottate in punto di giurisdizione dai giudici del possessorio -dell’avviso, entrambi, tanto quello del ricorso che quello del reclamo, che non essendo stata dimostrata la natura indisponibile del bene oggetto di spoglio, costituente condizione per riconoscere che il Comune avesse agito nell’esercizio dei poteri di autotutela conferitigli dall’art. 823, comma 2, cod. civ., il bene ricadeva nel patrimonio disponibile dell’ente locale ed andava, di conseguenza, riconosciuta la giurisdizione del g.o..
Il Comune sostiene che l’attività in questione è diretta attuazione dei pregressi ricordati provvedimenti amministrativi, ditalchè «il sindacato sull’efficacia, portata e contenuto dei suddetti provvedimenti amministrativi (presupposti e conseguenziali) che controparte ha inteso

devolvere al G.O., costituisce attività invece propria del G.A.».

Assume che secondo un noto insegnamento di questa Corte, ove risulti, sulla base del criterio del petitum sostanziale, che la tutela invocata non attiene ad una situazione possessoria, ma comporti un controllo di legittimità sull’esercizio dei poteri autoritativi che fanno capo alla P.A., la giurisdizione appartiene irrevocabilmente al giudice amministrativo.

1.2. Le intimate non hanno inteso resistere alla istanza ricorrente; il regolamento è stato avviato, ai sensi dell’art. 380-ter cod. proc. civ., alla trattazione camerale sulla base delle requisitorie scritte del pubblico ministero, che ha concluso per la reiezione del ricorso e l’affermazione della giurisdizione della giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va previamente riconosciuta l’ammissibilità del mezzo proposto, poichè il regolamento preventivo di giurisdizione è esperibile anche nella fase cautelare del giudizio possessorio, qualora sia inerente alla giurisdizione sulla domanda di merito (Sez. U, n. 21099 del 04/11/2004; cfr anche utilmente Cass., Sez. U, 29/01/2018, 2144; Cass., Sez. U, 20/11/2017, n. 27441; Cass., Sez. U, 11/04/2017, n. 9283), atteso che il provvedimento cautelare, destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza di merito, non assume carattere decisorio e non statuisce sulle posizioni soggettive con la forza dell’atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure in punto di giurisdizione (Cass., Sez. U, 26/06/2020, n. 12864; Cass., Sez. U, 23/09/2013, n. 21677; Cass., Sez. U, 31/01/2006, n. 2053).
Nel merito il ricorso è infondato e, conformemente alle richieste del Procuratore Generale, deve essere rigettato.

Come è noto, è salda convinzione che questa Corte ha reiteratamente enunciato, allorché essa sia attinta con l’istanza per la regolazione della giurisdizione, che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già

la prospettazione delle parti, bensì il ” petitum ” sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della ” causa petendi “, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. U, 31/07/2018, n. 20350; Cass., Sez. U, 16/05/2008, n. 12378; Cass., Sez. U, 13/07/2006, n. 15899).
In particolare, facendo applicazione del predetto criterio al contenzioso possessorio che occupa la P.A. si afferma stabilmente che le azioni possessorie sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ed avente contenuto, in senso lato, ablativo, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale lesiva di beni, dei quali il privato vanti il possesso; ove risulti, invece, sulla base del criterio del ” petitum ” sostanziale, che oggetto della tutela invocata non è una situazione possessoria, ma il controllo di legittimità dell’esercizio del potere, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, competente essendo il giudice amministrativo (Cass., Sez. U, 21/06/2012, 10285; Cass., Sez. U, 12/09/2008, n. 23561; Cass., Sez. U, 7/11/1994, n. 9206).
Più in dettaglio si è fatto osservare che, ove il comportamento della P.A. si concreti in un’attività di carattere meramente materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi, di fronte ai quali le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, sussiste e deve affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario, mentre, ove dette azioni siano proposte in relazione a comportamenti attuati in esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario con conseguente riconoscimento della giurisdizione del giudice
amministrativo (Cass., Sez. U, 19/02/2024, n. 4409; Cass., Sez. U, 11/11/2019, n. 29087; Cass., Sez. U, 13/12/2018, n. 32364).

5. Su queste premesse la tesi dell’odierno ricorrente è che, appartenendo il bene al proprio patrimonio indisponibile, esso già con l’ordinanza 249/2017, a mezzo della quale, come si è detto, era stata intimata la riduzione in pristino del bene abusivamente occupato dalle intimate, abbia esercitato i poteri di autotutela possessoria accordatigli dall’art. 823, comma 2, cod. civ. e che, di conseguenza, l’asserito spoglio costituisca estrinsecazione di poteri autoritativi non sindacabili dal giudice ordinario in quanto il controllo sull’esercizio legittimo dei medesimi compete al giudice amministrativo.
6. L’assunto non è condivisibile.

E’ ben vero che l’art. 823, comma 2, cod. civ., laddove stabilisce che “spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico”, conferisce alla medesima a questo fine “la facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice”; e neppure si dubita che l’alternatività dei rimedi che l’art. 823, comma 2, cod. civ. rende praticabili a tutela del patrimonio pubblico, ancorché dettato per i beni demaniali, sia espressione di un principio generale che si rende applicabile anche in rapporto alle analoghe azioni privative della proprietà o del possesso che abbiano ad oggetto beni rientranti nel patrimonio indisponibile (Cass., Sez. U, 18/10/1986, n. 6129; Cons. St., Sez. V, 1/10/1999, n. 1224).
Tuttavia, come bene ha rilevato il giudice del reclamo, è convinzione comune che il potere di autotutela amministrativa, che in forza della norma richiamata si rende spendibile anche in relazione ai beni del patrimonio indisponibile -ed in guisa del quale nella specie in disamina ad avviso della ricorrente andrebbe riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo, giusta gli atti autoritativi previamente assunti a supporto

dell’attività materiale, concretasi nella rimozione delle opere realizzate dalle intimate -presupponga, e richieda perciò che sia comprovata da chi agisce in autotutela, l’incontestata appartenenza del bene al proprio patrimonio indisponibile. Ora, è noto, come ha ricordato anche il Procuratore Generale, che, per giurisprudenza costante di questa Corte, onde dar prova che il bene rivesta questa natura è richiesto il concorso di un duplice requisito: un requisito di ordine soggettivo, consistente nell’esistenza di un atto che destini il bene ad un uso pubblico ed un requisito di ordine oggettivo rappresentato dalla concreta utilizzazione del bene per fini pubblici, con l’ovvio corollario che anche il difetto di uno solo di questi requisiti riconduce il bene nell’alveo del patrimonio disponibile; si afferma infatti stabilmente che «affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati a un pubblico servizio ai sensi dell’art. 826, comma 3, c.c., deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene a un pubblico servizio) e dell’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio»; sicché in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione, ad esempio, in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta a un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là del “nomen iuris” che le parti contraenti abbiano inteso dare al rapporto, e viene a inquadrasi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U, 25/03/2016, n. 6019; e così Cass., Sez. U, 12/10/2020, n. 21991; Cass., Sez. U, 21/05/2019, n. 13664; Cass., Sez. U, 28/06/2006, n. 14865).
Questo profilo è rimasto del tutto insoddisfatto nella prospettazione ricorrente.

Il rilievo in senso contrario operato dal giudice del reclamo che, a fronte della pretesa del Comune di veder affermata la natura indisponibile del bene sul presupposto della certificazione urbanistica versata in atti, attestante la destinazione del bene a spazio pubblico e a fascia di rispetto autostradale, ha esattamente replicato «che la destinazione urbanistica impressa al bene non è di per sé sola sufficiente a ricondurlo nell’ambito del patrimonio pubblico indisponibile, se non se provi la sua effettiva e reale utilizzazione per lo svolgimento di un pubblico servizio», così come «la sottoposizione di parte dell’area a vincolo di non edificabilità prova l’esatto opposto ovvero la natura disponibile del bene», stante la sua pacifica usucapibilità, non ha trovato replica alcuna da parte del ricorrente se non nell’insistita e ripetuta asserzione che, essendo il proprio operato riconducibile ad una pregressa fase di delibazione amministrativa, tanto varrebbe a radicare la giurisdizione del g.a.
Ora si è visto che a tanto si può pervenire solo qualora l’esercizio dell’autotutela amministrativa abbia ad oggetto un bene appartenente al patrimonio indisponibile. Ne consegue che, in difetto di prova sul punto, l’operato del Comune di Termoli assume e riveste i caratteri propri di un’attività materiale, rispetto alla quale il sindacato giurisdizionale richiesto non involge la cognizione di profili afferenti alla spendita di poteri autoritativi, di modo che possa argomentarsi la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, ma ricade nella giurisdizione del giudice ordinario che occorre pertanto riconoscere e dichiarare.
Non si fa luogo a liquidazione delle spese non avendo le intimate svolto attività processuale.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario avanti al quale rimette le parti.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezioni Unite civili il giorno 12.11.2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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